II SA/GD 1496/02

II SA/Gd 1496/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-09-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Ziółkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 346/06 - Wyrok NSA z 2007-02-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Marta Vent, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 10 maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 22 marca 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (Dz. U. z 1994 roku, nr 89, poz. 414), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K., nakazał E. i Z. J., w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu handlowo-mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem:
1) złożenie w terminie do dnia 30 lipca 2002 roku inwentaryzacji stanu istniejącego budynku handlowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. (działka o nr ew. [...]), wraz z opracowaniem określającym relacje przestrzenne między budynkiem zacienionym tj. budynkiem zlokalizowanym w K. przy ulicy [...], a budynkiem zacieniającym tj. przedmiotowym budynkiem handlowo-mieszkalnym oraz orzeczeniem, wykonanym przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, które powinno ocenić czy ww. obiekt budowlany został wykonany w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 140) oraz zarządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (M. P. z 1995 roku, nr 2, poz. 30), a w przypadku niezgodności jego wykonania z ww. przepisami powinno określić zakres robót niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami i wykonanie ich do dnia 30 lipca 2002 roku;
2) zamurowanie, w terminie do dnia 30 lipca 2002 roku, otworów okiennych od strony działki nr [....], zgodnie z wymogami wynikającymi z § 12 ww. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż obiekt handlowo-mieszkalny, piętrowy, z poddaszem użytkowym, zlokalizowany w K. przy ul. [...] (działka o nr ew. [..]), stanowiący od 10 grudnia 2001 roku własność E. i Z. J., został wybudowany w latach 1995-1999 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia 19 czerwca 1995 roku, wydanej przez Burmistrza Miasta K. Zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany przewidywał realizację obiektu piętrowego z poddaszem użytkowym, bez podpiwniczenia. Ww. obiekt został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu albowiem zmieniono rzędną posadowienia obiektu w związku z zaleganiem na projektowanej rzędnej warstwy torfu o niewystarczającej nośności. Organ I instancji wskazał nadto, iż budynek usytuowany na działce nr [...], obręb [..], znajduje się na terenie przeznaczonym zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. pod zespół zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej z zabudowanymi usługami handlowymi i rzemieślniczymi, w ustaleniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. znajduje się również zapis: "Dopuszcza się możliwość zabudowy plombowej w istniejących ciągach zabudowy, zabudowy odtworzeniowej, remontów i dobudowy w siedliskach istniejących".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził także, iż należało nakazać wykonanie opracowania relacji przestrzennej budynków albowiem zasadniczym powodem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było zacienianie sąsiedniego budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przez ww. obiekt.
W odwołaniu od ww. decyzji H. K. wniosła o jej uchylenie wskazując, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 48 i 51 Prawa budowlanego, a nadto przepisy art. 7 i 77 k.p.a.
W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, iż decyzja w niniejszej sprawie powinna zostać wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego albowiem inwestorzy U. i Z. E. (poprzedni właściciele budynku), stawiając budynek handlowo - mieszkalny na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 czerwca 1995 roku, nr [...], dopuścili się samowoli budowlanej, bowiem wybudowali budynek niezgodnie z zatwierdzonym projektem oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, co potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w zaskarżonej decyzji z dnia 22 marca 2002 roku.
W ocenie odwołującej się w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 roku, mówiąca, iż inwestor który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej i w związku z tym w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 48, lecz powinien być zastosowany przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec odmienności stanu faktycznego. Inwestorzy U. i S. E. dopuścili się bowiem samowoli budowlanej już na etapie budowy i legitymowania się pozwoleniem na budowę albowiem wybudowali obiekt niezgodnie z projektem, a zatem niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, która ostatecznie z innych przyczyn została wyeliminowana z obrotu prawnego, już po zakończeniu budowy.
H. K. zarzuciła także organowi I instancji, iż rażąco naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. albowiem nie wziął pod uwagę, że odstępstwa od projektu, których dopuścili się inwestorzy - w razie nie wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego - musiałyby skutkować podjęciem decyzji o rozbiórce budynku, zgodnie z przepisem art. 48 Prawa budowlanego.
Decyzją nr [....], z dnia 10 maja 2002 roku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. – na podstawie art.138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja podjęta została zgodnie z prawem. Budynek handlowo-mieszkalny został wybudowany po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia 19 czerwca 1995 roku. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 1999roku (sygn. akt. II SA/Gd 1361/98) Wojewoda, działając w trybie odwoławczym, decyzją nr [...] z dnia 24 lutego 2000 roku, uchylił wydaną przez organ I instancji w trybie wznowieniowym decyzję z dnia 6 grudnia 1999roku, a następnie uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 19 czerwca 1995 roku i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę budynku handlowo - mieszkalnego została uchylona, to organ nadzoru budowlanego I instancji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie z art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. l pkt l i art. 50 pkt 3 Prawa budowlanego. W takich okolicznościach postępowanie nie odnosi się do wykazania istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane w trybie wznowieniowym, a sprowadza się do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Organ II instancji wskazał nadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – mając na uwadze przepisy art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego - zasadnie wydał decyzję określającą czynności, jakie powinni wykonać właściciele w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, a w szczególności zasadnie nałożył na nich obowiązek zamurowania otworu okiennego wykonanego niezgodnie z przepisami warunków technicznych. W postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji stwierdził bowiem, że otwór okienny na najwyższej kondygnacji budynku, wykonany w ścianie usytuowanej na granicy nieruchomości, narusza przepisy § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. l40). Podnoszone w odwołaniu kwestie zacieniania budynku H. K. przez budynek handlowo - mieszkalny wybudowany na działce nr [...] wyjaśni natomiast analiza zacieniania, do dostarczenia której organ I instancji zobowiązał zaskarżoną decyzją właścicieli budynku.
Organ II instancji stwierdził także, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 48 ustawy prawa budowlanego albowiem surowa sankcja określona w tym przepisie dotyczy obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepis ten nie może mieć więc zastosowania w przypadku, gdy budowa obiektu nastąpiła na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej w okresie późniejszym z obrotu prawnego. Jest to inny niż określony w art. 48 prawa budowlanego przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. l pkt l Prawa budowlanego. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, nie jest dopuszczalne podjęcie orzeczenia nakazującego rozbiórkę w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym podstawą orzekania przez organy winny być przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego, które mogą doprowadzić do legalizacji wybudowanego obiektu albo nakazu rozbiórki (w całości lub w części).
W skardze na powyższą decyzję H. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 48 i 51 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazała, iż bezspornym w sprawie jest, że na działce nr [...] w K., stanowiącej własność E. i Z. J., został wybudowany (przez uprzednich właścicieli nieruchomości U. i S. E.) budynek handlowo - mieszkalny niezgodnie z przepisami prawa. Obiekt realizowany był w latach 1995 -1999 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia 19 czerwca 1995 roku, wydanej przez Burmistrza Miasta K., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Obiekt został wybudowany niezgodnie ze wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem, który przewidywał budowę obiektu piętrowego z poddaszem użytkowym bez podpiwniczenia, wybudowano natomiast obiekt dwupiętrowy podpiwniczony z użytkowym poddaszem.
W ocenie skarżącej wybudowanie budynku z rażącym odstępstwem od projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę (co jest klasycznym przykładem samowoli budowlanej) zostało bezspornie stwierdzone zarówno przez organ I jak i II instancji. Stwierdzenie samowoli budowlanej obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki części wzniesionego obiektu budowlanego. Do takiego rozstrzygnięcia organ administracji jest ustawowo zobligowany. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, w tym konkretnym przypadku nie uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu jest bowiem dopuszczalne tylko i wyłącznie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W razie nie wystąpienia z wnioskiem, oraz nie uzyskania zmiany takiej decyzji - elementy budowy wykonane bez pozwolenia są wybudowane w ramach samowoli budowlanej. Przy czym żadnego znaczenia w sprawie nie mają przyczyny, które doprowadziły do realizacji budowy niezgodnie z projektem. Prawo budowlane nie uzależnia wydania nakazu rozbiórki od przyczyn rozpoczęcia budowy bez wymaganej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności, które spowodowały dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla podjęcia orzeczenia o rozbiórce. Rozwiązanie przyjęte w ustawie cechuje z jednej strony automatyzm, z drugiej zaś daleko idąca bezwzględność wobec sprawcy samowoli budowlanej.
Pojęcie "samowoli budowlanej" w ocenie skarżącej jest precyzyjne i oznacza prowadzenie budowy niezgodnie z obowiązującym prawem. Przyjęte rozwiązanie w takich przypadkach jest radykalne i jednoznaczne - bezwzględny nakaz przymusowej rozbiórki każdego obiektu, realizowanego lub zrealizowanego bez wymaganej przepisami zmiany pozwolenia na budowę. Nie występuje tu także tzw. uznanie administracyjne, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może uchylić się od obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem Prawo budowlane nie przewiduje procedury legalizacji samowoli budowlanej, a do tego chce właśnie doprowadzić - zdaniem skarżącej - organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję.
Skarżąca wskazała nadto, że o ile można zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym w stosunku do części budynku wybudowanego zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę można zastosować legalizację tj. tryb przewidziany w art. 51 prawa budowlanego, to w stosunku do części obiektu wybudowanego wbrew pozwoleniu na budowę winna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. O ile trudno byłoby nakazać rozbiórkę piwnic z jednoczesną legalizacją pozostałej części, o tyle można nakazać rozbiórkę kondygnacji budynku, która wpłynęła na wysokość budynku w związku z wybudowaniem piwnic.
Skarżąca jeszcze raz podkreśliła, ponownie przytaczając argumentację wskazaną w odwołaniu, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 roku.
Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1999 roku (sygn. akt IV SA 664/97), H. K. wskazała, iż odstępstwo od decyzji i realizacja projektu według innych parametrów i założeń jest klasycznym przykładem samowoli budowlanej i zrealizowanie takiej inwestycji uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa Budowlanego. Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 roku - o zmianie ustawy Prawo budowlane, o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 111, poz. 726) w dodanym przepisie art. 36a stanowi, iż istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie brak dowodów na to, że inwestorzy wystąpili z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę i taką zmianę uzyskali.
H. K. zarzuciła również organowi II instancji, iż rażąco naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. albowiem nie wziął pod uwagę, że odstępstwa od projektu, których dopuścili się inwestorzy - w razie nie wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego - musiałyby skutkować podjęciem decyzji o rozbiórce budynku, zgodnie z przepisem art. 48 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jeszcze raz podkreślając, iż wskazany przez stronę art. 48 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania, dotyczy on bowiem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Budynek handlowo-mieszkalny, którego dotyczy niniejsza sprawa, został tymczasem wybudowany po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia 19 czerwca 995r., wyeliminowanej w okresie późniejszym z obrotu prawnego i ten fakt wyłącza zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji wskazanej w art. 48 Prawa budowlanego.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).
Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 10 maja 2002 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 marca 2002 roku zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.).
Organy administracji zasadnie zastosowały w niniejszej sprawie ww. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane albowiem w niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż budowa obiektu handlowo-mieszkalnego, piętrowego, z poddaszem użytkowym, zlokalizowanego w K. przy ul. [...] (działka nr [..]), stanowiącego od 10 grudnia 2001 roku własność E. i Z. J., zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta, nr [...] z dnia 19 czerwca 1995 roku, o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowaną z obrotu prawnego, przy czym inwestorzy - realizując przedmiotową budowę - dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego ww. decyzją projektu. W tym stanie rzeczy żądanie skarżącej dotyczące nakazania - na podstawie art. 48 Prawa budowlanego - rozbiórki tych części rozbudowanego budynku, które wybudowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym było bezzasadne.
Jak wskazał bowiem słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 roku (IV SA 952/99, LEX nr 54192) treść art. 48 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania, przed rozpoczęciem robót budowlanych, pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach prawa budowlanego, wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego).
Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku - nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Również w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku (IV SA 564/97, LEX nr 43279) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: odstąpienie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, mogło spowodować wstrzymanie wykonania robót budowlanych i w odniesieniu do prowadzonych robót postanowienie takie zostało wydane i w terminie ważności tego postanowienia organ nadzoru budowlanego wydał decyzję określającą jakie czynności winny być dokonane dla wznowienia robót budowlanych, tj. dokończenia rozbudowy, na którą udzielone zostało pozwolenie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny także w tym orzeczeniu potwierdził zasadność tezy, iż w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zastosowanie znajdzie w sprawie tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie sankcja z art. 48 (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Po 1341/00, nie publ.).
Podobne stanowisko znajduje wyraz w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku /składu 7 sędziów/ z dnia 28 maja 2001 roku (sygn. akt OSA 2/01, ONSA z 2001 roku, z. 4, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności (a więc kontynuowana w ogóle bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie tylko z odstępstwami od zatwierdzonego ww. decyzją projektu) jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, innym niż określony w jej art. 48. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż już w uchwale /składu 7 sędziów/ Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. (sygn. akt OPS 3/97, ONSA z 1998 roku, z. 1, poz. 3) zwrócono uwagę, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych (...). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż po ostatecznym stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ustaleniu, że roboty budowlane są kontynuowane, należy wszcząć postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, a następnie wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku bowiem stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie daje podstaw do traktowania inwestorów (którzy wykonywali roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę) jak osób, które dopuściły się samowoli budowlanej. Według utrwalonego już orzecznictwa sądowo - administracyjnego: "Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 roku, sygn. akt IV SA 1399/96 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, OSP z 2000 roku, nr 4, s. 199). Istota unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz była kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji i stwierdzeniu jej nieważności. Jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., inny niż określony w art. 48 tej ustawy. Konsekwencją jest to, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę części budynku wybudowanej już po stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Tym samym podstawą prawną orzekania przez organy powinny być przepisy art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które mogą doprowadzić albo do legalizacji wybudowanego obiektu, albo do nakazu rozbiórki (w całości lub w części). Odmienne stanowisko stanowi naruszenie art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przy tym również na uwadze, wobec zarzutów skarżącej dotyczących zakresu odstępstw jakich dopuścili się inwestorzy przy budowie, iż to właśnie istotność odstępstw uzasadnia zastosowanie w danej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyby bowiem organ uznał, że odstępstwa nie są istotne - postępowanie administracyjne zostałoby umorzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2001 roku, SA/Rz 261/00, Palestra 2002/7-8/207, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 roku, sygn. akt II SA/Ka 322/00, nie publ. i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 roku, sygn. II SA/Ka 957/00, nie publ.).
Mając powyższe na uwadze należało w ocenie Sądu uznać, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1999 roku (sygn. akt IV SA 664/97), zgodnie z którym odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę i realizacja budowli według innych parametrów (w stanie faktycznym, który stał się podstawą wydania ww. orzeczenia, inwestorzy w trakcie realizacji budowy garażu odstąpili od warunków określonych decyzją co do wymiarów obiektu powiększając je) jest klasycznym przykładem samowoli budowlanej i zrealizowanie takiej inwestycji uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej art. 48 Prawa budowlanego, stanowi jednostkowy pogląd i nie znajduje odzwierciedlenia w utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobowanej przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Sąd miał przy tym także na uwadze, iż bezspornym w niniejszej sprawie pozostawało, że odstępstwo od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę polegało na zmianie rzędnej posadowienia obiektu w związku z zaleganiem na projektowanej rzędnej warstwy torfu o niewystarczającej nośności - aby zapewnić budynkowi podłoże o właściwej nośności wybudowano piwnice nie przewidziane w projekcie. Okoliczność tę potwierdziła skarżąca, która w uzasadnieniu skargi stwierdziła: "o ile można zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym w stosunku do części budynku wybudowanego zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę można zastosować legalizację tj. tryb przewidziany w art. 51 prawa budowlanego, to w stosunku do części obiektu wybudowanego wbrew pozwoleniu na budowę winna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. O ile trudno byłoby nakazać rozbiórkę piwnic z jednoczesną legalizacją pozostałej części, o tyle można nakazać rozbiórkę kondygnacji budynku, która wpłynęła na wysokość budynku w związku z wybudowaniem piwnic". Proponowane przez skarżącą rozwiązanie zakłada, iż w wyniku decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego zostałby rozebrany fragment wybudowanego budynku, stanowiący jego integralną część, a w dodatku nie ten fragment, który w istocie stanowi odstępstwo od projektu. Biorąc więc nawet pod uwagę możliwość dokonania rozbiórki części budynku wybudowanej jako odstępstwo od projektu, nie sposób przyjąć, iż takie rozstrzygnięcie było możliwe w niniejszej sprawie. Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego byłoby bowiem możliwe - w ocenie Sądu - jedynie w stosunku do elementu budynku wybudowanego sprzecznie z projektem i to jedynie w takiej sytuacji, w której wybudowany sprzecznie z projektem element budynku stanowiłby względnie samodzielną jego część (typu: taras, podjazd), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji czyniły zadość uregulowaniom zawartym w przepisach art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126), a charakter i stan zaawansowania robót budowlanych uzasadniały zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.