II SA/GD 15/23

II SA/Gd 15/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2022 r., nr WOP.7721.177.2022.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 2 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48a
ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał P. R. (dalej: "Inwestor", "Strona", "Skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego - silosu o wymiarach 2,30 m x 2,30 m wraz
z płytą fundamentową - oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr S1 (tabliczka znamionowa silosu z symbolem H 514, datą produkcji 2009, numerem fabrycznym [...]), zlokalizowanego w P. na działce nr [...] obręb P., gmina Miastko, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że 5 kwietnia 2022 r. na stanowiącej współwłasność P. R. i M. R. działce nr [...] została przeprowadzona kontrola, podczas której ustalono, że znajdują się na niej obiekty budowlane, tj. budynek inwentarski (oznaczony nr 1), budynek gospodarczo-garażowy oraz dwa silosy wraz z płytą fundamentową oznaczone na szkicu sytuacyjnym jako S1
i S2. PINB wskazał, że będący przedmiotem niniejszego postępowania silos S1 jest zbudowany ze stali ocynkowanej płaskiej, stoi na czterech nogach z lejem zewnętrznym, montowany jedną kotwą do fundamentu, służy do przechowywania materiałów sypkich - paszy, w górnej części silosu widnieje napis "M.". Silos S1 ma wymiary 2,30 m
x 2,30 m, wysokość około 6 m, jest posadowiony na płycie fundamentowej o wymiarach 3,30 m x 7,60 m. Na silosie S1 znajduje się tabliczka znamionowa z symbolem H 514, datą produkcji 2009, numerem fabryczny [...]. Organ pierwszej instancji podał, że silos S1 jest trwale połączony z gruntem za pomocą czterech metalowych kotew (śrub) montowanych do płyty fundamentowej. W dolnej części silosu z leja zewnętrznego wyprowadzona jest rura plastikowa do budynku inwentarskiego poprzez otwór wentylacyjny. PINB wskazał, że silos S1 znajduje się w odległości 1,45 m (nogi silosu) od budynku inwentarskiego i w odległości 1,04 m od płyty fundamentowej do budynku inwentarskiego. Płyta fundamentowa usytuowana jest w odległości 3,41 m od części socjalnej budynku.
Organ pierwszej instancji podał, że obecny podczas kontroli P. R. oświadczył, że jest inwestorem robót budowlanych polegających na wybudowaniu płyty fundamentowej wraz z montażem silosów S1 i S2, roboty budowlane rozpoczął i zakończył w 2020 r., nie posiada pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie silosów, gdyż jego zdaniem na budowę silosów do 50 m3 pojemności nie jest wymagane pozwolenie.
PINB wskazał następnie, że decyzją z 27 lipca 2020 r. Starosta Bytowski (dalej: "Starosta") wniósł sprzeciw do złożonego przez Stronę zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy czterech silosów o pojemności 12 m3 na działkach nr [...] i [...], wskazując m.in., że odległość projektowanych silosów jest mniejsza niż 8 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie budowy na gruntach należących do gospodarstwa rolnego i to w sytuacji, kiedy istnieje tzw. siedlisko, a planowane obiekty gospodarcze miałyby jedynie stanowić uzupełnienie tej zabudowy. Tylko w takim przypadku budowę silosów można rozpocząć na podstawie zgłoszenia. Starosta zwrócił uwagę, że na załączonej do zgłoszenia mapie Inwestor wskazał dwa obiekty gospodarcze (kurniki) oraz obiekty gospodarcze socjalne, brak jest natomiast budynku mieszkalnego.
Odnosząc się do oświadczenia Inwestora dotyczącego daty budowy płyt fundamentowych wraz ze starymi silosami PINB wyjaśnił, że legalne wzniesienie obiektu budowlanego - silosu wraz z płytą fundamentową, zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1e Prawa budowlanego, w brzmieniu w dacie wybudowania silosu wraz z płytą fundamentową, tj. w 2000 r., wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Również w dacie rozpatrywania sprawy (2022 r.) wzniesienie ww. obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Strona nie przedłożyła zaś dokumentów potwierdzających, że wzniesiony obiekt budowlany (silos wraz z płytą fundamentową oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr S1) został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonywane przez Stronę roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego - silosu wraz z płytą fundamentową oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako S1, realizowanym na potrzeby rolnictwa, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
W związku z tym, że Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego PINB, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w dniu 24 maja 2022 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy ww. obiektu budowlanego oraz poinformował Stronę o możliwości złożenia, w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, wyliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Z uwagi na to,
że Inwestor, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia z 24 maja 2022 r., nie złożył wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nakazano jego rozbiórkę.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 3 listopada 2022 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że 1 lipca 2020 r. Inwestor zgłosił do Starostwa Powiatowego w Bytowie zamiar wybudowania dwóch silosów na działce nr [...] oraz dwóch silosów na działce nr [...] w obrębie P., gmina Miastko. Ostateczną decyzją z 27 lipca 2020 r. Starosta wniósł sprzeciw na zgłoszenie zamiaru budowy czterech silosów o pojemności 12 m3 stwierdzając, że brak budynku mieszkalnego na działce powoduje, że nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a tym samym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Pomimo wydania tej decyzji Inwestor wybudował przedmiotowy obiekt budowlany - silos.
PWINB podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art 29-31. Według stanu prawnego obowiązującego w 2020 r. przed dniem 19 września 2020 r., zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1d Prawa budowlanego w oparciu o zgłoszenie mogły być realizowane inwestycje polegające na budowie obiektów gospodarczych związanych
z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3
i wysokości nie większej niż 7 m. Także według obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 29c) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3
i wysokości nie większej niż 7 m.
Organ odwoławczy zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż w świetle decyzji Starosty
z 27 lipca 2020 r. przedmiotowego obiektu budowlanego (budowli) - silosu o wymiarach 2,30 m x 2,30 m wraz z płytą fundamentową, oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr S1, nie można traktować jako obiektu uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej (przedmiotowej) działki siedliskowej, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Co więcej, przedmiotowy silos powstał pomimo wniesienia przez Starostę sprzeciwu do zgłoszenia z 1 lipca 2020 r.
PWINB podał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji wydał postanowienie z 24 maja 2022 r. wstrzymujące roboty budowlane przy obiekcie budowlanym - silosie wraz z płytą fundamentową oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr S1, w P. na działce nr [...], jak również poinformował Inwestora o możliwości złożenia, w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego
i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego - silosu wraz z płytą fundamentową, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr S1, wyliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Postanowienie to, wobec niewniesienia zażalenia, stało się ostateczne.
PWINB podniósł, że procedura legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego: bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Jeżeli w ocenie Strony tego rodzaju postępowanie jest z jakiegokolwiek względu dla niej zbyt uciążliwe, to legalizacji przeprowadzać nie musi, licząc się z konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Zgodnie bowiem z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie Inwestor nie złożył wniosku o legalizację, o którym mowa w postanowieniu z 24 maja 2022 r.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podniósł, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano.
O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję
i zapewnia bezpieczeństwo.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowy obiekt budowlany - silos (nr S1) wraz z płytą fundamentową jest obiektem trwale połączonym z gruntem (silos jest przymocowany do płyty fundamentowej za pomocą metalowych śrub). Ponadto z istoty tego rodzaju obiektów budowlanych wynika, że ciężar konstrukcji silosu jest przenoszony na płytę fundamentową, zapewniając jego stabilność, konkretną lokalizację w przestrzeni, a także możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że płyta fundamentowa (według oświadczenia Strony zrealizowana w 2000 r.) może być traktowana jako odrębny przedmiot postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Obydwa te elementy (silos i płyta fundamentowa) stanowią w niniejszej sprawie całość techniczno-użytkową. Silos jest przymocowany do płyty fundamentowej za pomocą metalowych śrub, a w dolnej części silosu jest podłączenie rurą plastikową, wmontowaną przez otwór wentylacyjny do wewnątrz budynku inwentarskiego. Tym samym, w wyniku posadowienia nowego silosu (istniejąca) płyta fundamentowa stała się integralnym elementem całej, zrealizowanej na nowo inwestycji.
PWINB zauważył, że w świetle przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 3 pkt 6 ("budowa") i 8 ("remont"), art. 28 i art. 29-30, "wymiany obiektu" (w świetle oświadczenia Strony) w 2020 r., tzn. postawienia nowego silosu na miejscu starego, który uległ zniszczeniu, nie można uznać za remont, natomiast należy ją traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego.
Odnosząc się do zgłoszonego na etapie odwołania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec budowy płyty fundamentowej organ odwoławczy wskazał, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy, skoro zgodnie z art. 49f i nast. Prawa budowlanego uproszczone postępowanie legalizacyjne wobec obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, jest wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Wszczęcie tego rodzaju postępowania na wniosek (żądanie) właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dotyczy tylko przypadków, o których mowa w art. 103 ust. 2 (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego). Niemniej, w przedmiotowej sprawie i tak nie byłoby podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z urzędu, skoro płyta fundamentowa jest integralnym elementem całej, zrealizowanej na nowo w 2020 r. inwestycji.
W skardze na decyzję organu odwoławczego P. R., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, zarzucił jej naruszenie:
1. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez nieumorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego;
2. art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz brak rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez Skarżącego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada prawu;
3. art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego;
4. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób nieprzekonujący i niebudzący zaufania strony do organu nadzoru budowlanego;
5. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c Prawa budowlanego (poprzednio art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d) poprzez błędne przyjęcie, że budowę (remont) obiektu budowlanego (silosu) przez inwestora nie można traktować jako obiektu uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a jego budowa wymagała pozwolenia na budowę;
6. art. 29 ust. 4 pkt 1d i pkt 2b Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie, podczas gdy wykonane roboty budowlane polegające na remoncie obiektu budowlanego (silosu) nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia;
7. art. 49e ust. 1 w zw. z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, podczas gdy wykonane roboty budowlane nie wymagały złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego
w wymaganym terminie;
8. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie,
że "wymiana obiektu" (w świetle oświadczenia Strony) w 2020 r., tzn. postawienie nowego silosu na miejscu starego, który uległ zniszczeniu, nie może zostać uznana za remont, a należy ją traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego;
9. art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego słusznego interesu strony (prawnego i ekonomicznego).
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Przede wszystkim wykonane przez Skarżącego prace polegające na wzniesieniu obiektu budowlanego (budowli) - silosu należało traktować jako obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową
w ramach istniejącej działki siedliskowej, a zatem jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę, a wyłącznie zgłoszenia. Ponadto działka, na której zlokalizowany jest silos, według oznaczenia użytków i klas, została określona jako "grunty rolne zabudowane, lasy, grunty zadrzewione, grunty orne". W świetle zaś art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m.
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że pojęcie "zabudowy zagrodowej", które nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, wywołuje wiele wątpliwości interpretacyjnych. Odwołując się do judykatury zauważono, że obiekty wielkogabarytowe (jak np. silosy), czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone
w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). W tym kontekście zwrócono uwagę, że Skarżący wraz z żoną od wielu lat prowadzi na działkach nr [...] i nr [...] gospodarstwo rolne związane
z hodowlą drobiu. Budynki inwentarskie zostały wybudowane w latach 70-tych XX w. Silos objęty nakazem rozbiórki wraz z płytą fundamentową został wybudowany jako urządzenie techniczne związane z obiektem, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie
z przeznaczeniem przed 2000 r., służąc tylko i wyłącznie kontynuacji prowadzonej przez Stronę działalności rolniczej.
Zdaniem strony skarżącej silos paszowy, jako jedno z urządzeń instalacyjnych
w ciągu linii technologicznej istniejącej instalacji służącej do karmienia drobiu, nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, a jedynie urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.
Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że płyta fundamentowa, która była wykonana w 2000 r. nie może być traktowana jako odrębny przedmiot postępowania w trybie nadzoru budowlanego. W tym zakresie wskazano, że na ww. płycie można postawić dowolną rzecz i nie można jej funkcji łączyć tylko i wyłącznie
z silosem na paszę. Ponadto, także silos można postawić w dowolnym miejscu, np. na nawierzchni utwardzonej i niekoniecznie wiązać z nią za pomocą śrub. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony
z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem strony skarżącej interpretacja PWINB dotycząca trwałego związania z gruntem dotyczy bardziej budynków, a nie płyt fundamentowych i jest to de facto problem dla organów podatkowych.
W ocenie strony skarżącej wymiana zużytego zbiornika przy istniejącym kurniku nie wymaga nawet zgłoszenia. Prawo budowlane w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego
w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast w art. 3 pkt 8 postanowiono, że przez remont należy rozumieć wykonywanie
w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem strony skarżącej taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wzniesienie silosów zmierzało do odtworzeniu stanu pierwotnego. Wymiana zbiornika, a więc urządzenia instalacyjnego w ciągu linii technologicznej istniejącej instalacji służącej do karmienia drobiu przy budynku fermy drobiu, to remont zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Tym samym roboty budowlane polegające na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1d i pkt 2b Prawa budowlanego, nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.
Podsumowując podniesiono, że dokonana przez Skarżącego wymiana zbiornika na paszę w 2020 r. w ciągu linii technologicznej istniejącej instalacji służącej do karmienia drobiu przy budynku fermy drobiu była remontem urządzenia budowlanego powstałego przed 2000 r.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 16 stycznia 2023 r. Skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 3 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie
z 2 września 2022 r. nakazującą P. R. rozbiórkę obiektu budowlanego - silosu o wymiarach 2,30 m x 2,30 m wraz z płytą fundamentową - oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr S1 (tabliczka znamionowa silosu z symbolem H 514, datą produkcji 2009, numerem fabrycznym [..]), zlokalizowanego w P. na działce nr [...] obręb P., gmina Miastko, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części
w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzekające w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia
13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1
(tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się
w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte
26 kwietnia 2022 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku
o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie
o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z 1 lipca 2020 r. skarżący zgłosił do Starosty Bytowskiego zamiar wybudowania dwóch silosów na działce nr [...] oraz dwóch silosów na działce nr [...] w obrębie P., w gminie Miastko, o wymiarach 2,30 m x 2,30 m
i wysokości 6 m oraz pojemności 12 m3, służących do przechowywania paszy.
Zgodnie z obowiązującym w dacie zgłoszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c), w oparciu o zgłoszenie mogły być realizowane inwestycje polegające na budowie obiektów gospodarczych związanych
z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3
i wysokości nie większej niż 7 m.
Starosta, poddając ocenie charakter zgłoszonych przez Skarżącego obiektów, stwierdził, że nie spełniają one warunków pozwalających uznać je za obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, bowiem ich realizacja nie ma charakteru uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W konsekwencji, mając na uwadze treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i uznając, że zgłoszenie Skarżącego dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, Starosta decyzją
z 27 lipca 2020 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia Inwestora. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, albowiem Skarżący w przewidzianym terminie nie skorzystał z możliwości wniesienia odwołania.
W związku z powyższym zarzuty Strony dotyczące dokonania przez orzekające
w sprawie organy błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c tej ustawy), nie mogą odnieść skutku. Sprzeciw organu administracji architektoniczno-budowlanej jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty
i oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt
VII SA/Wa 1708/22).
Podczas przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2022 r. kontroli ustalono, że pomimo wniesionego przez Starostę sprzeciwu Skarżący wybudował w 2020 r. na działce nr [...] stanowiący przedmiot niniejszego postępowania silos oznaczony na szkicu sytuacyjnym
nr S1, o wymiarach 2,30 m x 2,30 m i wysokości około 6 m. Jak wynika z protokołu kontroli, silos nr S1 stanowi obiekt metalowy, przymocowany za pomocą śrub metalowych do płyty fundamentowej o wymiarach 3,30 m x 7,60 m.
Postanowieniem z 24 maja 2022 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie budowlanym oraz poinformował Skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczenia tej opłaty. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na potrzeby rolnictwa, lecz nie uzupełnia zabudowy siedliska rolniczego, a zatem nie mieści się w katalogu inwestycji wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego, niewymagających pozwolenia na budowę, a wymagających zgłoszenia oraz niewymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ocenie PINB kwestionowany obiekt wymagał pozwolenia na budowę, którego Skarżący nie uzyskał. Ustalenie to jest zbieżne ze stwierdzeniem Starosty, który wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez Stronę zamierzenia inwestycyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że silos, będący przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi samowolę budowlaną.
W konsekwencji stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ odwoławczy nie naruszył art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania. Nie mogą przy tym odnieść skutku twierdzenia Skarżącego dotyczące wykonania przez niego remontu niewymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ze wskazaniem na wymianę
w 2020 r. starych silosów, które uległy zużyciu, na nowe. Należy bowiem wyjaśnić,
że rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (zob. wyroki NSA: z 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1483/10 i z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 693/10). W świetle zaś definicji zawartej
w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowę obiektu budowlanego należy traktować jako budowę. W orzecznictwie przyjmuje się też, że z odbudową mamy do czynienia właśnie wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji
i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości
i ponowne wzniesienie obiektu (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 952/18).
Podkreślić przy tym należy, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji
o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub będą ubiegać się bezskutecznie o przywrócenie terminu na jego złożenie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce
(tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e).
W orzecznictwie zauważa się bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22). W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy Skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt.
W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania Inwestora
o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Z postanowienia z 24 maja 2022 r. wynika, że stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zawierało ono skierowaną do Inwestora informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także
o zasadach obliczenia tej opłaty. Z akt sprawy wynika zaś, że Skarżący nie złożył
w przewidzianym terminie wniosku o legalizację wybudowanego silosu, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr S1, zlokalizowanego na działce nr [...], w obrębie P.,
w gminie Miastko.
Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. II SA/Gd 120/23).
Wobec niezłożenia przez Skarżącego wniosku o legalizację w wymaganym terminie, orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego
i wydały decyzję o rozbiórce silosu o wymiarach 2,30 m x 2,30 m wraz z płytą fundamentową, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr S1 (tabliczka znamionowa silosu
z symbolem H 514, datą produkcji 2000, numerem fabrycznym [...]), zlokalizowanego na działce nr [...], w obrębie P., w gminie Miastko, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Prawidłowe jest przy tym przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego, jako że w 2020 r. została zrealizowana nowa inwestycja, której to płyta fundamentowa jest integralnym elementem. Zgodnie zaś z przepisami art. 49f i nast. Prawa budowlanego uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w przypadku, gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.
W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W szczególności uzasadnienia decyzji organów obu instancji w sposób jasny, rzeczowy i spójny wyjaśniają przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 16 stycznia 2023 r. (k. 19 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]