II SA/GD 147/24

II SA/Gd 147/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r., nr WI-I.7840.1.222.2023.KW w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę
prawnego, wniosła skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r. o nr WI-I.7840.1.222.2023.KW utrzymującą w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia 25 października 2023 r. o nr AB.6740.495.2023.KK o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 8 sierpnia 2023 r. do Starosty Puckiego wpłynął wniosek inwestora P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanego przez pełnomocnika
D.W., w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji
bazowej telefonii komórkowej [...] "wieża typu BOT E3/48 o wysokości
49,95 m. n.p.t wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą" na terenie działki nr [...] w miejscowości G., gmina [...], identyfikator
ewidencyjny: [...].
W dniu 24 sierpnia 2023 r. wszczęto postępowanie oraz wydano postanowienie, w którym nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji w następującym zakresie:
1. W celu poprawienia czytelności oraz weryfikacji obszaru oddziaływania obiektu należy przedstawić w formie graficznej analizę zacieniania i przesłaniania.
2. Wymaga się ustalenia wymiarów tymczasowego dojazdu/zjazdu do projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.
3. Projekt budowlany należy doprowadzić do zgodności z Uchwałą Rady Gminy Puck o nr XLVII/72/22 z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu - G.: w celu
poprawienia czytelności należy uszczegółowić informację o zapisach ww. Uchwały, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt. 3 dotyczących lokalizacji działki, na której planuje się inwestycję, gdyż znajduje się ona na terenie układu ruralistycznego wsi G., oznaczonym na rysunku planu, układ obejmuje się strefą ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego oraz strefą ochrony archeologicznej, w której ustala się m. in.:
- stosowanie zasady respektowania historycznego sposobu zagospodarowania,
- zakaz lokalizacji wolnostojących masztów i słupów (nie dotyczy słupów oświetleniowych).
4. W projekcie należy odnieść się do zapisu ww. Uchwały, zgodnie z § 6 ust. 3 dotyczącego zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad kształtowania krajobrazu, w których mowa iż:
- części naziemne i nadziemne infrastruktury telekomunikacyjnej należy realizować w sposób zharmonizowany z krajobrazem.
5. W projekcie zagospodarowania działki lub terenu w części rysunkowej, należy wskazać: ochronną grupę drzew zgodnie z ww. Uchwałą.
6. Należy przedłożyć uzgodnienie z Powiatowym Konserwatorem Zabytków w Pucku dla przedmiotowej inwestycji.
7. Projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, uwzględniając wszystkie oznaczenia terenowe zawarte w ww. miejscowym planie zagospodarowania.
8. Brak opłaty skarbowej ustalonej zgodnie ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej w wysokości 91 zł za budowę urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym (wykonanie przyłącza), zgodnie z częścią III załącznika ww. ustawy.
Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że nieuzupełnienie braków w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego.
W dniach 5-20 września 2023 r. Starosta zamieścił obwieszczenie o postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej BIP Starostwa Powiatowego w Pucku.
W dniu 29 września 2023 r. inwestor złożył odpowiedź na ww. postanowienie.
Z uwagi na to, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikował poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków oraz wszelkie dołączone przez inwestora dokumenty stanowiące odpowiedź na postanowienie z dnia 24 sierpnia 2023 r.
Zawiadomieniem z dnia 6 października 2023 r., na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 79a k.p.a., poinformowano strony postępowania o zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego i zamiarze wydania przez organ orzeczenia w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z dnia 25 października 2023 r. Starosta Pucki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja na terenie działki nr [...] w miejscowości G. znajduje się
w obszarze objętym uchwałą Rady Gminy Puck o nr XLVII/72/22 z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, fragmentu obrębu – G. Przedmiotowa działka nr [...]
znajduje się w karcie terenu oznaczonej symbolem: B.22.R - teren zabudowy rolniczej. Planowana wysokość obiektu 49,95 m nie przekracza dopuszczalnej planem wysokości, która nie jest uszczegółowiona w karcie terenu. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 90,16% przy dopuszczalnej planem min. 90%. Przedmiotowa działka położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej oraz w strefie ochrony archeologicznej historycznego układu ruralistycznego wsi G.,
gdzie ustala się m.in.: ochronę historycznego układ ruralistycznego wsi G., oznaczonego na rysunku planu, układ obejmuje się strefą ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego oraz strefą ochrony archeologicznej, w której ustala się m.in. [...] b) stosowanie zasady respektowania historycznego sposobu zagospodarowania; [...] e) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów i słupów (nie dotyczy słupów oświetleniowych).
W odpowiedzi na pkt 2.1 postanowienia z dnia 24 sierpnia 2023 r. inwestor udzielił odpowiedzi, iż "wyjaśnienia dotyczące wykonania infrastruktury telekomunikacyjnej w sposób zharmonizowany z krajobrazem zostały zawarte w opracowaniu załączonym do projektu - analiza krajobrazowa". Starosta uznał iż, odpowiedź zawarta m.in. w ww. analizie krajobrazowej, cyt.: "wprowadzenie w 2022 r. do miejscowego planu zapisu o zakazie masztów i słupów poza oświetleniowymi w kontekście krajobrazowym jest zapisem wyjątkowo pozbawionym sensu" nie jest ani informacją przedmiotową ani w pełni wyczerpującą. Ponadto pełnomocnik powołał się na treść art. 46 ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W ocenie Starosty powyższe dane nie są wystarczające dla możliwości udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa działka leży w samym centrum wsi G. Historyczny układ ruralistyczny wsi G. podlega ochronie
na podstawie § 8 ust. 2 pkt 3 ww. planu miejscowego. Z ustaleń planu odnośnie do tego układu wynikają m.in.: nakaz stosowania zasad respektowania historycznego sposobu zagospodarowania oraz zakaz lokalizacji wolnostojących masztów i słupów (z wyjątkiem słupów oświetleniowych). W najbliższym otoczeniu inwestycji znajdują się obiekty o wartościach historycznych, wpisane do gminnej ewidencji zabytków, m.in.: Kapliczka - figura: Chrystusa, św. Antoni, Matka Boska zlokalizowana przy ulicy [...], na dz. nr [...] (powstanie zabytku datuje się na 1896 r.), dom
mieszkalny jednorodzinny znajdujący się przy ulicy [...], na dz. nr [...]
(powstanie zabytku datuje się na 1881 r.) oraz dom mieszkalny jednorodzinny znajdujący się przy ulicy [...], na dz. nr [...] (powstanie zabytku datuje się
na 1907 r.).
Zdaniem Starosty inwestycja zaburzy zasady ochrony układu ruralistycznego wsi G. Planowana inwestycja z całą pewnością stałaby się bowiem
dominantą krajobrazową i ingerowała w chroniony układ wsi oraz cele tej ochrony, niwecząc ustalenia planu w zakresie ładu przestrzennego i ochrony zabytków. Wynikający z ustaleń planu "zakaz lokalizacji wolnostojących masztów i słupów" stanowi w ocenie organu jeden z zasadniczych instrumentów tej ochrony. Podkreślić przy tym trzeba, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formą ochrony zabytków, wiążącą na równi z innymi formami.
Jednocześnie powołując się na orzecznictwo Starosta wskazał, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycję. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej i jej warunkach. Wskazano również, że jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochronny środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego musi być bowiem zgodna z przepisami. Wskazany przepis obejmuje zatem swoją treścią, także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uzgadniania. Zdaniem Starosty zakaz budowy masztów i słupów wolnostojących na terenie planowanej inwestycji jest ustaleniem ściśle związanym i podporządkowanym ochronie ww. wartości historycznych. W okolicznościach sprawy, biorąc również pod uwagę dostępność innych terenów dla inwestycji jak wnioskowana, ochronie tych wartości należy udzielić pierwszeństwa.
Ponadto, Starosta poddał w wątpliwość stwierdzenie zawarte w odpowiedzi inwestora, iż zapis, który mówi o zakazie lokalizacji wolnostojących masztów i słupów, wprowadzony przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie dotyczy planowanej inwestycji, gdyż nie jest ona ani masztem ani słupem, tylko wieżą. Różnica pomiędzy wieżą a masztem polega na tym, że wieża to wspornik utwierdzony w fundamencie, a maszt to belka ciągła, której podpory pośrednie przegubowe lub sprężyste stanowią odciągi, a dół masztu jest zamocowany przegubowo. Zdaniem Starosty, zgodnie z opinią Państwowego Instytutu Badawczego, maszty i wieże to podstawowe konstrukcje, z którymi kojarzą się stacje bazowej telefonii komórkowej.
Z kolei w odpowiedzi na pkt 4 wymieniony w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2023 r. inwestor stwierdził, iż wymóg uzgodnienia planowanej inwestycji z Powiatowym Konserwatorem w Pucku nie ma podstawy prawnej w art. 39 ustawy Prawo Budowlane. W przypadku planowanej inwestycji strefa ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego wsi G. nie znajduje się ani
w rejestrze zabytków ani nawet w gminnej ewidencji zabytków, a jedynie wskazana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestor przypomniał, że zgodnie z art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednakże zdaniem Starosty uzyskanie przedmiotowego uzgodnienia leży po stronie inwestora, ponieważ teren przedmiotowej inwestycji nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Faktem jest, iż przedmiotowy teren nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, ale jego ochrona wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Starosty obliguje to wnioskodawcę do uzgodnienia przedmiotowego projektu z Powiatowym Konserwatorem Zabytków w Pucku, który z kolei ocenia, czy dany układ ruralistyczny wpisany jest do rejestru zabytków i wówczas uznaje, czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzgodnienia i czy nie narusza omawianego układu wsi.
Ponadto, zdaniem Starosty również odpowiedź na pkt 5, który został zawarty w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2023 r., jest niewystarczająca, ponieważ projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, uwzględniając oznaczenia terenowe zawarte m.in w miejscowym planie zagospodarowania, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 3 Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje opracowanie planistyczne, które według definicji Głównego Urzędu Statystycznego jest aktem prawa miejscowego uchwalonego przez radę gminy - ustalające dla obszaru nim objętego, przeznaczenie terenów wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi, z określeniem ich funkcji, zasad zagospodarowania, zasad obsługi w zakresie infrastruktury, a także ustalające, w zależności od potrzeb, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz inne szczególne warunki wymagające uregulowania planistycznego.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, nie było możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w miejscowości G.
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Puckiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że teren działki nr [...] w miejscowości G. jest częściowo zabudowany,
znajdują się tam trzy budynki. Ze względu na występowanie na tym terenie gruntów rolnych klasy PsIII, uzyskano decyzję Starosty Puckiego nr ROŚ.6124.751.2022.AB z dnia 28 grudnia 2022 r. zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Teren w miejscu planowanej budowy wznosi się do rzędnej 7,2 m n.p.m. Projektowana wieża ma być zlokalizowana we wschodniej części działki. Do wieży zostanie doprowadzona energia elektryczna za pomocą kabla poprowadzonego wg rysunku PZT_01. Projektowana wieża wraz z urządzeniami sterującymi zostanie ogrodzona do wysokości 2,12 m n.p.t., a dostęp do jej wnętrza umożliwi furtka wbudowana w jedną ze ścian ogrodzenia. Komunikację pionową zapewni drabina włazowa przyspawana do trzonu wieży, wyposażona w system bezpieczeństwa SOLL i system antywłazowy uniemożliwiający dostęp do wieży osobom nieuprawnionym. Urządzenia sterujące wraz z rozdzielnią prądu elektrycznego, zostaną ustawione na typowych konstrukcjach wsporczych i ustawione na ażurowych płytach typu YOMB. Obsługa komunikacyjna na czas budowy ma się odbywać się tymczasowym zjazdem z drogi gminnej (dz. nr [...]). Uzyskano zezwolenie na lokalizację zjazdu znak: DIT.7230.1.900.2022.KS z dnia 29 grudnia 2022 r. wydane przez Wójta Gminy Puck. Projekt zjazdu zaplanowano wg odrębnego opracowania.
Wojewoda zgodził się, że teren wsi G. otoczony jest od południa
i zachodu wiatrakami, jednakże znajdują się one w odległości min. 500 m od granic zabudowy oraz od granic układu ruralistycznego, nie zakłócają zatem historycznego charakteru zabudowy i jej układu, w przeciwieństwie do planowanej wieży, która ma znajdować się pomiędzy obiektami wpisanymi do ewidencji zabytków, w odległości ok. 100 m od budynków historycznych.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że definicje wolno stojącego masztu antenowego oraz wolno stojącej wieży antenowej występują w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia, wolno stojącym masztem antenowym jest wolno stojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, z odciągami. Natomiast przez wolno stojącą wieżę antenową należy rozumieć wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych, bez odciągów (§ 3 pkt 13 ww. rozporządzenia). Organy nadzoru budowlanego zajmują stanowisko, że wieże antenowe są budowlami wolnostojącymi o funkcji identycznej do masztu antenowego, w związku z czym wymaga się uzyskania pozwolenia na użytkowanie zarówno dla masztów, jak i dla wież antenowych. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż ustalony w planie zakaz lokalizacji wolnostojących masztów i słupów ma również zastosowanie do wieży telekomunikacyjnej, która chociaż literalnie nie została wymieniona, ale jest obiektem z tej samej grupy, czyli wyróżniającym się znaczną wysokością i małą szerokością. Projektowana wieża również jest elementem wolnostojącym o wysokości - 49,95 m n.p.t., a jej forma przestrzenna nie odbiega charakterem od formy słupa, dlatego jej usytuowanie na działce [...] jest niezgodne z planem miejscowym.
W kwestii oceny prawidłowości planowanej inwestycji organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględniać unormowania zawarte w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 733). Samym art. 46 ust. 1 wprowadzono zasadę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie należy uwzględnić, iż z dniem 25 października 2019 r. dodano w art. 46 ust. 1a, który stanowi, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego, regulacje uchwały planistycznej odnoszące się do masztów i słupów, a także do planowanej inwestycji, nie naruszają ww. przepisów ustawy. Analizując bowiem treść § 8 ust. 2 pkt 3 lit. b ustaleń ogólnych planu należy stwierdzić, że nie zakazuje on lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, a jedynie na obszarach objętych ochroną konserwatorską historycznego układu ruralistycznego wsi G. Dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu
publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej zyskuje szeroki zakres, nie może jednak być rozumiana w sposób nieograniczony. Zdaniem Wojewody należy zaakceptować wyznaczenie przez gminę terenów niedostępnych dla rozwoju sieci i usług radiokomunikacyjnych, jeśli wynika to z innego ważnego interesu publicznego, np. zachowania obszarów ochrony konserwatorskiej. W ocenie Wojewody uregulowania planu miejscowego mieszczą się zatem w granicach przysługującej gminie samodzielności planistycznej, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 poz. 997 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 5 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404).
Następnie Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1935/19, zgodnie z którym przepisy planu miejscowego są obowiązujące jednak wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 541). Jednak możliwość zastosowania tej zasady w konkretnej sprawie wymaga spełnienia określonych warunków. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania, że w tym zakresie ww. przepis wprowadza dowolność, uzależnioną tylko od woli inwestora zrealizowania inwestycji w określonym miejscu. Oczywiście przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnionych merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny.
Wojewoda podkreślił, że w każdym przypadku dotyczącym budowy stacji bazowych lub instalacji radiokomunikacyjnych należy indywidualnie rozpatrywać sprawę i konkretne zapisy planu miejscowego. Ustalenie przez prawodawcę gminnego wybranych obszarów, na których nie mogą być lokalizowane maszty czy słupy stanowi ograniczenie, o jakim mowa w art. 46 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Takie ograniczenia, dotyczące lokalizacji obiektów, wprowadzono w planie miejscowym obowiązującym na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, a jak wywiedziono uprzednio, planowana inwestycja narusza te ograniczenia, zatem nie ma możliwości jej dopuszczenia na tym terenie.
Wojewoda odniósł się następnie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 840), zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych: 1) objętych formami ochrony, o których mowa w art. 7 wraz z ich otoczeniem, 2) ujętych w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków. W myśl zaś art. 19 ust. 3 ww. ustawy w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wynika z powyższego, że co do zasady dopuszczalne jest wprowadzanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości związanych z ochroną konserwatorską. Natomiast to, czy ograniczenia te zostały w tym planie wprowadzone prawidłowo, czy też nie, nie może podlegać ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy przypomniał, że Starosta wezwał inwestora do przedłożenia uzgodnienia z Powiatowym Konserwatorem Zabytków w Pucku dla przedmiotowej inwestycji, natomiast w odpowiedzi pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że wymóg ten nie ma podstawy prawnej i nie dołączył wymaganego dokumentu. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 Prawa budowlanego oraz w art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.). W ww. przepisach prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. W aktualnym brzmieniu przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują kwestii uzgadniania z organem nadzoru konserwatorskiego prowadzenia robót budowlanych przy obiektach czy na obszarach objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego sformułowany w postanowieniu obowiązek uzgodnienia przez inwestora projektowanej inwestycji z Powiatowym Konserwatorem Zabytków w Pucku wykracza poza zakres umocowania działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, zatem należy zgodzić się z inwestorem w tej kwestii. Nie wyłącza to jednak obowiązku respektowania przez organy warunków ochrony konserwatorskiej ustalonych w planie miejscowym.
Odnosząc się do zarzutu Starosty Puckiego o nieprawidłowym sporządzeniu projektu zagospodarowania terenu zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 obwieszczenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670) Wojewoda zauważył, że w poprawionym projekcie budowlanym na rysunku projektu zagospodarowania terenu uwzględniono informacje zawarte w planie miejscowym, w tym ochronne grupy drzew, oznaczenie terenu, granice Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz strefy ochrony konserwatorskiej. Oznaczenia te nie są identyczne z oznaczeniami w planie miejscowym, natomiast są czytelne i pozwalają na dokładną analizę zagospodarowania terenu inwestycyjnego.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:
(1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z postanowieniami uchwały Rady Gminy Puck nr XLVII/72/22 z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu –
G., w szczególności postanowień dla karty terenu B.22.R przepis pkt 4 ppkt
2 i § 8 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w zw. z § 3 pkt 9 i pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę polegające na niezgodności zamierzenia z planem miejscowym, gdyż ograniczenie wskazane w planie miejscowym dotyczy masztów i słupów, co zdaniem skarżącej nie dotyczy planowanej wieży;
(2) art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym planem miejscowym, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Puckiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa i świadczy o nieprawidłowym interpretowaniu przez organ art. 46 ust. 1a i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wbrew temu, co stwierdza organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, art. 46 ust 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast art. 46 ust. 2 ww. ustawy wskazuje wprost, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (a taki charakter ma bezspornie omawiana inwestycja), a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (a taki charakter ma bezspornie omawiana inwestycja). Brak sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu, która warunkuje dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w przypadku nieumieszczenia takiej inwestycji w planie miejscowym (co jest bezsporne), nie może być interpretowana inaczej aniżeli zostało to wskazane z art. 46 ww. ustawy. W ocenie skarżącej, na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza to, że lokalizacja inwestycji celu publicznego w postaci wieży telekomunikacyjnej ze stacją bazową telefonii komórkowej na działkach nr [...] jest dopuszczalna, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 10 maja 2013 r. sygn. II OSK 59/12.
Zdaniem skarżącej nieprecyzyjna treść planu miejscowego powoduje bezprawne ograniczenie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w zakresie możliwości prowadzenia na terenie objętym planem miejscowym działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, natomiast nie powstrzymuje w możliwości budowy słupów oświetleniowych. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazuje się w orzecznictwie. Ponadto skarżąca podkreśliła, że taki stan rzeczy jest sprzeczny również z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej.
Skarżąca podkreśliła, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym normy generalne i abstrakcyjne. Zastosowanie przepisów czyniących zadość zasadom poprawnej legislacji nie może zatem wymagać od organów administracji publicznej ani od adresatów norm wiadomości specjalnych z zakresu architektury i urbanistyki. Skarżąca powołała się na orzecznictwo, zgodnie z którym prawnie wadliwe są nie tylko te postanowienia MPZP, które naruszają prawo, ale również te, które stanowią nadużycie przysługujących gminie uprawnień, tj. nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób, lub też nie są racjonalne i proporcjonalne (zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki). Ponadto w odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne. Jeżeli zatem plan miejscowy nie zawiera czytelnych regulacji, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r. o nr WI-I.7840.1.222.2023.KW utrzymującą w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia 25 października 2023 r. o nr AB.6740.495.2023.KK o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]
"wieża typu BOT E3/48 o wysokości 49,95 m. n.p.t wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą" na terenie działki nr [...]
w miejscowości G., gmina [...].
Materialnoprawną podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracyjnych były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej jako P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
[...] c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, [...]
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Stosownie do art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Natomiast w myśl art. 35 ust. 5 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:
1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;
2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.
Z powyższego wynika, że właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To nie wyczerpuje jednak obowiązków organu, który winien zbadać nadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego.
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że orzekające w sprawie organy oparły swoje decyzje na art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 w zw. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b., tj. na sprzeczności planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji z postanowieniami uchwały Rady Gminy Puck nr XLVII/72/22 z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu – G. (Dz. Urz. Woj.
Pom. z 2022 r., poz. 3081), dalej jako plan miejscowy.
Jak wynika z § 6 planu miejscowego, który określa zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady kształtowania krajobrazu, części naziemne i nadziemne infrastruktury telekomunikacyjnej należy realizować w sposób zharmonizowany z krajobrazem (ust. 3). Z kolei § 8 reguluje zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i wskazuje w ust. 1 obiekty zabytkowe, które zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków, a w ust. 2 – obiekty i tereny o walorach historyczno-kulturowych objęte ochroną ustaleniami planu, w tym: historyczny układ ruralistyczny wsi G. [...] układ obejmuje się
strefą ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego oraz strefą ochrony archeologicznej (pkt 3), w której ustala się: [...] b) stosowanie zasady respektowania historycznego sposobu zagospodarowania; [...] e) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów i słupów (nie dotyczy słupów oświetleniowych). Z kolei w § 28 - Karcie terenu B.20.R, B.21.R i B.22.R stwierdzono, że teren B.22.R jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej oraz w strefie ochrony archeologicznej historycznego układu ruralistycznego wsi G. [...], w których obowiązują ustalenia zawarte
w § 8 ust. 2 pkt 3 (ust. 4 pkt 2).
Powyższe postanowienia stanowią oś sporu pomiędzy orzekającymi organami, które powołują się na wynikający z planu miejscowego i ze specyfiki terenu zakaz lokalizacji wolnostojących masztów i słupów (a zatem np. przedmiotowej wieży typu BOT wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą) a skarżącą Spółką (inwestorem), który zarzuca niezastosowanie art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 733), dalej jako u.o.w.r.u.
Zgodnie z powołanym przepisem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a).
Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w sprawie, że obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej art. 46 u.o.w.r.u. nie może prowadzić do pominięcia zapisów planu, których treść jest jasna, precyzyjna i nie wymagająca jakichkolwiek interpretacji. Organy te są bowiem obowiązane do stosowania przepisów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) plan miejscowy jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, który określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem (prawem miejscowym). Sąd podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym plan miejscowy nie zakazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, a jedynie na obszarach objętych ochroną konserwatorską historycznego układu ruralistycznego wsi G. W ocenie Sądu, takie - uzasadnione z uwagi na historyczny charakter
obszaru – ograniczenie jedynie na części obszaru objętego planem miejscowym nie stanowi o naruszeniu art. 46 u.o.w.r.u.
Podkreślić należy, że istotą ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami tej ustawy. Wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń wymaga uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych i właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 581/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył jednakże NSA, powołany przepis nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń (zob. wyrok z dnia 8 maja 2024 r., sygn. II OSK 350/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie ograniczenie w planie miejscowym zostało sformułowane z uwagi na fakt, iż historyczny układ ruralistyczny wsi został objęty ochroną. Ponadto, w najbliższym otoczeniu inwestycji znajdują się obiekty o wartościach historycznych, wpisane do gminnej ewidencji zabytków (zob. decyzja Starosty s. 3). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292), formami ochrony zabytków są m.in. wpis do rejestru zabytków (pkt 1) oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (pkt 4). Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 tej ustawy określając ustalenia planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu odbudowy, uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych: 1) objętych formami ochrony, o których mowa w art. 7, wraz z ich otoczeniem; 2) ujętych w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków.
Bezspornie strefa ochrony układu ruralistycznego wsi G.
nie znajduje się ani w rejestrze zabytków, ani w gminnej ewidencji zabytków, a jedynie wskazana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mniej jednak, biorąc pod uwagę przytoczone przepisy, ustalona przez prawodawcę lokalnego strefa ochronna, w której wymagane jest poszanowanie szczególnych zasad w lokowaniu nowych obiektów, stanowi przeszkodę do realizacji przedmiotowej inwestycji.
Zgodnie zaś z art. 46 ust. 2 zd. 1 u.o.w.r.u., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, to możliwe jest jej lokalizowanie, ale tylko w sytuacji, gdy nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W niniejszej sprawie planowana inwestycja skarżącej Spółki narusza ograniczenia wskazane w planie miejscowym, a zatem nie ma możliwości zezwolenia na jej dopuszczenie na tym terenie.
Odnosząc się w tym miejscu do nałożonego na inwestora postanowieniem obowiązku uzgodnienia planowanej inwestycji z Powiatowym Konserwatorem Zabytków w Pucku Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody, iż art. 39 P.b. nie reguluje kwestii uzgadniania z organem nadzoru konserwatorskiego prowadzenia robót budowlanych przy obiektach czy na obszarach objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. "[...] w myśl art. 2 ust. 2 pkt 3 przepisy prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z tego, że regulacje zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają w razie kolizji norm pierwszeństwo przed regulacjami prawa budowlanego." (zob. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 39, LEX). W konsekwencji Starosta nie miał podstaw by żądać uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Powyższe nie wpływa jednak na wynik niniejszej sprawy i zostało skorygowane przez Wojewodę w jego decyzji.
Następnie należało odnieść się do stanowiska, w myśl którego planowana inwestycja nie jest ani masztem ani słupem, lecz wieżą, co jest istotne biorąc pod uwagę ograniczenie w planie miejscowym dotyczące zakazu lokowania wolnostojących masztów i słupów. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. 2023 r., poz. 1040) przez wolno stojącą wieżę antenową należy rozumieć antenową konstrukcję wsporczą, bez odciągów, posadowioną na gruncie (pkt 18), natomiast przez wolno stojący maszt antenowy - antenową konstrukcję wsporczą, z odciągami, posadowioną na gruncie (pkt 19). Z kolei antenowa konstrukcja wsporcza jest to konstrukcja wsporcza anten, urządzeń radiowych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających, wolno stojącą albo posadowioną na istniejącym obiekcie budowlanym (pkt 1). (Na marginesie należy zauważyć, że Wojewoda powołał w treści swojej decyzji nieaktualny już akt prawny z 2005 r.) Sąd przychyla się do stanowiska wyrażonego przez pracowników Instytutu Łączności - Państwowego Instytutu Badawczego, iż "W tradycyjnym ujęciu anteny instaluje się na posadowionej na gruncie, dedykowanej wieży kratowej lub betonowej albo maszcie. Takie rozwiązania są nadal spotykane na obszarach o małej gęstości zaludnienia, np. na terenach wiejskich. W miastach [...] wykorzystuje się istniejącą już infrastrukturę. Anteny instaluje się na niewielkich konstrukcjach wsporczych umieszczanych na dachach budynków o odpowiedniej wysokości, czy też wprost na kominach, wieżach kościołów, elewacjach itp." (zob. https://www.gov.pl/web/5g/o-stacjach-bazowych-i-antenach). Z kolei w decyzji Starosty organ ten wskazał, iż różnica pomiędzy wieżą a masztem polega na tym, że wieża to wspornik utwierdzony w fundamencie, a maszt to belka ciągła, której podpory pośrednie przegubowe lub sprężyste stanowią odciągi, a dół masztu jest zamocowany przegubowo. Sąd wskazuje, że wobec niejednolitej terminologii w zakresie pojęć maszt, słup i wieża w powyższym zakresie zwrot "wieża typu BOT" zawarty we wniosku inwestora oraz "wolnostojące maszty i słupy" jak stwierdzono w planie miejscowym należy traktować jako synonimy.
Dodatkowo w odniesieniu do stanowiska skarżącej Spółki o bezprawnym ograniczeniu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w zakresie możliwości prowadzenia na terenie objętym planem miejscowym działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, przy jednoczesnej możliwości budowy słupów oświetleniowych, co w ocenie skarżącej narusza przepisy Konstytucji RP, Sąd zauważa, że skarżąca – jako przedsiębiorca telekomunikacyjny – jest uprawniona stosownie do art. 48 u.o.w.r.u. do zaskarżenia, w zakresie telekomunikacji, uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Dopiero bowiem skarga inicjująca odrębne postępowanie sądowe w sprawie kontroli planu miejscowego uprawniłaby Sąd do badania legalności takiego planu, w tym w zakresie zgodności z Konstytucją RP.
Reasumując, stwierdzić należy, iż zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane z zachowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy stosownie do przewidzianej w ustawie procedury, przy jednoczesnym zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 tego Kodeksu) .
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.