II SA/Gd 15/22

II SA/Gd 15/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2036/22 - Wyrok NSA z 2025-03-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
(dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1
w zw. z ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał inwestorowi – A. (dalej: "Skarżący", "Towarzystwo") wykonać rozbiórkę parterowego budynku magazynowego konstrukcji stalowej (tzw. blaszaka)
o wymiarach około 10 m x 4 m i wysokości około 2,5 m dla obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę
w środkowo-wschodniej części działki nr [..] w D. gmina L.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie zespołu obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości obejmującej działki nr [..]-[..] obręb D., tworzących całość techniczno-użytkową schroniska dla bezdomnych zwierząt. PINB wskazał, że 15 marca 2016 r. i 19 kwietnia 2016 r. dokonano oględzin obiektów budowlanych istniejących na nieruchomości obejmującej działki nr [..]-[..] w D. W wyniku kontroli stwierdzono, że na ww. nieruchomości istnieje szereg obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiących całość techniczno-użytkową schroniska dla bezdomnych zwierząt liczącego około 300 zwierząt.
Organ pierwszej instancji podał, że zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r. poinformował o wyodrębnieniu postępowań dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych. Postępowaniem w niniejszej sprawie objęto parterowy budynek magazynowy konstrukcji stalowej (tzw. blaszak) o wymiarach około 10 m x 4 m i wysokości około 2,5 m dla obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w środkowo-wschodniej części działki nr [..]
w D. Wskazano, że obiekt nie jest wyposażony w instalacje, posiada dach płaski, elewacje obite blachą. Obiekt stanowi uzupełnienie zabudowy schroniska i pełni funkcję związaną z obsługą zwierząt - magazyn. Obiekt został wybudowany w 2009 r. przez Towarzystwo bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odwołując się do treści przepisów art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego PINB podniósł, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w przypadku wybudowanego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, który jest zgodny z przepisami o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakazuje obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że teren, na którym znajdują się działki nr [..]-[..] w D., nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nakazał przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu. PINB zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek trwale związany z gruntem.
Organ pierwszej instancji podał następnie, że postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r. nakazał Towarzystwu, w terminie do 30 czerwca 2020 r., wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku oraz przedstawić następujące dokumenty: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zawierające rozwiązania elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie
z przeznaczeniem, sporządzonego i sprawdzonego przez osoby uprawnione, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
PINB wskazał, że w dniu 15 lipca 2020 r. Towarzystwo złożyło wniosek
o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia
w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Organ pierwszej instancji podał, że z informacji przekazanych przez Towarzystwo wynika, że Wójt Gminy (dalej: "Wójt") pozostawił bez rozpatrzenia wniosek Towarzystwa z dnia 4 marca 2020 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy
z uwagi na nie uzupełnienie braków formalnych, zaś z treści pisma Wójta z dnia 2 listopada 2020 r. wynika, że aktualnie sprawa decyzji o warunkach zabudowy toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym (dalej: "Kolegium").
Odwołując się do treści przepisów art. 48 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego PINB podniósł, że z uwagi na to, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że organ pierwszej instancji nie ustalił sposobu połączenia z gruntem przedmiotowego obiektu, ale uznał go za budynek. WINB zaznaczył,
że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2009 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy o tym, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia jego rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia.
Organ odwoławczy podniósł, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, co pozwala go uznać za budynek. Ponadto pełni on funkcję uzupełniającą schroniska dla zwierząt - parterowego budynku magazynowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 10 m x 4 m i wysokości około 2,5m. WINB stwierdził tym samym, że stanowi on budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 40 m2.
Oceniając legalność spornego obiektu w dacie budowy, tj. na rok 2009, czyli na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązującego od 2006 r. do 2012 r., organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego budowa takiego budynku gospodarczego o powierzchni 40 m2 wymagała pozwolenia na budowę. Oceniając natomiast jego legalność na dzień wszczęcia postępowania, tj. 12 lipca 2016 r., WINB stwierdził, że od 2012 r. do 2016 r., zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1
pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lutego 2015 r. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych)
o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że w brzmieniu nadanym Prawu budowlanemu
w dniu 16 grudnia 2016 r. zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (według brzmienia obowiązującego od 1 stycznia 2017 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków
i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 działki.
WINB podniósł, że również w świetle przepisów Prawa budowlanego obowiązujących od 19 września 2020 r. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (art. 29 ust. 1 pkt 14). W związku z tym, od daty jego budowy w 2009 r. na przestrzeni lat do chwili obecnej, jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada.
Organ odwoławczy przytoczył następnie treść przepisów art. 48 Prawa budowlanego wskazując, że w trakcie postępowania prowadzonego na ich podstawie organ nadzoru budowlanego, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, wydaje postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie dokumentów. WINB podkreślił, że tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności ma na celu umożliwienie legalizacji zrealizowanych samowolnie obiektów budowlanych, niemniej jednak tylko w sytuacji spełnienia ściśle określonych warunków.
Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia
6 listopada 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w terminie do 30 czerwca 2020 r. Towarzystwo nie przedłożyło żadnych dokumentów, w szczególności nie przedłożyło ostatecznej decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie przedłożyło również pozostałych określonych w ww. postanowieniu dokumentów. Zatem nie wypełniło obowiązku niezbędnego do zalegalizowania przedmiotowego budynku gospodarczego.
WINB podał, że decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej istniejących trzech budynków wolno stojących, oznaczonych na załączniku graficznym wniosku numerami 1, 4 i 8, wykorzystywanych na potrzeby schroniska dla zwierząt na terenie działek ewidencyjnych
o numerach [..]-[..] w obrębie D., gmina L. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta.
Zdaniem organu odwoławczego powyższy fakt świadczy o tym, że inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego parterowego budynku magazynowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 10 m x 4 m i wysokości około 2,5 m dla obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości obejmującej działkę nr [..] w D. Zatem wobec obligatoryjnych przepisów art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki uznano za zasadny.
Odnosząc się do argumentów odwołania WINB podniósł, że decyzja Wójta z dnia 18 grudnia 2020 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji przedmiotowego budynku (utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 31 sierpnia 2021 r.) przesądza o tym, że brak jest możliwości jego legalizacji.
Mając na uwadze treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 404/21 oraz II SA/Gd 405/21 (dotyczących postępowań na tej samej nieruchomości),
w których Sąd nakazał rozpatrzyć zażalenia na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wniesione wraz z odwołaniem, organ odwoławczy podniósł, że wobec ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji obiektu wniosek ten stał się bezprzedmiotowy.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Towarzystwo, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie od WINB na swoją rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wg norm przepisanych, zarzuciło jej naruszenie:
1. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z pogwałceniem tego przepisu, a w konsekwencji nie umożliwienie Skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów
i materiałów oraz przedłożenia dowodów, którymi w tamtym czasie dysponował, co miało wpływ na treść wydanej decyzji;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym i nie uwzględniającej materiału dowodowego, którym dysponował Skarżący istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym decyzji zawierającej błędne ustalenia i nieprawdziwe twierdzenia;
3. art. 48 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego nie istniejącego w rzeczywistości oraz zawierającej błędną interpretację powyższego przepisu i przyjmującej, że upływ terminu wyznaczonego przez organ na przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych bezwzględnie skutkować musi nakazem rozbiórki, pomimo że z posiadanych przez organ informacji wynikało, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tych obiektów jest w toku, co stanowi przesłankę zawieszenia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji naruszającej obowiązujące przepisy i interes Skarżącego;
4. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z pogwałceniem tego przepisu i kończącej sprawę pomimo nie rozstrzygnięcia będącego w toku postępowania dotyczącego zagadnienia wstępnego, jakim dla decyzji o nakazie rozbiórki jest decyzja w sprawie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu skargi podano, że w 2008 r. Towarzystwo w porozumieniu
z władzami lokalnymi w trybie interwencji przejęło schronisko dla bezdomnych zwierząt. Schronisko zostało zlokalizowane na terenach po byłych zakładach produkcyjnych przetwórstwa rolnego, a zwierzęta w skrajnie złych warunkach były przetrzymywane
w obiektach stanowiących pozostałości po tych zakładach oraz w prowizorycznie wykonanych kojcach i innych obiektach. Wskazano, że w celu zapewnienia przejętym zwierzętom i osobom, które pełniły nad nimi opiekę, bezpieczeństwa i należytych warunków sanitarnych Skarżący posadowił niezbędne obiekty o lekkiej konstrukcji,
w większości w postaci domków holenderskich, m.in. szpitalik dla chorych zwierząt, magazyn na karmę oraz biuro dla pracowników, a nieruchomość, na której znajduje się schronisko została wydzierżawiona od jej właściciela. Schronisko w tej postaci funkcjonuje do chwili obecnej sprawując opiekę nad około 300 zwierzętami.
Skarżący opisał stan sprawy wskazując, że wystąpił do Wójta z wnioskiem
o wydanie warunków zabudowy dla ww. obiektów w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego zainicjowanego w 2016 r. W toku postępowania Wójt zakwestionował poprawność wydania postanowień jedynie dla niektórych spośród wszystkich obiektów składających się na zorganizowaną funkcjonalną całość, jaką jest schronisko. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wójt wskazał, że decyzje o warunkach zabudowy mają swym zasięgiem obejmować cały teren działek ewidencyjnych. Dlatego też wniosek o wydanie warunków zabudowy powinien obejmować wszystkie obiekty (wybudowane bez pozwolenia na budowę oraz te, dla których zmieniono sposób użytkowania) zlokalizowane na terenie przedmiotowych działek, ponieważ stanowią zorganizowaną, funkcjonalną całość. Mając jednak na uwadze, że postępowania
w przedmiocie nakazu rozbiórki zainicjowane zostały z urzędu, ich jedynym dysponentem był PINB, który zdecydował o odrębnym prowadzeniu postępowań administracyjnych dla poszczególnych obiektów kubaturowych, a spośród tych postępowań jedynie dla kilku
z nich zdecydował się wydać postanowienia w przedmiocie przedłożenia dokumentów umożliwiających ich legalizację. Podkreślono, że Skarżący będąc związanym tą taktyką nie miał prawnej możliwości ubiegania się o warunki zabudowy dla całego obiektu schroniska, a tym samym podjęcia próby zalegalizowania tego przedsięwzięcia jako całości.
Wskazano, że w toku postępowania dla wnioskowanych trzech obiektów Wójt stwierdził niezgodność podanych we wniosku wymiarów z wymiarami zawartymi
w postanowieniach PINB. Skarżący wyjaśnił, że w celu przygotowania wniosku o warunki zabudowy zlecił architektowi opracowanie załącznika graficznego, a przeprowadzone przez niego pomiary ujawniły rozbieżność pomiędzy rzeczywistymi wymiarami obiektów
a wymiarami wskazanymi w postanowieniach organu nadzoru budowlanego. Co więcej, zlecenie architektowi przeprowadzenia pomiarów poszczególnych obiektów miało również służyć zidentyfikowaniu obiektów, których dotyczą postępowania legalizacyjne. Na terenie schroniska znajduje się bowiem łącznie 11 małych obiektów kubaturowych, natomiast przed organem nadzoru toczyło się wówczas 7 postępowań. Przy czym stosowane przez organ opisy były w niektórych przypadkach tak ogólne, że rodziły wątpliwości, o który obiekt chodzi. Skarżący dodał, że na dalszym etapie postępowania zlecił kolejne opracowanie graficzne geodecie, które oprócz weryfikacji dokonanych wcześniej pomiarów miało również zawierać pomiary całej powierzchni przekształconej w wyniku działalności schroniska, co miało związek z żądaniem przez Wójta decyzji środowiskowej. Z tych względów postępowanie o wydanie warunków zabudowy wydłużyło się, a Skarżący, na wezwanie organu, udzielił obszernych wyjaśnień i pozostawał w przekonaniu, że wkrótce otrzyma decyzję o warunkach zabudowy. Stąd też Towarzystwo nie uznało za konieczne występowanie do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o zawieszenie postępowania legalizacyjnego na tamtym etapie.
Podano dalej, że pismem z dnia 10 lipca 2020 r., doręczonym Skarżącemu w dniu 15 lipca 2020 r., Wójt poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wskutek nieuzupełnienia braków formalnych, wśród których wymieniono m.in. brak postanowień organu nadzoru budowlanego dla wszystkich obiektów oraz niezgodność wymiarów niektórych obiektów wymienionych w postanowieniach PINB z rzeczywistymi wymiarami tych obiektów. Wobec braku zgody co do takiego stanowiska Skarżący skierował ponaglenie do Kolegium oraz skargę do WSA w Gdańsku. Jednocześnie tego samego dnia, gdy Skarżący otrzymał pismo Wójta, poinformował organ nadzoru budowlanego
o sytuacji i wniósł o zawieszenie postępowania. Na marginesie wskazano, że zarówno Kolegium w postanowieniu z dnia 15 października 2020 r., jak i WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 89/20, stwierdziły, że pozostawiając podanie bez rozpoznania Wójt dopuścił się bezczynności.
Wobec powyższego, pismem z dnia 2 listopada 2020 r. Wójt zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przedłożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, co oznacza,
że PINB otrzymał informację, iż postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest w toku. Pomimo tego, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania, a decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi, pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. Skarżący poinformował organ nadzoru budowlanego o stanie sprawy oraz wskazał, że termin zakreślony
w postanowieniu nie jest terminem zawitym, zaś brak zakończenia postępowania
o ustalenie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia
w przedmiocie rozbiórki i stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże pomimo opisanych okoliczności, z naruszeniem art. 10 k.p.a., PINB wydał w dniu 21 kwietnia 2021 r. decyzję nakazującą rozbiórkę. Skarżący wyjaśnił, że nie miał podstaw przypuszczać, że organ - pomimo istnienia obiektywnych przesłanek zawieszenia - zdecyduje się na rozstrzygnięcie sprawy, w dodatku negatywne dla Skarżącego. Dodano, że gdyby Towarzystwo wiedziało, iż organ nadzoru budowlanego nie poczeka z rozstrzygnięciem, to przekazałoby mu profesjonalne opracowania graficzne zawierające precyzyjne pomiary obiektów na terenie schroniska.
Odnosząc się do przyjętych przez organy wymiarów obiektu objętego niniejszym postępowaniem Skarżący podniósł, że obiektu o takich wymiarach nie ma na terenie schroniska; być może chodzi o stalowy obiekt znajdujący się w centralnej części schroniska, z tym, że de facto składa się on z dwóch tzw. blaszaków z osobnymi wejściami, mających łącznie wielkość 7 m x 5 m. Wymiary te znacznie odbiegają zatem od wymiarów obiektu, których dotyczy decyzja objęta przedmiotowym postępowaniem.
Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy całkowicie mylnie stwierdził
w uzasadnieniu decyzji, że z treści pisma Wójta z dnia 2 listopada 2020 r. wynika,
iż aktualnie sprawa decyzji o warunkach zabudowy toczy się przed Kolegium - jest to wniosek całkowicie błędny, albowiem z treści pisma Wójta wynikało jedynie, że Kolegium
w wyniku stwierdzenia jego bezczynności nałożyło na niego obowiązek załatwienia sprawy warunków zabudowy w krótkim terminie, wobec czego poprosił on PINB o udzielenie odpowiedzi na zadane w piśmie pytania w terminie 14 dni. Z treści uzasadnienia decyzji wynikało zatem, że organ pierwszej instancji dysponował nieprawidłową wiedzą na temat postępowania toczącego się w sprawie warunków zabudowy, błędnie interpretując informacje otrzymywane od strony i od Wójta na temat przebiegu tego postępowania. Za oczywiste uznano tym samym, że mylne przekonanie organu co do tego, jak przebiega postępowanie w sprawie warunków zabudowy oraz błędna wiedza na temat okoliczności faktycznych mających miejsce w przedmiotowej sprawie, nie mogą stanowić podstawy do ważnego, prawidłowego i wiążącego rozstrzygnięcia. Nie znajduje więc uzasadnienia pozostawienie w obrocie przez WINB decyzji zawierającej błędne ustalenia faktyczne
i nieprawdziwe twierdzenia.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Dokonując kontroli prawidłowości wydanych w sprawie decyzji Sąd doszedł do wniosku, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2021 r. nakazującą rozbiórkę parterowego budynku magazynowego konstrukcji stalowej (tzw. blaszaka) o wymiarach około 10 m x 4 m i wysokości około 2,5 m dla obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w środkowo-wschodniej części działki nr [..] w D. gm. L.
W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiadał się już w kwestii zespołu obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości obejmującej działki nr [..]-[..] obręb D. gmina L. Wyrokami z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 16/22 (dotyczący budynku biurowego) i II SA/Gd 17/22 (dotyczący szpitala dla zwierząt) Sąd uchylił zarówno zaskarżone decyzje WINB
z dnia 22 listopada 2021 r., jak i poprzedzające je decyzję PINB z dnia 3 marca 2021 r.
Zaprezentowaną w ww. orzeczeniach ocenę prawną Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje za własną.
W sprawie nie jest sporne, że Skarżący nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskał pozwolenia na jego budowę. Natomiast zastrzeżenia Towarzystwa wzbudzała charakterystyka objętego rozbiórką obiektu, w tym jego parametry i kwalifikacja jako budynku.
Podzielając powyższe zastrzeżenia Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo, albowiem w toku postępowania nie dokonano kompletnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego poczyniona ocena zebranego materiału dowodowego nie mogła stać się podstawą do ostatecznego rozstrzygnięcia, a zastosowanie przepisów prawa materialnego w takiej sytuacji należało uznać za przedwczesne.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2016 r.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa
w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
(pkt 2). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
W myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy
z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 orzekając rozbiórkę (art. 48 ust. 4). Przedłożenie
w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek
o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Wskazać przy tym trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r.
sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej
(zob. np. wyroki NSA: z dnia 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).
W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia
z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu malej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu, napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne,
w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i winny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy.
W takich sytuacjach organy administracji powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Weryfikacja zapadłych w sprawie rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do wniosku,
że powyższym zadaniom organy obu instancji nie sprostały prowadząc postępowanie
z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych, czego efektem było przedwczesne orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonych czynności wyjaśniających uznał, że zrealizowany przez Skarżącego parterowy budynek magazynowy konstrukcji stalowej (tzw. blaszak) o wymiarach około 10 m x 4 m i wysokości około 2,5 m dla obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, wymagał pozwolenia na budowę.
Protokół oględzin z dnia 19 kwietnia 2016 r., stanowiący w istocie jedyny dowód poczynionych ustaleń faktycznych w terenie, nie zawiera żadnych innych danych charakteryzujących wskazany obiekt, w tym takich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość jego kwalifikacji jako budynku. Nie ustalono, czy obiekt posiada fundamenty
i jakiego rodzaju oraz w jaki sposób jest związany z gruntem. Powyższe potwierdza
w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazując: "organ pierwszej instancji nie ustalił sposobu połączenia z gruntem". WINB tych braków w ustaleniach faktycznych jednak nie usunął, podtrzymując jednocześnie kwalifikację obiektu dokonaną przez PINB. W aktach sprawy do protokołu oględzin dołączono jedynie kserokopię zdjęcia obrazującego obiekt budowlany objęty rozbiórką bez opisu jego parametrów technicznych. Z ustaleń organów nie wynika również położenie tego obiektu na działkach objętych inwestycją w kontekście pozostałych obiektów tam zlokalizowanych.
W świetle powyższych okoliczności nie sposób uznać poczynionych przez organy ustaleń faktycznych za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
Przede wszystkim, w ocenie Sądu, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy dokonano nieprawidłowej kwalifikacji obiektu jako budynku.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika,
że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie
w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia
26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. W judykaturze wyrażono pogląd, podzielany przez sąd orzekający
w niniejszej sprawie, że punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (zob. wyroki: WSA w Gdańsku: z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 337/21 i z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 499/21, WSA
w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 151/20).
O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach, co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10).
W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane
w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organy nie dostrzegły, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów,
tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organy nadzoru kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku uznać należało za bezpodstawną
i przedwczesną.
Poza tym organy uchybiły szczegółowości i rzetelności ustaleń w zakresie parametrów obiektu, w stopniu który zaważył na ich wiarygodności. Ustalenia z oględzin są bowiem daleko niewystarczające, w świetle specyficznych okoliczności sprawy, do tego, aby w sposób niewątpliwy orzec o rozbiórce przedmiotowego obiektu. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem samowoli budowlanych w ramach całości funkcjonalno-użytkowej składającej się na schronisko jest więcej niż jeden obiekt, należało ustalić wszystkie elementy charakteryzujące każdy odrębny obiekt w sposób pozwalający na ich identyfikację i wykluczający popełnienie jakiegokolwiek błędu w tym zakresie.
Tymczasem organy nie ustaliły dokładnego położenia obiektu na nieruchomości i nie określiły kontekstu tego położenia względem pozostałych obiektów. Ponadto ujawnione
w sprawie okoliczności poddają w poważną wątpliwość prawidłowość określonych przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowanych przez organ odwoławczy, parametrów obiektu, a tym samym rodzą wątpliwości co do tożsamości obiektu objętego nakazem rozbiórki. Wątpliwości te potwierdzają twierdzenia strony skarżącej, która wyjaśniła,
że w celu przygotowania wniosku o warunki zabudowy zleciła architektowi opracowanie załącznika graficznego, a przeprowadzone przez niego pomiary ujawniły rozbieżność pomiędzy rzeczywistymi wymiarami obiektów a wymiarami wskazanymi w postanowieniach organu nadzoru budowlanego.
Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędne jest więc, aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na jednostkę.
Wskazane wyżej uchybienia potwierdzają naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80
i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem
o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę
w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności,
a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi,
w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2.
Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, a brak jego prawidłowej charakterystyki rodzi uzasadnione wątpliwości co do tożsamości.
Odnosząc się końcowo do grupy zarzutów procesowych dotyczących nieuwzględnienia wniosku o zwieszenie postępowania należy wskazać, że - pomimo ich zasadności, albowiem w dacie składania wniosku przez Skarżącego istniały podstawy do jego uwzględnienia - nie miały one już wpływu na wadliwość decyzji podejmowanej przez organ odwoławczy w dacie, w której decyzja odmawiająca warunków zabudowy była już ostateczna.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy, będąc związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i adekwatnie do jego wyników podejmą rozstrzygnięcie, uprzednio informując strony o uprawnieniach
z art. 10 § 1 k.p.a., eliminując tym samym uchybienia, do których doszło w toku kontrolowanego postępowania. Zadaniem organów będzie ustalenie parametrów obiektu, jego cech charakterystycznych, w tym sposobu powiązania z gruntem i posiadania fundamentów, funkcji oraz usytuowania względem innych obiektów na nieruchomości. To pozwoli na kwalifikację obiektu, weryfikację wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego powstania oraz trybu postępowania w celu legalizacji.
Z uwagi na słuszny interes strony oraz wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, organy orzekając ponownie powinny uwzględnić szczególne uwarunkowania legalizowanej zabudowy i jej funkcjonalny związek z pozostałymi obiektami na działkach
nr [..]-[..] w D., po to aby nie stwarzać Skarżącemu barier w realizacji jego uprawnienia do legalizacji. Wszystkie bowiem obiekty usytuowane na wskazanych działkach tworzą funkcjonalno-użytkową całość schroniska dla bezdomnych zwierząt prowadzonego przez Towarzystwo, którego jedynie łączne funkcjonowanie realizuje swój zasadniczy cel - opiekę nad bezdomnymi zwierzętami. Organy powinny wziąć to pod uwagę i rozważyć możliwość łącznego prowadzenia postępowania legalizacyjnego
w odniesieniu do samowolnie wzniesionych obiektów tworzących schronisko, po to aby faktycznie umożliwić ich legalizację. Wszystkie bowiem obiekty składające się na schronisko wraz z towarzyszącym im zagospodarowaniem terenu w postępowaniach akcesoryjnych, niezbędnych dla legalizacji, tj. przy ustalaniu warunków zabudowy
i środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, będą rozważane w całokształcie, a nie pojedynczo. Organy ustalające warunki zabudowy ustalają bowiem dopuszczalność lokalizacji każdego z obiektów w kontekście całej nieruchomości, podobnie jak organy weryfikujące wpływ działalności schroniska na środowisko i określające z tej perspektywy jego uwarunkowania jako całości, a nie poszczególnych obiektów.
Należy przy tym wskazać, że legalizacja jako uprawnienie samowolnika oznacza również, że powinien on wykazać się w tym procesie aktywnym współdziałaniem
z organem w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem. Oznacza to, że inwestor może wcześniej, przed nałożeniem na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru, ubiegać się o decyzję o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. Takie działanie jest dopuszczalne w świetle orzecznictwa sądowego (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1529/18).
Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji publicznej.[pic]