II SA/GD 145/25

II SA/Gd 145/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt SKO Gd/2262/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 19 sierpnia 2022 r. D. P. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta G. (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z garażem na terenie działek nr [..] i [...], obręb [...], przy ul. W. w G.
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z wniosku Inwestora I. H. (dalej: "Skarżąca"), G. A. i W. Ł. w piśmie
z 15 listopada 2022 r. zgłosili zastrzeżenia wobec planowanej inwestycji wskazując,
że działki nr [...] i [...] leżą w rejonie ulic W. – G. objętym ścisłą ochroną konserwatorską, na którym - zgodnie z uchwałą Rady Miasta Gdańska nr VII/80/94 z dnia 17 listopada 1994 r. - obowiązuje polityka zachowania istniejącego ładu przestrzennego - adaptacje bez prawa zabudowy. Zatem próba wybudowania na tym terenie jakiegokolwiek budynku jest sprzeczna z obowiązującą uchwałą rady miasta. Zarzucono również,
że działki nr [...] i [...], jeśli chodzi o zabudowę, posiadają negatywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z 1 września 1995 r. Ponadto wskazano,
że układ terenowy działek, pocięty tarasami, jest kontynuacją tarasów na innych działkach, modelowanych w okresie budowy osiedla i oprócz walorów estetycznych ma za zadanie zabezpieczenia położonych w dole budynków przed podmywaniem przez wody opadowe (różnica poziomów wynosi około 17 m). Układ tarasów zostałby zatem zniszczony
w przypadku wybudowania na tym terenie jakiegokolwiek budynku mieszkalnego. Końcowo zwrócono uwagę, że ww. działki są usytuowane w strefie B, stanowiąc zabezpieczenie właściwego eksponowania zespołu domów przy ul. W. (objętych ścisłą ochroną konserwatorską) i każdy nowy budynek stanowi zaburzenie istniejącego tu ładu architektonicznego.
Decyzją z 23 grudnia 2022 r. Prezydent, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60
ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja nie spełnia warunku
z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż Inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o wysokości krawędzi elewacji frontowej od 5 m do 8 m. Prezydent wskazał, że wnioskowane parametry nie odpowiadają wartościom średnim wyliczonym w analizie urbanistycznej, tj. wysokości krawędzi elewacji frontowej, która wynosi od 2,8 m dla ul. W. oraz 3,5 m dla całego obszaru analizowanego.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 30 listopada 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchyliło ją w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że głównym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dokonana przez Inwestora (na etapie postępowania odwoławczego) zmiana pierwotnie złożonego w sprawie wniosku. Zmiana ta, poprzez wskazanie innej wielkości planowanej inwestycji w zakresie parametru, jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stanowi podstawę do rozpatrzenia tak zmienionego wniosku przez organ pierwszej instancji.
Kolegium wskazało również na naruszenie przez Prezydenta art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Inwestorowi zajęcia stanowiska i zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nieprawidłowo kierował korespondencję do pełnomocnika jednego z uczestników postępowania, który nie był umocowany do jego reprezentowania w tym postępowaniu. Kolegium zwróciło również uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, na podstawie których Prezydent ustalił krąg stron postępowania, zaznaczając że przy ustalaniu warunków zabudowy stronami postępowania są właściciele/współwłaściciele/użytkownicy wieczyści terenu inwestycji, nieruchomości sąsiadujących z tym terenem lub nieruchomości, na które będzie oddziaływać inwestycja.
Po wezwaniu Inwestora do sprecyzowania wniosku oraz ustaleniu kręgu stron postępowania Prezydent wydał w dniu 13 marca 2024 r., którą, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z garażem na terenie działek nr [...], [...], obręb [...], przy ul. W. w G.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez I. H., G. A. i W. Ł. Kolegium decyzją z 17 grudnia 2024 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując następnie, że na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.
o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw dotyczących wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym - obowiązującym do 23 sierpnia 2023 r.
Kolegium przytoczyło następnie treść przepisów art. 59 i art. 61 u.p.z.p., a odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym; ma ona charakter ogólny, wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane",
i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Innymi słowy, celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,
o których mowa w ust. 1.
Przenosząc przytoczone wyżej regulacji na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że z wniosku Inwestora wynika, iż obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywać się z ul. W. (jest to działka drogowa nr [...]). Ustalono, że front terenu inwestycji wynosi 9 m, a tym samym jego trzykrotność to 27 m. Dlatego też należało wyznaczyć granice obszaru analizowanego na 50 metrów wokół obu działek wskazanych jako teren inwestycji (nr [...] i [...]). Organ odwoławczy uznał takie ustalenia za zasadne, co oznacza, że granice obszaru analizowanego wyznaczone na mapie załączonej do wyników analizy zostały zakreślone w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Zdaniem Kolegium wielkość tego terenu i znajdująca się na nim zabudowa pozwala na ustalenie, czy spełnione zostały warunki powalające ustalić funkcje i parametry planowanej inwestycji.
Organ odwoławczy podniósł, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy funkcja planowanej inwestycji stanowi kontynuację istniejącej już w obszarze analizowanym funkcji posadowionej zabudowy. Nie wzbudziły wątpliwości Kolegium ustalenia Prezydenta,
że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się wzdłuż ul. W. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym, został zachowany warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej dla planowanej inwestycji - budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach mieszkalnych. Ponadto w toku analizy organ pierwszej instancji ustalił, mając na uwadze znajdującą się w tym obszarze zabudowę mieszkaniową, wielkość wymaganych przepisami prawa parametrów tej zabudowy mieszkaniowej dla każdej nieruchomości oddzielnie oraz ich średnie wartości. Zdaniem organu odwoławczego wskazane we wniosku Inwestora wielkości parametrów planowanej inwestycji mieszczą się w zakresie wyliczonych średnich parametrów istniejącej zabudowy. I tak, średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej zarówno przy ul. W., jak i przy ul. S. wynosi 0,17; szerokość elewacji frontowej zabudowy to odpowiednio
10,85 m oraz 10,1 m; zabudowa o dachach dwuspadowych równoległych do ulicy o kącie nachylenie 35-50°; średnia wysokość krawędzi elewacji frontowej to odpowiednio 2,7 m oraz między 2,7 m a 3,0 m, a wysokość do kalenicy 8,6 m oraz 8,8 m.
Odnosząc wyniki wykonanej analizy wyznaczonego wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego do treści wniosku Inwestora oraz przepisów prawa Kolegium uznało,
że planowana inwestycji w zakresie funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, stanowi kontynuację istniejącej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to spełnienie warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1
pkt 2-6 ww. ustawy, a w konsekwencji możliwe było ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy o wielkościach parametrów wskazanych w decyzji.
Odnosząc się do zarzutu odwołujących, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zaznaczyło, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w tym przepisie, nie oznacza tożsamości, lecz w niniejszej sprawie mamy do czynienia z planowaną zabudową mieszkaniową, a tym samym funkcja ta jest
w istocie tożsama z już istniejącą w obszarze analizowanym. Dlatego też należało ustalić, czy określone przepisami prawa parametry istniejącej zabudowy pozwalają na inwestycję określoną we wniosku Inwestora co do tych parametrów. W ocenie organu odwoławczego ustalenia te są pozytywne, co oznacza, że nie można mówić o istnieniu kolizji w zakresie wskazanym przez odwołujących. Brak jest tym samym podstaw do przyjmowania, aby
w ramach poszanowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa mogły powstawać jedynie identyczne budynki do budynków znajdujących się w sąsiedztwie.
Jako niezasadne Kolegium oceniło odwoływanie się do obowiązującego dla terenu inwestycji w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku m.p.z.p. (już nieobowiązującego) oraz istniejącej wtedy ochronie konserwatorskiej tego terenu. W tym zakresie podkreślono, że stan prawny i faktyczny sprawy rozpoznaje się na podstawie przepisów prawa obowiązujących na dzień wydania decyzji. Oznacza to, że w świetle akt sprawy działki
nr [...] i [...] nie podlegają ochronie konserwatorskiej (w odróżnieniu np. od budynku posadowionego na działce nr [...]). Tym samym konieczność uzgodnienia warunków zabudowy, zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nie wystąpiła, zaś znajdujące się
w aktach sprawy stanowisko konserwatora miejskiego tę okoliczność potwierdza.
Zdaniem organu odwoławczego przepisy prawa budowlanego nie stanowią przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Powtórzono,
że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji, natomiast kolejnym jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym wynikających z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r.,
poz. 1061 ze zm.) - dalej: "k.c.", czyli przed skutkami oddziaływania budowy budynku mieszkalnego wraz z garażem na inne nieruchomości, Kolegium wskazało, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 ust. 1
w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Podkreślono, że organ wydający decyzję
o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. Powtórzono, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być zatem oceniana tak jak w postępowaniu przez organem budowlanym. Ocena, czy planowana inwestycja
z uwagi na jej usytuowanie stanowi uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego, do organu wydającego decyzję
o pozwoleniu na budowę.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie konieczne uzgodnienia i ustalenia, przede wszystkim geodety miejskiego, którego warunki zostały wpisane do treści pkt 8 decyzji.
W skardze na decyzję Kolegium z 17 grudnia 2024 r. I. H., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń i przyjęciu, że planowane przez Inwestora zamierzenie nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
2. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń i przyjęciu, że planowane przez Inwestora zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
3. § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację
i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sposób prawidłowy wykonano analizę wokół działki przeznaczonej do zabudowy, co skutkowało przyjęciem, że planowane przez Inwestora zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania,
tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów administracji i nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności związanych ze zgodnością planowanego przez Inwestora zamierzenia jako zgodnego z przepisami odrębnymi, jego wpływem na pozostałe nieruchomości i zasadami współżycia społecznego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości, zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego
i kosztów uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że planowana budowa budynku jest niezgodna
z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami k.c., a także z innymi przepisami odrębnymi. Zaznaczono, że zgodność z prawem jest tutaj rozumiana także jako ochrona interesów osób trzecich, w myśl przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 5,
art. 140 i art. 144 k.c. Wskazano, że w przypadku Skarżącej oraz pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiednich jest to ochrona przed skutkami oddziaływania budowy budynku mieszkalnego wraz z garażem na ich nieruchomość. Zarzucono, że ustalając warunki zabudowy organy nie uwzględniły interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdyż
w ustalonych warunkach zabudowy zezwolono na sytuowanie budynku stwarzając uciążliwość dla otoczenia, co poza przepisami budowlano-architektonicznymi narusza przepisy prawa cywilnego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że został spełniony warunek zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. W ocenie strony skarżącej w tym zakresie decyzja nie spełnia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich koniecznych uzgodnień i ustaleń.
Zdaniem Skarżącej Prezydent w sposób nieprawidłowy dokonał ustaleń w zakresie ochrony środowiska, krajobrazu i przyrody, a także w zakresie geologii (pkt 4 decyzji). Wskazano, że działki nr [...], [...] są spiętrzone geologicznie do poziomu na terenie zagrożonym osuwiskiem. Z tego względu nie mogą być podzielone ani zabudowane, stanowią także naturalny element ciągu wodnego, zabezpieczając przed zalaniem wodami opadowymi dolnych części ulicy, w tym posadowionych tam nieruchomości. Teren jest zagrożony ruchami masowymi ziemi. Ponadto działki stanowią teren dodatkowy dla pozostałych nieruchomości z nakazem zachowania zabytkowej zieleni i jej pielęgnacji. Na nieruchomości znajdują się kilkudziesięcioletnie brzozy, lipy, graby i świerki. Działki te
w zakresie zabudowy otrzymały negatywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej z 1 września 1995 r.
Zarzucono również, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez prawidłowego dokonania uzgodnień dotyczących dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 5 decyzji), pomimo że teren objęty inwestycją posiada negatywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w zakresie zabudowy terenu. Konserwator wskazał, że zgodnie z przedwojennym Geldandeplan
z 1919 r. działki nr [...] i [...] należały do posesji nr [...] z kształtowaną zielenią ozdobną
i użytkową, stanowiły naturalne zaplecze rekreacyjne dla mieszkańców posesji. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku wskazał, że ze względu na istniejącą zabytkową zieleń, wymagającą bezwzględnego zachowania i pielęgnacji, nie można zabudować nieruchomości budynkiem mieszkalnym. W tym zakresie powołano się na opinię z 16 stycznia 1996 r.
Końcowo wskazano, że posadowienie budynków i urządzeń budowlanych niewątpliwie oddziaływałoby na nieruchomość sąsiednią ze szkodą dla niej, pozbawiając ją walorów nie tylko estetycznych, historycznych i przyrodniczych, ale też użytkowych poprzez bliskie sąsiedztwo budynków, uniemożliwiające prawidłowe korzystanie
z nieruchomości sąsiednich w dotychczasowym zakresie. Stąd pogorszeniu ulegną warunki życia i zamieszkania Skarżącej, właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich rodzin. Obniżeniu ulegnie wartość rynkowa nieruchomości, co spowoduje powstanie szkody majątkowej u Skarżącej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 grudnia 2024 r. utrzymująca
w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z 13 marca 2024 r. ustalającą warunki
i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz
z garażem na terenie działek nr [...], [...], obręb [...], przy ul. W. w G.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r.,
poz. 1130 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się
w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,
a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa
w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:
z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p.
(zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Z dniem 3 stycznia 2022 r., na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju
i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), został uchylony § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), który stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany
i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu
w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,
w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem
o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Również z dniem 3 stycznia 2022 r. do art. 61 u.p.z.p. dodano ustęp 5, zgodnie
z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa
w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę dopuszczalności planowanej inwestycji budowlanej na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], przy ul. W. w G. i określiły jej parametry, czyniąc zadość wymogom przepisów u.p.z.p.
Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,
o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., została wykonana w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy, a jej wyniki zostały odzwierciedlone na prawidłowo sporządzonym załączniku graficznym do analizy dając właściwą bazę do sporządzenia miarodajnego załącznika graficznego do decyzji.
Odnosząc się w tym miejscu do zasadniczego zarzutu skargi należy podkreślić,
że ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy
w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 670/18).
Jak wynika z akt sprawy, Inwestor na działkach nr [...] i [...], obręb [...], planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z garażem. Zdaniem Sądu zabudowa taka spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy.
W analizie urbanistycznej wskazano, że do obszaru analizowanego należy zabudowa zlokalizowana przy ul. W. i ul. S., przy czym wzdłuż
ul. S. jest usytuowana zabudowa szeregowa. Północno-zachodnia część obszaru analizy objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Autorka analizy wskazała, że ul. W. łączy się z ul. G. tworząc wspólny, wrzecionowaty układ urbanistyczny, wytyczony w środkowej części tzw. K. na terenie W. Zwrócono uwagę, że wzdłuż ul. W. znajduje się osiedle domków dwurodzinnych - bliźniaczych, murowanych, krytych dachem dwuspadowym o kącie nachylenia około 50º/35º, z drewnianym szczytem na elewacjach bocznych, założone na rzucie prostokąta. Autorka analizy zaznaczyła, że część budynków figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Wskazano również, że w analizowanym obszarze występuje funkcja uzupełniająca w formie garaży (zazwyczaj są one położone w głębi działki).
W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że projektowana zabudowa jednorodzinna dwulokalowa nie narusza zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego (opisanego w analizie urbanistycznej) i w pełni się z nim komponuje oraz kontynuuje funkcję tego terenu, zaś istniejąca w obszarze zabudowa jest tego rodzaju,
że pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Również pozostałe warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, gdyż: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), teren inwestycji posiada infrastrukturę techniczną - Inwestor dołączył do wniosku zapewnienia gestorów sieci energetycznej, wodnej i kanalizacji sanitarnej (pkt 3), teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach wskazanych w pkt 5a.
W odniesieniu natomiast do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, w toku postępowania administracyjnego uczestnicy argumentowali, iż zgodność z prawem oznacza także ochronę interesów osób trzecich, zaś w przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich niezgodność z przepisami prawa powinna być oceniana przez pryzmat ochrony stron postępowania przed skutkami oddziaływania budowy na ich nieruchomości.
Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ochrona interesów osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.
W odniesieniu do stanowiska, zgodnie z którym teren objęty inwestycją posiada negatywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w zakresie zabudowy terenu, należy zauważyć, że strona skarżąca odwołuje się w tym zakresie do nieobowiązującego już na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydanych na jego podstawie dokumentów (opinia urbanistyczna
z 13 marca 1996 r.). Zgodnie bowiem z § 8 pkt 1 Uchwały nr III/32/2002 Rady Miasta Gdańska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon ulic Do Studzienki i Miszewskiego w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2003 r. Nr 44, poz. 656) traci moc miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz-Centrum zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Gdańska Nr VIII/80/94 z dnia 17 listopada 1994 r. Słusznie zatem akcentowało Kolegium, że stan prawny i faktyczny sprawy rozpoznaje się na podstawie przepisów prawa obowiązujących na dzień wydania decyzji. Skoro działki nr [...] i [...] nie podlegają ochronie konserwatorskiej (w odróżnieniu np. od budynku posadowionego na działce
nr [...]) to nie wystąpiła konieczność uzgodnienia warunków zabudowy, zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zaś znajdujące się w aktach sprawy stanowisko konserwatora miejskiego tę okoliczność potwierdza (pismo z 26 stycznia 2023 r. - k. 74 akt organu pierwszej instancji).
Podsumowując Sąd stwierdza, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym
w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Końcowo należy wskazać, że żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, w którym mieszka (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt
II OSK 975/15). Jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia - jak w niniejszej sprawie - warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast subiektywne odczucia Skarżącej odnoszące się do ewentualnych (przyszłych
i niepewnych) negatywnych następstw realizacji inwestycji nie mogły doprowadzić do odmiennej oceny.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 4 akt sądowych), a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]