II SA/Gd 148/24

II SA/Gd 148/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 50
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D., A. J., M. J., Z. J., T. O., A. Ł. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.281.2023.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
J. D., A. J., M. J., Z. J., A. Ł., T. O., reprezentowani przez profesjonalnego
pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 15 grudnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w następującym stanie sprawy:
Aktem notarialnym z 29 lipca 1986 r., Repertorium A/a nr [...], Skarb Państwa, nabył od E. D. (udział 1/2 w prawie własności nieruchomości),
M. J. (udział 1/4 w prawie własności nieruchomości) i Z. J.
(udział 1/4 w prawie własności nieruchomości), nieruchomość położoną w G.-O., stanowiącą działki nr: [...], [...], [...] i [...], KW nr [...]. Strony
umowy przedłożyły przy tym o decyzję z 15 października 1984 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "O[...]jednostka C".
Z wykazów zmian geodezyjnych (karty 52, 86, 88, 92, 99, 102, 104, 106, 133, 138, 145) oraz mapy z naniesionymi granicami wywłaszczonych działek (karta 530), znajdujących się w aktach I instancji, wynika nadto, że: dawna działka nr [...]
stanowi obecnie część działki nr [...], dawna działka nr [...] stanowi obecnie
działki nr: [...], [...], [...] oraz części działek nr: [...], [...], [...],
dawna działka nr [...] stanowi obecnie części działek nr: [...] i [...], dawna
działka nr [...] stanowi natomiast obecnie działki nr: [...], [...] i [...].
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku Wydział II Cywilny z 21 maja 1999 r., sygn. akt II Ns 644/99, spadek po zmarłym 16 stycznia 1999 r.
M. J. nabyli: A. J., Z. J. i M. J. - każdy po 1/3
części spadku. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku Wydział XII Cywilny z 22 lipca 2009 r., sygn. akt XII Ns 849/09, spadek po zmarłej 28 kwietnia 1993 r. E. D. nabyli: K. D.,
J. D., T. O. i M. Ł. - każdy po 1/4 części
spadku. Na mocy postanowienia ww. Sądu z 1 września 2010 r., sygn. akt XII Ns 1088/10, spadkobiercami zmarłego 26 lutego 2010 r. K. D. zostali:
J. D., T. O. i M. Ł. - każdy w 1/3 części
spadku.
Pismem z 28 kwietnia 2020 r., J. D., A. J., M.
J., Z. J., T. O. i A. Ł., reprezentowani
przez radcę prawnego, wystąpili do Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o "orzeczenie zwrotu nieruchomości przejętej w 1986 r., stanowiącej pierwotnie własność E.
D., M. J. oraz Z. J., położonej w G. O.
G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki [...], [...],[...] i [...]".
Postanowieniem z 11 marca 2021 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Gdańska od rozpatrzenia sprawy zwrotu obecnych działek nr: [...], [...],
[...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (dalej: Prezydent Miasta).
Pismem z 16 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony, "że z uwagi na różny stan prawny nieruchomości wydziela do odrębnego rozpoznania sprawy o zwrot poszczególnych działek w sposób następujący: PNO.6821.20.2021.GM - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...];
PNO.6821.31.2021.GM - działka nr [...]; PNO.6821.32.2021.GM - działka nr
[...].
Postanowieniem z 23 maja 2022 r, nr PNO.6821.20.2021.GM, Prezydent Miasta zawiesił na wniosek stron, postępowanie o zwrot obecnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Pismem z 13 lipca 2022 r.,
wnioskodawcy wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania, przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku XIII Wydział Cywilny z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt XIII Ns 146/22, zgodnie z którym, spadek po zmarłej 11 października 2018 r. M. Ł. nabyli: Z. Ł., A.
Ł. i J. Ł. - każdy w 1/3 części spadku. Postanowieniem
z 20 lipca 2022 r. Prezydent Miasta podjął postępowanie w ww. sprawie.
W piśmie z 30 sierpnia 2022 r., Prezydent Miasta zawiadomił strony, "że z uwagi na różny stan prawny nieruchomości wynikający ze złożenia wniosku o zwrot, który obejmuje m.in. działki tzw. "dowłaszczone", tj. działki nr: [...], [...]
i [...], wydziela do odrębnego rozpoznania sprawy o zwrot poszczególnych działek
w sposób następujący: PNO.6821.20.2021.GM - działki nr: [...], [...], [...]
i [...]; PNO.6821.8.2022.GM - działki nr: [...], [...] i [...]".
Postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 2 823 m2, w zakresie obecnych działek nr: [...], [...] i [...], obręb [...], do czasu ostatecznego zakończenia postępowań w sprawie zwrotu działek nr: [...], [...] i [...].
Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia postanowieniem z 15 marca 2023 r. Wojewoda uchylił opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta z 30 sierpnia 2022 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzją z 4 września 2023 r. nr PNO.6821.8.2022.GM, Prezydent Miasta odmówił zwrotu w udziale 32/36 w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie obecnych
działek nr: [...], [...] i [...], położonych w G., obręb [...], będących
własnością Gminy Miasta Gdańska, dla których prowadzone są księgi wieczyste:
[...] i [...].
W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że wnioskodawcy dotrzymali terminu złożenia wniosku z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot 32/36 udziału w prawie własności ww. nieruchomości.
W dalszej kolejności organ I instancji uwzględnił, że jako cel nabycia nieruchomości [...], [...], [...] i [...] wskazano budowę osiedla
mieszkaniowego w oparciu o decyzję z 15 października 1984 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "O.(...) jednostka C". Organ I instancji przytoczył art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Na podstawie opracowania uprawnionego geodety stwierdził także, że obszar oznaczający zakres planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "O. (...) jednostka C" obejmował tylko archiwalne działki [...],[...],[...], bez działki [...]. Przez wywłaszczoną działkę nr [...]
miała przebiegać planowana droga ekspresowa, która nie była objęta ww. planem. Znajduje to także potwierdzenie w dokumentacji procedury wywłaszczeniowej. Prezydent Miasta wskazał jednakże, że podpisując protokół graniczny z 14 maja 1985 r. Z. J. i E. D. oświadczyli, że uznają nowe granice pod
warunkiem wykupienia całej działki nr [...]. W rezultacie Prezydent Miasta stwierdził, że działka nr [...] była działką tzw. "dowłaszczoną", tj. działką, którą Skarb Państwa kupił na wniosek dotychczasowych właścicieli nieruchomości, w trybie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 Nr 22 poz. 99). Zdaniem organu I instancji, uwzględniając pogląd judykatury, zwrot dowłaszczonych działek o nr [...], [...],
[...] (archiwalnie: działka nr [...]) byłby możliwy, gdyby spełnione zostały
przesłanki zwrotu działek wywłaszczonych w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o archiwalnych numerach [...], [...] i [...]. Prezydent Miasta wyjaśnił, że odmówił kolejno wydanymi decyzjami zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a decyzje te są ostateczne i prawomocne. Zatem należy odmówić zwrotu nieruchomości stanowiących obecnie działki [...], [...] i [...], położonych w granicach dawnej działki nr [...].
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 15 grudnia 2023 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że na mocy aktu notarialnego z 29 lipca 1986 r., Repertorium A/a nr [...], Skarb Państwa, nabył od E. D.
M. J. i Z. J., nieruchomość położoną w G.-O.,
stanowiącą działki nr: [...],[...],[...] i [...], KW nr [...].
Z wnioskami o zwrot wystąpił jeden z trzech byłych współwłaścicieli oraz część spadkobierców pozostałych dwóch - ich łączny udział wynosi 32/36. Przedmiotem postępowania są zaś grunty obejmujące ww. działkę nr [...].
Wojewoda wskazał, że działka nr [...] została podzielona na działki nr:
[...], [...] i [...]. Wojewoda stwierdził, że działki te zostały nabyte przez Skarb
Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j. t. Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.), zwanej dalej "u.g.g.w.n". Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 2 u.g.n.,
Przy zawieraniu umowy z 29 lipca 1986 r. przedłożono prawomocną decyzję Urzędu Miejskiego w Gdańsku (UM w Gdańsku) z 15 października 1984 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "O. (...) Jednostka C", ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa z 28 maja 1981 r. wyrażającą zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.-O." oraz prawomocną decyzję UM w Gdańsku z 25 lipca 1985 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] na działki nr: [...], [...],
[...] i [...].
Wojewoda przytoczył art. 50 ust. 1 i ust. 4 u.g.g.w.n. Uwzględnił także, że pismem z 18 kwietnia 1985 r. (karta 4), Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych w Gdańsku (WZSM) wystąpił do UM w Gdańsku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do nieruchomości przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego "O." Jedn. C, m.in. części działki nr [...]. Wśród akt archiwalnych znajduje się przy tym mapa (karta 2) z obszarem planowanej inwestycji, z której wynika, iż jedynie część działki nr [...] była przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego O. jednostka C. Na opracowaniu z 15 marca 2022 r. (karta 644) geodeta uprawniony A. M. naniosła działki nr: [...],
[...],[...] i [...] na plan realizacyjny zagospodarowania terenu G. – O. - Jednostka "C" (karta 446). Z powyższego - zdaniem Wojewody - wynika, że linia granicy planu realizacyjnego zagospodarowania tego osiedla obejmowała tylko archiwalne działki nr: [...], [...] i [...], bez działki nr [...]. Wojewoda
zaznaczył, że w związku z rozpoczęciem procedury wywłaszczeniowej, UM w Gdańsku rozpoczął postępowanie mające na celu geodezyjne wydzielenie terenu osiedla O.(...) Jednostka C. Efektem była m.in. decyzja podziałowa z 25 lipca 1985 r., na podstawie której działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...],
[...], [...] i [...].
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że podział działki nr [...] na 4 części, jak wynika z map i planów znajdujących się w aktach organu I instancji, był związany z wydzieleniem części przeznaczonej do zabudowy osiedla (działka nr [...]), części przeznaczonej pod ulice w ramach
tego osiedla (działki nr [...] i [...]) i części, która nie znajdowała się w granicach planowanego osiedla (działka nr [...]). W protokole granicznym z 14 maja 1985 r. (karty 673-676), w związku z wydzieleniem terenu osiedla O.(...) jedn. "C" oraz drogi dojazdowej, znajduje się oświadczenie podpisane przez Z. J.
i E. D., w którym "uznają nowe granice pod warunkiem wykupienia całej
działki nr [...]". Nadto przy zawieraniu umowy sprzedaży z 29 lipca 1986 r strony przedłożyły ww. decyzję Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 15 października 1984 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla oraz decyzję z 25 lipca 1985 r. zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] na działki nr: [...], [...], [...]
i [...]. Powyższe oznacza, że obszar dawnej działki nr [...] nie był przeznaczony pod budowę osiedla O.(...) Jednostka C, a ponadto, że byli właściciele żądali przejęcia całej nieruchomości nr [...]. Wojewoda wyjaśnił, że protokół graniczny powstał w związku z wydzieleniem terenu osiedla O.(...) jedn. "C" oraz drogi dojazdowej. Zdaniem Wojewody po tylu latach nie ma możliwości ustalić, czy na przykład E. D. czy Z. J. nie występowali przy jego sporządzaniu również w imieniu M. J., który już przy podpisywaniu aktu notarialnego był obecny.
Ponadto, Wojewoda wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało zainicjowane wnioskiem WZSM z 18 kwietnia 1985 r. Zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym ww. decyzją z 15 października 1984 r., działka nr [...] znajdowała się poza granicami osiedla O.(...) jednostka C, czego świadomość mieli współwłaściciele. Postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, gdyż wszyscy współwłaściciele, w tym M. J., zawarli ze Skarbem Państwa dobrowolną umowę sprzedaży działek nr: [...], [...], [...] i [...]. Nie ulega wątpliwości, że dawne działki nr: [...], [...] i [...] zostały wywłaszczone, bowiem były przeznaczone na cel publiczny.
Wojewoda przytoczył przy tym w uzasadnieniu szereg przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych, także dotyczących art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uznając, że można je analogicznie zastosować do art. 50 ust. 4 ustawy u.g.g.w.n.
Wojewoda podzielił pogląd judykatury, że nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela, należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądanie zwrotu jedynie części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu. Jak zaś ustalił Wojewoda, postępowania o zwrot nieruchomości prowadzone przez dotyczące działek nr: [...] i [...], dotyczące działki nr [...] oraz dotyczące działek nr:
[...], [...], [...] i [...], dotyczące działki nr [...] i dotyczące działki nr
[...], zostały zakończone ostatecznymi decyzjami o odmowie zwrotu. Skoro zaś nieruchomość "dowłaszczona" - w niniejszej sprawie dawna działka nr [...], stanowiąca obecnie działki nr: [...],[...] i [...], znajdująca się na mapach
i planach w aktach sprawy poza granicami planowanego osiedla O.(...) jednostka "C" - dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem w tym sensie, iż może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną, lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości, to w przypadku odmowy zwrotu nieruchomości głównej również nie może zostać zwrócona.
Wojewoda zaznaczył, że odwołujący się twierdzą, że nabycie pozostałej części nieruchomości stanowi nabycie na zasób gruntów w rozumieniu art 13 ustawy - w ten sposób wskazują, iż przedmiotowe działki nie podlegały wywłaszczeniu. Zdaniem Wojewody, nawet gdyby przyjąć za słuszne stanowisko, że działka nr [...] została nabyta w trybie art. 13 ustawy u.g.g.w.n., choć, żaden dokument na to nie wskazuje, to nie można uznać, iż nastąpiło to w trybie przedwywłaszczeniowym, a w związku z tym, nie można byłoby przyjąć, iż nastąpiło to w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W związku z tym - nie można byłoby rozpatrywać sprawy zwrotu takiej nieruchomości - takie postępowanie podlegałoby umorzeniu z uwagi na okoliczność, iż nieruchomość nie została wywłaszczona.
Wojewoda wyjaśnił, że w związku z tym, że do wywłaszczenia części działki nr [...] w zakresie działek nr: [...], [...] i [...] doszło na mocy aktu notarialnego,
czyli dobrowolnej umowy ich sprzedaży, postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało wszczęte, a w związku z tym, nie zostały wytworzone dokumenty takiego postępowania. Jak wcześniej zaznaczono, podział nieruchomości był dokonywany właśnie w związku z planowanym wywłaszczeniem, do którego ostatecznie doszło na mocy dobrowolnej umowy sprzedaży. Po drugie, nawet jeżeli istniały jakiekolwiek pisma stanowiące wymianę korespondencji pomiędzy UM w Gdańsku a byłymi współwłaścicielami działki nr [...], dotyczące wywłaszczenia jej części i dowłaszczenia pozostałej części oraz opinia biegłego, to dokumenty te zgodnie z przepisami dotyczącymi archiwizacji zostały zniszczone.
Wojewoda zauważył, że w ramach postępowania o zwrot nieruchomości nie jest możliwe kwestionowanie treści aktu wywłaszczeniowego - aktu notarialnego, do którego badania właściwy jest sąd powszechny. Tym samym, żądanie zwrotu części nieruchomości nabytej w ramach "dowłaszczenia", w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że na załączniku graficznym na granicy terenu osiedla, nieco wystając obrysem na dawną działkę nr [...] jest zaznaczony obiekt oznaczony skrótem "CPN", jednakże w opisie planu realizacyjnego zagospodarowania terenu Jednostki C (karty 477—488) nie ma żadnej informacji o planowanej stacji paliw. W związku z tym, nie można uznać, iż była ona częścią planowanego osiedla. Gdyby była częścią planowanego osiedla to niezrozumiałym byłby podział dawnej działki nr [...] w taki sposób, że obiekt o nazwie "CPN" znajdowałby się w części na wydzielonej działce znajdującej się w granicach planowanego osiedla, a w części poza tym granicami. Skoro nieruchomość "dowłaszczona" - w niniejszej sprawie działka nr [...], stanowiąca obecnie działki nr: [...], [...] i [...], dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem - w niniejszej sprawie dawnych działek nr: [...], [...], [...] –
w tym sensie, iż może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości (a postępowania dotyczące dawnych działek nr: [...], [...] i [...] zakończyły się ostatecznie
odmową ich zwrotu), to nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jej zwrot, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może nastąpić samodzielny jej zwrot.
W skardze na tak wydaną decyzję wniesiono o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Strona skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie prawa materialnego, art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z 3 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia oraz uznanie, że działka nr [...] została "dowłaszczona". Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Wojewoda przyznaje rację skarżącym, że na działce nr [...] zaplanowano obiekt kubaturowy. Wynika to z załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego O. (...) jednostka C, na którym obiekt oznaczono skrótem CPN. Strona skarżąca argumentowała także, że nie jest możliwe, by część współwłaścicieli wnioskowała o wykup spornych gruntów przy podpisywaniu protokołu granicznego (14 maja 1985 r.), skoro nie znano jeszcze ceny nieruchomości. Strona skarżąca podkreśliła, że jedynie część współwłaścicieli podpisała oświadczenie o uznaniu granic pod warunkiem wykupienia całej działki – oświadczenie to, w ocenie strony, nie stanowi wniosku z art. 50 ust. 4 u.g.g.w.n. Nawet gdyby było złożone przez wszystkich współwłaścicieli, nie ma mocy prawnej, gdyż nie zostało złożone w toku postępowania wywłaszczeniowego, a postępowania o podział nieruchomości. Oświadczenia takiego nie złożył przy tym M. J. Na żadnym etapie postępowania wszyscy właściciele nie złożyli żądania wykupu działki nr [...] jako nienadającej się do dotychczasowego wykorzystania.
Zdaniem strony skarżącej, warunkiem uznania postępowania za wywłaszczeniowe jest wystąpienie przez organ o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (art. 53 ust. 2). Z akt nie wynika, by takie wystąpienie miało miejsce, co wskazuje, że podział dokonywany był w trybie art. 12 ust. 5 ustawy, w związku z koniecznością budowy ulic [...] oraz [...]. Dlatego też działka została
podzielona na cztery części nie zaś na dwie – wywłaszczaną i pozostałą. Zdaniem skarżącej wykup pozostałej części nieruchomości stanowił nabycie w rozumieniu art. 13 u.g.g.w.n., co nie wymagało spełnienia przesłanek art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n.
Strona skarżąca podniosła, że ocena niemożności wykorzystania na cele dotychczasowe (art. 50 ust. 4) powinna być dokonana przez biegłego. Zdaniem skarżących działka [...] nadawała się do dotychczasowego wykorzystania jakim był odłóg nieeksploatowany rolniczo.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuję:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odpowiadają prawu.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o odmowie zwrotu nieruchomości – działki nr [...], [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr
[...]), stanowiącej własność Gminy Miasta Gdańska.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., regulującej kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Z powołanej regulacji wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzenie jej zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" oznacza zaś, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Ponadto, nadmienić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał, że terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. W konsekwencji, istnieje możliwość prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy jej wywłaszczenie nastąpiło jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wywłaszczenia dokonano w 1986 r.
Wskazać należy, że art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.).
Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że umowa sprzedaży nieruchomości mieści się w pojęciu nieruchomości nabytych, o których stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W kontekście wskazanego przepisu "nabycie" nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, w odróżnieniu od "wywłaszczenia", które jest sposobem uzyskania własności właściwym dla prawa publicznego (za: wyrok NSA z 29 marca 2023 r. I OSK 1257/22). Zwrócić uwagę należy przy tym na powiązanie umowy sprzedaży z procedurą wywłaszczeniową. Na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można bowiem analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. I OSK 1946/19, wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r. I OSK 1116/22).
W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., Nr 22 poz.99), dalej jako u.g.g.w.n. Przy czym – co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – aktem notarialnym z 29 lipca 1986 r. Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w G. O., składającą się z działek: nr [...] o pow. 0,1418 ha, [...] o pow. 0,4896 ha, [...] o pow. 1537 ha i [...] o pow.
0,2823 ha, zapisanych KW nr [...], od E. D., M. J.
i Z. J. będących współwłaścicielami nieruchomości w udziałach
wynoszących odpowiednio ½, ¼ i ¼.
Wnioskodawcami w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości o nr [...]
(przed podziałem) są Z. J., A. J., M. J., J.
D. T. O. i A. Ł., uprawnieni do złożenia wniosku
w udziale 32/36. Wniosku nie złożyli Z. Ł. (1/18 udziału) i J.
Ł. (1/18 udziału), będący spadkobiercami M. Ł., która
otrzymała ¼ udziału spadku po E. D.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n., nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, 4) użyteczności publicznej, 5) utworzenia stref ochronnych, 6) wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Art. 50 ust. 3 u.g.g.w.n. stanowi, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. Nadto zgodnie z art. 50 ust. 4 u.g.g.w.n., w wypadku gdy na cele, o których mowa w ust. 1, jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele.
Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy grunty stanowiące archiwalnie działkę nr [...], stanowiły tzw. nieruchomość "dowłaszczoną", o której mowa w art. 50 ust. 4 u.g.g.w.n.
Jak wynika ze znajdującego się w aktach postępowania protokołu granicznego (k. 673-676) w dniu 14 maja 1985 r., z uwagi na wniosek o wydzielenie terenu osiedla O.(...) jednostka C oraz drogi dojazdowej, ustalono granice, w tym w zakresie działki nr [...], dla której prowadzona była KW [...]. Pod protokołem podpisy złożyli E. D. i Z. J., którzy zastrzegli, że uznają
granicę pod warunkiem wykupienia całej działki nr [...]. Zgodnie z wpisem wykazu zmian gruntowych z 1985 roku, działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotem zawartej w dniu 29 lipca 1986 r.umowy sprzedaży
były działki nr [...], [...], [...] i [...] (archiwalna działkę nr [...]). Zgodnie
natomiast z wpisem wykazu zmian gruntowych z 29 lipca 1991 r. działka [...] podzielona została następnie na działki nr [...], [...] i [...].
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, nieruchomość wskazana w umowie sprzedaży została nabyta w drodze umowy sprzedaży bezpośrednio związanej z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości. Z akt postępowania wynika, że grunty zostały nabyte w związku z budową planowanego osiedla mieszkaniowego O.(...) jednostka C. Potwierdza to wskazanie w akcie notarialnym umowy sprzedaży na decyzję z 15 października 1984 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "O.(...) jednostka C". Z akt postępowania wynika przy tym, że część gruntów będących przedmiotem sprzedaży znajdowała się poza obszarem planowanego osiedla O.(...) jednostka C. Tę okoliczność potwierdza z kolei mapa z obszarem planowanej inwestycji, z której wynika, że jedynie część działki nr [...] była przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego O. jednostka C. Nadto na opracowaniu z 15 marca 2022 r. geodeta uprawniony A. M. naniosła działki nr: [...], [...], [...] i [...] na plan realizacyjny zagospodarowania terenu G. – O.(...)- Jednostka "C" (karta 446). Grunty te, stanowiące część nieruchomości, nie były zatem niezbędne na cele o których mowa w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n., a zatem cała nieruchomość mogła być objęta wywłaszczeniem jedynie na żądanie właścicieli na podstawie art. 50 ust. 4 u.g.g.w.n., jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że intencją E. D. i Z. J. było sprzedanie całości gruntów stanowiących pierwotnie działkę [...]. Działka ta została podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...], które były przedmiotem umowy sprzedaży. E. D. i Z. J. w protokole
granicznym z 14 maja 1985 r. wyrazili jasno swoją wolę sprzedaży całej działki nr [...], w tym gruntów nie znajdujących się w granicach planowanego osiedla. Bez znaczenia jest przy tym, że uczynili to, jak podnoszą skarżący, przed ustaleniem ceny sprzedaży. Podpisanie aktu notarialnego także potwierdza, że żądali oni sprzedaży całej działki.
Sporną kwestią pozostaje kwestia wniesienia przez M. J. o nabycie
gruntów w całości. Oceniając tę okoliczność należy mieć na względzie całość zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, że M. J. posiadał ¼ udziałów w, mającej powierzchnię 28 arów 23 m2, działce nr [...], zaś pozostali współwłaściciele żądali sprzedaży tych gruntów. Nadto jak już wcześniej wskazano sporne grunty nie znajdowały się w granicach planowanego osiedla O.(...) jednostka C, co było bezsporne. Zatem nie były niezbędne na cele wynikające z art. 50 ust. 1 u.g.g.n.w. M. J. natomiast niewątpliwie zawarł umowę sprzedaży
w formie aktu notarialnego, obejmującą zarówno działkę nr [...],[...],[...] jak
i [...]. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym z powyższego wynika, że M.
J. był zainteresowany sprzedażą posiadanych udziałów w nieruchomości, stanowiącej wówczas działkę nr [...]. Z zebranego materiału dowodowego, w szczególności aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości, nie wynika przy tym, że grunty stanowiące działkę nr [...] przeznaczone były pod budowę ulic w ramach osiedla, jak to podnoszą skarżący.
Nadto wbrew twierdzeniom skarżących, na gruncie niniejszej sprawy istnieją podstawy do uznania, że znajdujące się poza obszarem planowanego osiedla działki, stanowiące pozostałą część nieruchomości w rozumieniu art. 50 ust. 4, nie nadawały się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z akt postępowania wynika, że działka nr [...] (po podziale nr [...], [...], [...] i [...]) pozostawała w użytkowaniu rolniczym, stanowiąc grunty klasy rolne IIIb o pow. 9900 m2 i IIIa o pow. 800 m2. Znajduje to potwierdzenie w piśmie Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Mieszkaniowych z 7 maja 1985 r. – k. 6 a także w wykazie zmian gruntowych z 1985 – k. 87). Działka nr [...] stanowiła grunty rolne klasy IIIb i miała powierzchnię 28 arów 23 m2. Wskazania w tym miejscu wymaga na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 890/88, że określony w art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) warunek nienadawania się nieruchomości do racjonalnego wykorzystywania na dotychczasowe cele, od którego uzależniona jest realizacja żądania właściciela objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, należy w odniesieniu do gospodarstw rolnych rozumieć nie tylko jako brak możliwości kontynuowania przez właściciela, na części nieruchomości rolnej nie objętej wywłaszczeniem, tej samej rodzajowo produkcji rolnej, ogrodniczej, hodowlanej itp., lecz także jako brak możliwości kontynuowania dochodowej, opłacalnej w wymiarze jednostkowym i społecznym, dotychczasowej produkcji. Wykorzystanie nieruchomości rolnej może być uznane za racjonalne tylko wówczas, gdy wartość pożytków uzyskanych z nieruchomości przewyższa wielkość nakładów niezbędnych do uzyskania tych pożytków. Zauważyć zatem należy, że już ze względu na swoje położenie i wielkość, analizowana nieruchomość nie nadawała się do dalszego użytkowania rolniczego, tym bardziej, że miała trzech współwłaścicieli, uprawnionych do korzystania z niej. Uwzględnienia przy tym wymaga, że ww. pismem z 7 maja 1985 r. wystąpiono o wyłączenie działki nr [...] z użytkowania rolniczego. Zdaniem Sądu zatem nabycie działki nr [...] nastąpiło w trybie art. 50 ust. 4 u.g.g.w.n., z uwagi na fakt, że w wyniku sprzedaży gruntów działek nr [...], [...] i [...], działka nr [...] nie nadawałaby się
do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe.
Z art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele w nim wskazane. Stosownie do art. 50 ust. 4 tej ustawy wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Powyższe regulacja tworzy instytucję tzw. dowłaszczenia, którego istotą jest to, że następuje ono "na żądanie właściciela" i dotyczy części nieruchomości, nie objętej celem wywłaszczenia, ale która nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele przez jego dotychczasowego właściciela. W konsekwencji, dowłaszczenie nie wiąże się z przymusem odjęcia prawa własności na cel publiczny, a jego uzasadnieniem jest w istocie interes dotychczasowego właściciela nieruchomości. Zauważyć więc należy, że już z samego brzmienia art. 50 ust. 4 u.g.g.w.n. wynika, że dowłaszczenie działek nie miało na celu realizowanie jakiegokolwiek celu użyteczności publicznej. Stanowiło ono udogodnienie dla właściciela, dla którego działki te stały się zbędne wskutek wywłaszczenia działek przeznaczonych na cele z art. 50 ust. 1. Dowłaszczone nieruchomości od początku były zbędne dla Skarbu Państwa, a ich przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa było uzależnione od wyrażenia takiej woli przez dotychczasowego właściciela. Dowłaszczenie zatem stanowiło realizację uprawnienia właściciela, a nie akt władczy organów administracji publicznej. Nie jest zatem możliwe, aby kwestionować wykorzystanie ich niezgodnie z celem wywłaszczenia skoro od początku działki te nie były niezbędne do jego osiągnięcia.
Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie i w doktrynie stanowisko, że art. 136 ust. 3 u.g.n. nie stosuje się do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 50 ust. 4 u.g.g.w.n. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nieruchomość wywłaszczoną na określony cel i nieruchomość wywłaszczoną na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną (za wyrok NSA z 17 października 2014 r. I OSK 1206/13, por. wyrok NSA z: 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94 ONSA 1997/1/42 oraz z 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazania wymaga, że kolejno wydanymi decyzjami organy odmówiły zwrotu działek oraz części działek powstałych z działek nr [...], [...], [...] (pismo Prezydenta Miasta z 8 marca 2023 r – k.
704). Mając to na uwadze w obecnej sprawie o zwrot nieruchomości dowłaszczonych – ich zwrot nie jest możliwy, a prawidłowe są decyzje organów administracji o odmowie zwrotu działki, w udziale 32/36 w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie obecnych działek nr: [...], [...] i [...].
Z tych względów wydane przez organy decyzje Sąd uznał za zgodne z prawem. Organy obu instancji dokonały bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym celu zbierając kompleksowo materiał dowodowy, w konsekwencji czego prawidłowo powołały i zastosowały przepisy prawa materialnego. Ocena zebranych dowodów nie jest przy tym dowolna i odpowiada wymaganiom określonym w art. 80 k.p.a. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada warunkom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że wydane w niniejszej sprawie decyzje odpowiadają prawu i winny pozostać w obrocie prawnym. Przeprowadzona przez Sąd kontrola procedury poprzedzającej wydanie decyzji wykazała, że organy działały zgodnie z regułami ustalonymi w k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tym zakresie złożył organ przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.