II SA/Gd 1476/02

II SA/Gd 1476/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-06-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch /sprawozdawca/
Krzysztof Retyk
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 1999 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 maja 1999 r., nr [...], na podstawie art. 48 i 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych, utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.Urz.Woj.Gd. nr 27, poz. 139) nakazał B w G. rozbiórkę na własny koszt altany - grilla w O., na działce nr [...] i doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z wymaganiami stawianymi dla obszaru chronionego krajobrazu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 12 maja 1999 r. wizji lokalnej na terenie Ośrodka Szkolno – Wypoczynkowego B w O., gmina stwierdzono, że jest tam realizowana budowa, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, altany - grilla. Teren ten znajduje się na obszarze Chronionego Krajobrazu, w którym zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń o charakterze turystyczno – wypoczynkowym w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegowej wód powierzchniowych, a przedmiotowa inwestycja jest usytuowana w odległości 25 metrów od linii brzegowej.
Wykonany fundament o wymiarach w rzucie 11,16 m x 11,16 m i głębokości 0,8 m gwarantuje trwałe związanie z gruntem obiektu budowlanego. Altana wyposażona jest w palenisko o wymiarach 2,31 x 2,31 i wysokości 7,520 m., co zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem organu budowa takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, którego dokonał inwestor.
Odwołanie od tej decyzji wniosło A S.A. w W. Oddział B w G. Inwestor wywodził, że Urząd Rejonowy pismem znak [...] wyraził zgodę na budowę obiektu małej architektury – altany rekreacyjnej na terenie działki [...] Ośrodka Szkoleniowo-Wypoczynkowego B w O., zobowiązując jednocześnie inwestora do zgłoszenia budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane.
Inwestor akcentował w szczególności tę okoliczność, że zgłoszenia niniejszej budowy do Urzędu Gminy dokonał dnia 20 października 1998 r. Zgłoszenie to zawierało szkic lokalizujący altanę oraz dokumenty dotyczące prawa do dysponowania terenem. Zgłoszenie to wpłynęło do Urzędu Gminy – 16 listopada 1998 r. Urząd Gminy w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 2 Prawa Budowlanego tj. w ciągu 30 dni nie wniósł sprzeciwu. Urząd nie wniósł także o uzupełnienie zgłoszenia o dodatkowe dokumenty. Wobec braku jakichkolwiek zastrzeżeń i dopełnieniu przez inwestora wszystkich wymaganych Prawem Budowlanym czynności, rozpoczęto w dniu 6 kwietnia 1999 r. budowę altany.
Na budowę przedmiotowej altany-grilla opracowano projekt budowlano-wykonawczy, który posiadał pozytywne uzgodnienie Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego z dnia 18 listopada 1998 r., które dotyczy tylko i wyłącznie przedmiotowej inwestycji.
Ośrodek Szkoleniowo – Wypoczynkowy O B znajduje się na terenie O. Obszaru Chronionego Krajobrazu. W chwili obecnej teren ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy przeznaczony jest na cele rekreacji i wypoczynku, a zatem nie jest to teren stanowiący las zgodnie z ustawą o lasach. Inwestor wywodził, iż w związku z powyższym altana - grill nie podlega przepisom
§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 5/94 Wojewody Gdańskiego. Budowana jest na terenie zamkniętym, nie stanowi odrębnego obiektu ani urządzenia o charakterze turystycznym. Ponadto przy projektowaniu zostały uwzględnione wnioski Państwowej Służby Ochrony Zabytków dotyczące rodzaju zastosowanych materiałów, które "nie powinny wprowadzać przykrego dysonansu krajobrazowego".
Po rozpatrzeniu zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 stycznia 2002 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1
pkt 2 k.p.a., art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej nakazu rozbiórki altany - grilla na działce nr [...] w O. gmina oraz uchylił w części dotyczącej doprowadzenia terenu po wykonanej rozbiórce do stanu zgodnego z wymaganiami stawianymi dla obszarów chronionego krajobrazu, umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane decyzją nr [...] z dnia 17 maja 1999 r. nakazał rozbiórkę altany - grilla wybudowanej na działce nr [...] w O. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W postępowaniu odwoławczym organ II instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 48 tej ustawy do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu, w związku z czym decyzją nr [...] z dnia 24 czerwca 1999 r. uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie tego artykułu.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia
13 września 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1440/99 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 1999 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na błędne przyjęcie przez organ II instancji wybudowanej altany-grilla za obiekt małej architektury (art. 3 pkt 4) podlegający tylko obowiązkowi zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu faktyczne wymiary "altany - grilla" (11,16 m x 11,16 m x 7,52 m), posadowionej na fundamentach o głębokości 1,08 m, wykluczają możliwość zaliczenia jej do obiektów małej architektury. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że wymiary zrealizowanej "altany-grilla" znacznie odbiegają od treści zgłoszenia robót budowlanych przez A z dnia 20 października 1998 r., w którym jest mowa o "obiekcie małej architektury – altanie rekreacyjnej przy placu zabaw dla dzieci o powierzchni około 90 m2 i średniej wysokości 4 m". W ocenie Sądu zgłoszenia powyższe dotyczą zupełnie innego obiektu od tego, który został faktycznie wybudowany i zaprojektowany (po dokonaniu zgłoszenia, bowiem projekt pochodzi z grudnia
1998 r.).
Stosownie do stanowiska Sądu organ administracji uznał, że wybudowana w 1999 r. altana - grill jest obiektem budowlanym (budowlą) wymagającym pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia narusza art. 28 Prawa budowlanego i obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 48 tej ustawy. Zgodnie z przepisami tego artykułu właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Jednoznaczna i wyłączna przesłanka tego artykułu do nakazania rozbiórki, tj. stwierdzenie samowolnego wybudowania obiektu, nie wymaga odniesienia się do innych wskazanych przez Sąd uchybień w postępowaniu administracyjnym.
Ponieważ przepisy art. 48 Prawa budowlanego dotyczą tylko nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia innych obowiązków, w tym doprowadzenia terenu po rozbiórce do stanu poprzedniego.
Skargę na tę decyzję wniosło A S.A. w W. Oddział B w G. ponawiając zarzuty odwołania.
Ponadto zarzucono, że nie zaszła żadna z przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem inwestora altana stanowi obiekt małej architektury podlegający zgłoszeniu, którego dokonano. Organy nie wniosły sprzeciwu od takiego zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst z 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa między innymi obiektów małej architektury, za jaki inwestor uważał rozbudowywaną przez siebie altanę.
W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 13 września 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1440/99 wskazano, że przedmiotowa altana-grill jak wynika z załączonych do akt dokumentów usytuowana jest na fundamentach o wymiarach 11,16 m x 11,16 m
i głębokości 1,08 m oraz wyposażona jest w palenisko o wymiarach 2,51 m x 2,51 m
i wysokości 7,52 m i jest trwale związana z gruntem.
Powyższe okoliczności powodują, że nie może być uznana za obiekt małej architektury w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Sąd wskazał także, iż na uwagę zasługuje również fakt, że parametry przedmiotowej altany-grilla (faktyczne wymiary – wyżej opisane i trwałość związania z gruntem) daleko odbiegają od treści zgłoszenia robót budowlanych przez A S.A. w W.
z 20 października 1998 r., w którym mowa "o obiekcie małej architektury - altanie rekreacyjnej przy placu zabaw dla dzieci", która ma być "elementem uzupełniającym placu zabaw dla dzieci" i która miała być "obiektem o konstrukcji drewnianej – o powierzchni około 90 m2 i średniej wysokości 4 m".
W ocenie Sądu zgłoszenia powyższe dotyczą zupełnie innego obiektu od tego, który został faktycznie wybudowany i zaprojektowany (po dokonaniu zgłoszenia, bowiem projekt pochodzi z grudnia 1998 r.).
Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd jest związany taką oceną prawną.
Ze względu na czas wykonywania robót budowlanych przez skarżącą oraz orzekania przez organy nadzoru budowlanego, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
(Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Należy jednak podzielić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który – potwierdzając zgodność z Konstytucją tego przepisu – w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98 (OTK 1999, nr 1, poz. 2) i wyroku z dnia 26 marca 2002 r. sygn. akt SK 2/01 (OTK 2002, nr 2, poz. 15) stwierdził, że celem tego przepisu jest usuwanie skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Istota samowoli budowlanej w rozumieniu tego przepisu polegała na budowie obiektu budowlanego z pominięciem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sam fakt budowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia uzasadniał bezwzględne nakazanie rozbiórki.
Zgodnie z art. 48 cyt. wyżej Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Przepis ten zawierał bardzo rygorystyczną i wręcz automatyczną sankcję za popełnienie przez inwestora samowoli budowlanej. W orzecznictwie i literaturze przyjęło się, iż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA W-wa z dnia 28.04.2004 r.; OSK 108/04; ONSAiWSA 2004/1/26).
Jeśli przyjmie się pogląd, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, to jednak są sytuacje graniczne (jak w tej sprawie), gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy mimo zgłoszenia obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor wprawdzie zgłasza wykonanie określonych robót, ale rzeczywistym jego zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
W sprawie niniejszej jest bezsporne, iż inwestor dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowej altany. Organ nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia. Nie można zatem, zdaniem sądu, uznać, iż inwestorzy popełnili samowolę budowlaną skutkującą automatycznym zastosowaniem sankcji wskazanej w art. 48 Prawa budowlanego. W trakcie postępowania w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organ nie badał, czy dokonanie zgłoszenia przez inwestora miało na celu obejście prawa, czy też nie.
W dalszym toku postępowania organy administracji powinny, biorąc pod uwagę fakt dokonania przez inwestora zgłoszenia budowlanego, ocenić, czy nie zmierzało ono do obejścia prawa i dopiero po dokonaniu tej oceny rozstrzygnąć przedmiotową sprawę.
Stosownie do art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,
poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.