II SA/Łd 529/22

II SA/Łd 529/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 610
art. 2 pkt 13
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr SKO.4120.69.22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., znak: SKO.4120.69.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania J. I., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 10 marca 2022 r., znak: IK.6730.1.2022, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. odmawiającą wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na części działki nr ewidencyjny: [...] (obręb [...]), gm. Z..
Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 stycznia 2022 r. J.I. wystąpił do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na części działki nr [...] obręb [...], gm. Z.. W wyniku przeprowadzonego postępowania, organ I instancji decyzją z dnia 10 marca 2022 r., znak: IK.6730.1.2022, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Od powyższej decyzji J.I. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwestionując brak zastosowania przez organ, w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii, art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 61 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.ź.e.", stwierdziło, że podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW z wyłączeniami wskazanymi w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje te nie korzystają zatem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewidzianego dla urządzeń infrastruktury technicznej i odnawialnych źródeł energii.
Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, w u.p.z.p. ustawodawca zamieścił równie istotne regulacje prawne – art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a, dotyczące lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), a planowana inwestycja istotnie przekracza tę wartość, ponieważ wynosi 1,5 MW.
Wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Ponadto zabudowa systemami fotowoltaicznymi zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Organ podkreślił, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.
Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Mając na względzie moc instalacji fotowoltaicznej do 1 MW oraz realizację inwestycji na części działki, na której występują m.in. użytki rolne o klasie IVa, to zgodnie z powołanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się.
Następnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, pomimo powołania nieobowiązujących przepisów rozporządzenia, prawidłowo przeprowadził w sprawie analizę urbanistyczną, w oparciu o część działki objętą wnioskiem, w rezultacie której zasadnie stwierdził, że w wyznaczonym obszarze brak jest zabudowy produkcyjnej (do której zaliczają się zgodnie z orzecznictwem instalacje fotowoltaiczne) mogącej stanowić kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Obszar analizowany stanowi trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem wynoszącego ok. 64 m. Z części graficznej analizy wynika, że wartość ta została nawet przekroczona. Analizą zostały objęte całe działki, przez które częściowo przechodzi granica analizy. W badanym terenie (w tym poszerzonym) występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa oraz tereny rolne. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że planowana funkcja pozostaje w sprzeczności z istniejącą i nie da się z nią pogodzić, ponieważ będzie służyć odmiennym celom. Ponadto inwestycja doprowadzi do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego.
Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skoro w badanym obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy produkcyjnej z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak jest podstaw do zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i wyłączenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ inwestycja produkcyjna nie znajduje się na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym gminy Z., który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
Organ podkreślił jednocześnie, że Wójt Gminy Z. nie dostrzegł zmiany art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która nastąpiła z dniem 27 maja 2021 r. na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922). Skoro wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony w dniu 10 stycznia 2022 r., organ miał obowiązek zastosowania przepisu w zmienionym brzmieniu. Przedmiotowa decyzja została tymczasem wydana z pominięciem zbadania zaistnienia nowej przesłanki wskazanej w pkt 6 ww. przepisu. Mając jednak na względzie brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J.I., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, której skutkiem było niezastosowanie tego przepisu, kiedy zastosowany być powinien, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 5, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdził, że z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika w sposób oczywisty, że instalacje odnawialnego źródła energii są wyłączone z obowiązku spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa bez względu na wielkość takiej instalacji. Przepis ten był przedmiotem bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym sądy w sposób jednoznaczny wyraziły, wynikający z wykładni językowej pogląd, iż odnawialne źródła energii bez względu na ich moc są wyłączone spod wymogu spełniania warunku dobrego sąsiedztwa. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że przy wykładni przepisów materii planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie obowiązuje prymat wykładni językowej, tak jak ma to miejsce przy wykładni przepisów prawa podatkowego, gdzie prymat wykładni językowej ma swoje uzasadnienie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązuje zasada mająca swoje odzwierciedlenie w rzymskiej paremii "Clara non sunt interpretanda" co oznacza, że nie poddaje się jakiejkolwiek interpretacji tego, co jest jasne. Dodatkowo za prymatem wykładni językowej na gruncie prawa o zagospodarowaniu przestrzennym przemawia przepis art. 6 ust. 2 punkt 1 u.p.z.p. Niezależnie od tego czy w procesie wykładni przyjęty zostanie prymat wykładni językowej nad wykładniami systemową i celowościową, to w sytuacji jednoznacznej treści przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy przyjąć, że aby odejść od dosłownego rozumienia tego przepisu wyniki dokonanej wykładni systemowej lub celowościowej muszą być bardzo jednoznaczne.
Dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wykładnia jest nie tylko niejednoznaczna, co nie pozwala na odejście od dosłownego rozumienia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ale jest ona błędna i opiera się na błędnej wykładni przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w szczególności polegającej na twierdzeniu, że lokalizacja OZE o mocy powyżej 500 kW jest możliwa tylko w oparciu o zapisy studium. Z wielu innych przepisów u.p.z.p. wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być podstawą do lokalizacji obiektów, ani też nie może być źródłem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazano wyłącznie trzy źródła ograniczeń w zagospodarowaniu terenu: ustawa, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz warunki zabudowy. Źródłem ograniczeń w zagospodarowaniu ternu nie może być studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, co znajduje potwierdzenie w przepisie art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że lokalizacja odnawialnego źródła energii nawet o mocy wyższej niż 500 kW może nastąpić tylko wtedy jeśli jest przewidziana w studium. Pełnomocnik skarżącego dodał, że organ jest w swoim twierdzeniu dosyć niekonsekwentne bowiem, uważa, że przy braku studium dla danego terenu, albo braku w studium zapisów o lokalizacji OZE na danym terenie lub w ogóle braku takich zapisów w uchwalonym studium, dopuszcza jednak lokalizacje OZE o mocy przekraczającej 500 kW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, z tym tylko zastrzeżeniem, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie będzie wtedy miał zastosowania i będzie konieczne spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, co w ocenie pełnomocnika skarżącego należy ocenić jako wykładnię contra legem.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. może być interpretowany wyłącznie w ten sposób, że stanowi on jedynie dyrektywę co do treści studium. W żadnym wypadku nie da się tego przepisu wyprowadzić wniosku, że brak takich zapisów w studium albo w ogóle brak studium nie pozwala na zagospodarowanie terenu poprzez lokalizacje OZE o mocy powyżej 500 kW, bądź też pozwala na lokalizację takich obiektów ale z ograniczeniami nieznanymi ustawie jak stosowanie wymogu dobrego sąsiedztwa pomimo jego wyłączenia w ustawie.
Następnie w skardze wskazano, że nieuprawnione jest twierdzenie, że lokalizacja OZE o mocy powyżej 500 kW jest dopuszczalna tylko i wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wykładni językowej art. 15 ust. 13 pkt 3a u.p.z.p. nie wynika taki wniosek. Przepis ten normuje wyłącznie treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeśli zostanie on uchwalony. Ponadto jest to fakultatywna treść m.p.z.p. Zarówno w przepisie art. art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie została zawarta norma prawna przewidująca lokalizację OZE na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie została zawarta norma prawna umożliwiająca lokalizację OZE tylko wtedy kiedy przewidują to zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (nawet na podstawie decyzji o warunkach zabudowy).
Konkludując, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że prawidłowa wykładania zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest taka, że dotyczy on wszystkich odnawialnych źródeł energii.
Jednocześnie dodano, że przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zawiera więcej wyłączeń spod jego stosowania niż tylko moc OZE niższa niż 500 kW. Przepis ten nie tylko nie dotyczy OZE o mocy niższej niż 500 kW ale również nie ma zastosowania do wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, zlokalizowanej na gruntach rolnych o odpowiednio niższej klasie bonitacyjnej. Skarżący wnosił o wydanie warunków zabudowy dla wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy dokładnie 1 MW czyli 1000 kW a zatem nie większej niż 1000 kW – mieścił się on zatem w zakresie mocy określonej tym wyłączeniem. Zatem organy administracji będąc konsekwentne dokonując takiej a nie innej wykładni tego przepisu, winny zbadać czy istnieje pozostały warunek wyłączenia z tego przepisu tj. czy instalacja fotowoltaiczna ma być lokowana zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organy administracji zaniechały tego, co oznacza, że gdyby dokonana przez nie wykładnia przepisu art. 10 ust.2a u.p.z.p. była prawidłowa to naruszyłyby rażąco przepis art. 77 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że wskazał, że na terenie inwestycji występują grunty klasy IVa (jednoznacznie obrazuje to załącznik graficzny analizy w skali 1:1000, jak i załącznik graficzny wniosku przedłożony przez inwestora), co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, obliguje organ lokalizacyjny do badania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanego przepisu wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 3 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego – r. pr. A. M. oraz uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 13 września 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem, strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczas przedstawionej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 3 sierpnia 2022 r.).
Następnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. odmawiającą wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na części działki nr ewidencyjny: [...] (obręb [...]), gm. Z..
W kontrolowanej sprawie organ I instancji uznał, że żadna z działek sąsiednich, stanowiących podstawę do kontynuacji funkcji nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Działki objęte analizą zlokalizowane są na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, nie znaleziono zabudowy produkcyjnej. Ponadto, w ocenie organu I instancji, przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu w obszarze analizowanym. Powstanie na tym terenie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW naruszyłoby zasady ładu przestrzennego, kolidowałoby z sąsiadującą zabudową oraz w przyszłości mogłoby stanowić ograniczenie dla obecnej funkcji terenu. Wobec niespełnienia koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Z. stwierdził brak łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p .
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podzieliło stanowisko organu I instancji i wyjaśniło dodatkowo, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW z wyłączeniami wskazanymi w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Mając na względzie moc instalacji fotowoltaicznej do 1 MW oraz realizację inwestycji na części działki, na której występują m.in. użytki rolne o klasie IVa, to wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się. Wobec tego organ uznał, że skoro w badanym obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy produkcyjnej z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy wydania warunków zabudowy dla inwestycji została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.".
Kwestią sporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania pozostaje problematyka możliwości zastosowania w stosunku do planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, klasyfikowanego jego zdaniem jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji ciążący na organie lokalizacyjnym obowiązek uwzględnienia, w toku procedowania, treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W sprawie bezspornym pozostaje, że teren, na którym zlokalizowana jest działka o nr ew. [...], na której skarżący zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie jest objętą aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.
Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).
Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.ź.e.", należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego
- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Ponadto z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu.
Jak już wskazano powyżej, spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jego relacji do pozostałych przepisów u.p.z.p., a dokładnie do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku instalacji fotowoltaicznej, będącej przedmiotem niniejszej inwestycji, niezbędne jest badanie wymogu "dobrego sąsiedztwa". Organy uznały, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Skarżący natomiast, zarówno w odwołaniu jak i w skardze wniesionej do WSA w Łodzi zakwestionował prawidłowość tego stanowiska, stwierdzając, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajduje wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W związku z powyższym konieczne staje się rozważenie, czy w sprawie zachodzi obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska. Pierwsze z nich opiera się na literalnej, gramatycznej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., drugie zaś – na wykładni systemowej. Zgodnie z pierwszym poglądem, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21, WSA w Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1591/21 lub WSA w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1181/21, CBOSA).
Z kolei zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami – nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (por. m.in. wyroki: WSA Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 876/21, WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 42/21 lub WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1423/20, CBOSA).
W tym miejscu należy przywołać treść pozostałych przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie i wskazać, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Z kolei zaś w art. 15 ust. 3 pkt 3a stwierdzono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Rozmieszczenie wskazanych w powyższych unormowaniach urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por.m.in. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 8 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 444/21 lub WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Sz 42/21, CBOSA, wydane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów wskazujących na moc urządzeń przekraczającą 100 kW, a więc niższą niż obecnie, ale mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie).
W związku z tym przyjęto, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie może być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (poprzednio: 100kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17, z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16 oraz wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 42/21; z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1084/21, WSA w Kielcach z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 514/21; z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 444/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021r., sygn. akt II SA/Bd 392/21; WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1423/20; WSA w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 122/22, z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 386/22, WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 19/22 lub wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 394/22; CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., ale pozostaje jednocześnie w korelacji z innymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Z kolei zgodnie z ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.
Ustawodawca, w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (100 kW przed dniem 30 października 2020 r.), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne (odpowiednio: 100 kW lub 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).
Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. otrzymał powyższe brzmienie z dniem 30 października 2021 r. na mocy art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873), powoływanej dalej jako: "ustawa nowelizująca". Poprzednio przepis ten stanowił, że: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie".
Z uzasadnienia projektu powyższej nowelizacji (druk sejmowy IX.1129), projektowana zmiana "jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Do kwestii kluczowych, dostrzeganych w powyższym zakresie, którą potwierdzają liczne głosy przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze, zaliczyć należy regulacje związane z planowaniem przestrzennym. Jedną z nich jest przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Jednocześnie trzeba podkreślić, że procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ przedmiotowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. Mając na uwadze powyższe, zaproponowano możliwość podniesienia przedmiotowej granicy 100 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. (...). Jednocześnie w ocenie wnioskodawcy zaproponowana zmiana nie będzie skutkowała negatywnymi konsekwencjami dla obszaru planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Podniesienie przedmiotowej granicy, wskazanej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do 500 kW dotyczy małych instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 2 pkt 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii, z wyjątkiem wolnostojących instalacji wykorzystujących wyłącznie energię promieniowania słonecznego do wytwarzania energii elektrycznej. Instalacje fotowoltaiczne cechują się jednak neutralnym wpływem na środowisko naturalne, a także cieszą się największym zaufaniem obywateli spośród wszystkich rodzajów odnawialnych źródeł energii, o czym świadczy dynamiczny rozwój energetyki prosumenckiej. Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1 MW mocy zainstalowanej są neutralne, zaś w poszczególnych przypadkach mogą wpływać na nią dodatnio, zastępując stare systemy centralnego ogrzewania i wody użytkowej".
Uzasadnienie projektu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca dostrzega konieczność wspierania rozwoju odnawialnych źródeł energii i w tym celu zmienił (podwyższył) granicę mocy zainstalowanej urządzeń wytwarzających energię z takich źródeł, poniżej której ich lokalizacja nie wymaga uwzględnienia w postanowieniach studium. Nie została jednak wyłączona sama zasada wyznaczania przez gminę w postanowieniach studium obszarów, na których mogą być lokalizowane tego rodzaju urządzenia o mocy zainstalowanej przekraczającej granicę wyznaczoną przez ustawodawcę.
Z przywołanego art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika więc, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Określone w powołanym przepisie wartości należy uznać za graniczne, poniżej której kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji rolą inwestor będzie zaproponowanie miejsca lokalizacji takiej inwestycji we wniosku, zaś gmina będzie władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje lokalizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a na jego podstawie w planie miejscowym, lub w sytuacji jego braku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Wobec powyższego w realiach rozpoznawanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu prawidłowo uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji musiało zostać poprzedzone postępowaniem w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się jednocześnie do zarzutów skarżącego dotyczących kwestii przewidzenia lokalizacji takich obiektów w studium, to należy stwierdzić, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie są podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Jednakże należy stwierdzić, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie i w związku z tym lokalizacja nie może być zwolniona od wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. Podobnie należy odnieść się do kwestii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie uznał, że lokalizacja ww. odnawialnych źródeł energii jest możliwa tylko na podstawie m.p.z.p., lecz jednoznacznie wskazał, że realizacja inwestycji może odbyć się również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, ale przy spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Istotne znaczenie w tym przypadku mają zarówno moc instalacji fotowoltaicznej – do 1 MW jak i obecność m.in. gruntów klasy IVa. W sprawie nie znajdzie jednocześnie zastosowania wyjątek wynikający z powołanego powyżej przepisu art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., gdyż na części działki [...] są grunty rolne stanowiące użytki rolne klas IVb, więc wyłączenie z tego artykułu nie będzie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec takiej mocy planowanej inwestycji oraz jej lokalizacji na części działki na której występują m.in. grunty klasy IVa, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się.
Przyjęcie odmiennej wykładni, prowadziłoby do sytuacji, że inwestycje w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii mogłyby być realizowane w drodze decyzji o warunkach zabudowy w zasadzie na każdym obszarze, bez względu na zasady ładu przestrzennego i bez zachowania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu pogląd prezentowany przez skarżącego jest zbyt daleko idący. Rezultat wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. W wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Instalacje fotowoltaiczne natomiast ulokowane na terenie upraw rolnych z reguły będą wprowadzać nowy sposób zagospodarowania terenu. Realizacja takich inwestycji prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Wobec powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, co do braku spełnienia w sprawie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co w konsekwencji stanowiło przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skutkuje uznaniem, że nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd stwierdza zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 6, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu odpowiada prawu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zobowiązany był oddalić skargę.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc