II SA/Gd 145/20

II SA/Gd 145/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1508/21 - Wyrok NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 23 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 7 maja 2019 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 7 maja 2019 r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku A. (dalej jako "Spółka" lub "inwestor") z 4 marca 2019 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej - wieża kratowa o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t.. wraz z instalacją elektryczną, na dz. nr [..] w S. gm. C.
Odwołania od tej decyzji złożyli Z. J.oraz K. W.
Decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołań.
W uzasadnieniu wskazano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie narusza .przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania. W niniejszej sprawie promieniowanie projektowanych anten radiolinii jest wysoce kierunkowe i nie dociera do miejsc dostępnych dla ludności, a same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej istotnej ze względu na oddziaływanie biologiczne.
W projekcie budowlanym, w rozdziale "Analiza występowania obszaru elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2" uwzględniono wpływ inwestycji na środowisko. Przedstawiono tam tabelarycznie parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotopowo dla anten stacji. W projekcie na rysunkach przedstawiono widok w płaszczyźnie poziomej przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne dla ww. anten. Przedstawiono też widoki w płaszczyźnie pionowej. Rysunki uwzględniają maksymalne pochylenia wiązki (tilty) anten sektorowych, ukształtowanie terenu oraz terenu oraz odpowiednie zwymiarowanie.
Ponadto według organu analiza uwzględnia skumulowane oddziaływania wszystkich projektowanych anten. Obliczony przez inwestora skumulowany (to jest z uwzględnieniem zasady superpozycji), zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny dla anten sektorowych przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 48,1 m na azymucie 335, 47,1 m przy azymucie 80 oraz 47,8 m na azymucie 215. Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek; przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności, znajdują się bowiem w odległości wynoszącej co najmniej 47,1 m ponad gruntem.
Zdaniem Wojewody analiza wyników emisji pola elektromagnetycznego od planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wykazała, iż w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ustanowione w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883), dalej jako rozporządzenie w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych. Obowiązujące na azymucie 335° i azymucie 215º dla działki nr [..] miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określają maksymalne wysokości zabudowy 9-12 m, tymczasem obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nad tymi strefami (jedynymi, nad którymi przewidywane są omawiane przekroczenia) wystąpią na wysokości powyżej 43,4 m n.p.t. Zatem w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości pól poziomów elektromagnetycznych nie ma miejsc dostępnych dla ludności, zarówno w aktualnym brzmieniu przepisu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), dalej jako p.o.ś., jak i przed zmianą.
Organ dokonał też oceny inwestycji w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), dalej jako rozporządzenie w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, i uznał, że wobec przewidywanego przez inwestora usytuowania anten przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych, w odległości 70 m (granicznej wg rozporządzenia dla pojedynczej anteny), w osiach głównych wiązek promieniowania nie znajdują się w miejsca dostępne dla ludności.
Wobec powyższego wnioskiem z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" jest niezaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej jako u.u.i.o.ś., inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Ponadto od inwestora pozyskano oświadczenie, że instalacja radiotelekomunikacyjna objęta projektem budowlanym nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 u.i.o.ś.
Odnosząc się do zarzutów odwołań Wojewoda wskazał, że w decyzji Wójta Gminy z dnia 24 stycznia 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawarto jakichkolwiek warunków dotyczących konkretnej ilości, mocy, pochyleń wszystkich anten, w tym radioliniowych. Powołał się organ na art. 47 ustawy dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 ze zm.), dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stwierdził, że nie każda planowana inwestycja - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wskazał też, że nie dokonuje w postępowaniu ustaleń co do maksymalnej mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów anten, jak również nie jest uprawiony do kontrolowania i kwestionowania technicznych rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. W zakresie niepodania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji mocy określonej przez producenta; nie określenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, niedokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów, Wojewoda stwierdził, że kwestie te nie stanowią przedmiotu rozpoznawanej sprawy pozwolenia na budowę.
W skardze K. W. zarzuciła organom orzekającym w sprawie naruszenie:
1. art. 72 ust 1 pkt. 1 u.i.o.ś. w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. poprzez nieustalenie maksymalnych mocy oraz pochyleń tym bardziej, że organ nawet nie dysponował kartą katalogową anteny i tym samym przyjął bezkrytycznie stanowisko inwestora;
2. art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy architektoniczno-budowlane nie mają obowiązku ani uprawnień do weryfikacji dokumentacji technicznej w zakresie maksymalnych mocy oraz pochyleń anten, co jest sprzeczne z aktualną linia orzeczniczą NSA. Ponadto organy obu instancji przyjęły w istocie, że żadna inwestycja nie będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albowiem pochylenia zawsze można dostosować do danego terenu;
3. art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), poprzez niedokonanie oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie jej tożsamości dotyczącej konkretnej ilości, mocy, pochyleń wszystkich anten w tym radioliniowych, co nie pozwala na przyjęcie, iż mamy do czynienia z tą samą inwestycją.
W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na orzecznictwo NSA podkreśliła, że nie jest wystarczające ograniczenie rozważań organu do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, gdyż z akt sprawy może wynikać, że nie są to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej deklarowana przez inwestora organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku pochylenia anten pod rożnym kątem. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być więc wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanej, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania.
Skarżąca nie podziela stanowisko organów obu instancji co do braku weryfikacji dokumentacji technicznej, że ich rola sprowadza się tylko do sprawdzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. B. wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Stowarzyszenie, podobnie jak skarżąca zwróciło uwagę na konieczność badania mocy EIRP anten wskazując, że kwestii tej organy nie weryfikowany i nie wzywały inwestora do określenia ich mocy maksymalnej.
Wezwano Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie 8 odpisów wniosku, czego Wnioskodawca nie dopełnił do dnia wyroku..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 23 grudnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 7 maja 2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi – Spółce A., pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, wieży kratowej o wysokości 55,95 m n.p.t. wraz z instalacją elektryczną, na działce nr [..] w S., gmina C.
Decyzje te zostały zakwestionowane przez skarżącą, która zarzuca, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły maksymalnych mocy oraz pochyleń anten, mimo iż nie dysponowano kartami katalogowymi anten oraz przyjęcie, że organy nie mają uprawnień do weryfikacji dokumentacji projektowej w zakresie ww. parametrów, a także brak oceny zgodności inwestycji z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i pominięcie, że decyzja ta została wydana dla innej inwestycji, niż objęta wnioskiem o pozwolenie.
Dokonując kontroli legalności wydanych orzeczeń administracyjnych w kontekście powyższych zarzutów sąd uznał, że decyzje są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie są zasadne.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako Prawo budowlane), w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r., nadanym przez art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815). Ustawa ta wskazała bowiem w art. 25, że do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego albo zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 (Prawo budowlane – przyp. sądu) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jako że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 4 marca 2019 r. i do dnia 25 września 2019 r. nie zostało zakończone, należało stosować przepisy Prawa budowlanego w zmienionym brzmieniu. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest zgodność rozwiązań projektowych z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.o.ś. W związku z tym, rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oceny przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej, w ramach której następuje montaż anten sektorowych dokonuje się natomiast w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd wojewódzki stoi na stanowisku, że przedsięwzięcie tego rodzaju, dotyczące więcej niż jednej anteny wymagają co do zasady rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 4609/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 559/18, dostępne w CBOSA). Należy bowiem zauważyć, że jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.o.ś. (m.in. decyzja o pozwoleniu na budowę) lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.
W związku z tym ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna bowiem interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.
Ponadto, właściwe określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia umożliwia dalsze stwierdzenie, że w miejscach dostępnych dla ludności spełnione zostały określone przepisami prawa standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie określone zostało, że przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku.
Natomiast w tabeli 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883), którego treść ma zastosowanie w niniejszej sprawie, określono zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektroenergetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności. Dla przedmiotowej rozbudowy stacji pracującej w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są m.in. przez wartość średniej gęstości mocy pola elektromagnetycznego równą 0,1 W/m2.
Reasumując powyższe rozważania, promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 może wystąpić wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludności, natomiast stwierdzenie wystąpienia miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania, gdzie promieniowanie elektromagnetyczne przekracza przewidziane prawem normy, stanowi przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji powodującej takie przekroczenia. Prawidłowa ocena w tym zakresie jest jednak możliwa wyłącznie wtedy, gdy w projekcie uwzględniona zostanie kumulacja wiązek promieniowania, a więc wyjaśnione zostanie czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują.
W niniejszej sprawie sąd podziela stanowisko Wojewody, że dokumentacja projektowa została sporządzona w sposób, który pozwalał na dokonanie oceny, czy w miejscach dostępnych dla ludności spełnione zostały standardy jakości środowiska. Ocena ta wykazała, że poziom pól elektromagnetycznych mieści się w granicach wyznaczonych przepisami standardów, a w obszarach pól o poziomach oddziaływania wyższych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.
W znajdującej się w projekcie "Analizie występowania obszaru elektromagnetycznego o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0/1 W/m
" przedstawiono w formie tabeli parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotopowo dla anten stacji. Natomiast przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne dla projektowanych anten uwidoczniono na rysunkach, które przedstawiają widoki w płaszczyźnie pionowej. Co szczególnie istotne, rysunki te uwzględniają maksymalne pochylenia wiązki (tilty) anten sektorowych, ukształtowanie terenu oraz odpowiednie zwymiarowanie, a także uwzględniają skumulowane oddziaływania wszystkich projektowanych anten.
Z kolei skumulowany zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m2 dla anten sektorowych przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 48,1 m na azymucie 335°, 47,1 m przy azymucie 80° oraz 47,8 m na azymucie 215°. Z rysunków wynika przy tym, że obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek, jednakże nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności. Znajdują się bowiem w odległości wynoszącej co najmniej 47,1 m ponad gruntem.
Odnosząc się do tych wyników trzeba zauważyć, że od dnia 25 października 2019 r. zmianie uległa treść przepisu art. 124 ust. 2 p.o.ś., który wskazuje, jakie miejsca należy uznawać za "miejsca dostępne dla ludności". I tak, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Natomiast w stanie obowiązującym do 25 października 2019 r., kiedy to ów przepis nie zawierał zastrzeżenia "według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości", w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że skoro art. 124 ust. 2 p.o.ś. nie określa cezury czasowej, dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ocena ta powinna objąć zarówno aktualną możliwość dostępu ludności, jak i taką możliwość w przyszłości, zgodną z dopuszczalnym zagospodarowaniem, co wymaga analizy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku brak planu - pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego (zob. np. wyroki NSA: z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17; z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 945/17; z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1454/15; z 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14, dostępne w CBOSA).
W związku zatem z aktualnym brzmieniem omawianego przepisu, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na stan istniejący, a nie przyszły. Brak jest przepisu przejściowego nakazującego do spraw wszczętych przed tą datą stosowanie przepisów dotychczasowych. Wobec tego należało uznać, że choć kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej, to jednak aktualnie nie poddaje się ocenie, jak jego realizacja wpłynie na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, lecz czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, z uwagi na możliwość wystąpienia nadmiernego promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności.
Jak wynika z akt sprawy, tereny sąsiadujące z planowaną inwestycją nie są obecnie zagospodarowane jakąkolwiek zabudową, co oznacza, że nie występują tam miejsca dostępne dla ludności na wysokości, na której stwierdzono obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, tj. 43,4 m n.p.t. Ponadto Wojewoda ustalił, że na azymucie 335° obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[..], ustalony uchwałą Rady Gminy z dnia 3 września 2010 r. nr XXXIV/386/2010, natomiast na azymucie 215° obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..] w S. gmina C., ustalony uchwałą Rady Gminy z dnia 3 września 2010 r. nr XXXIII/220/2013, obejmujący m.in. działkę skarżącej nr [..]. Ustalenia ww. planów przewidują dla terenów sąsiadujących z inwestycją maksymalną wysokość zabudowy od 9-12 m, w tym dla działki skarżącej maksymalna 10 m (maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne). Mając więc na uwadze wysokość, na jakiej stwierdzono przekroczenie poziomów pól elektromagnetycznych trzeba stwierdzić, że w obszarze tym nie ma miejsc dostępnych dla ludności, nawet przy zastosowaniu poprzedniej definicji miejsc dostępnych dla ludności nakazującej badanie przyszłego, dopuszczonego prawem miejscowym sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Kierując się bowiem zasadami logiki i doświadczeniem życiowym należy przyjąć, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się, lub może się znaleźć, zabudowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek będzie miał dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem stanowiącym (bądź mogącym w przyszłości stanowić - stan prawny obowiązujący do dnia 25 października 2019 r.), taką zabudowę (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1064/18, dostępny w CBOSA).
W dalszej kolejności Wojewoda przeanalizował, czy przedmiotowa inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, w kontekście przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r. W tym zakresie prawidłowo uwzględniono, że równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP poszczególnych anten wynosi 1000≤EIRP<2000 W, a na każdym azymucie przewiduje się zawieszenie tylko jednej anteny. Odnosząc powyższe parametry do odległości środka elektrycznego anten od miejsc dostępnych dla ludności należało uznać, że ze względu na projektowane zawieszenie anten i przy uwzględnieniu maksymalnego pochylenia wiązki, w odległości 70 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności we wskazanym wyżej brzmieniu. W konsekwencji, projektowana budowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie było wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej.
W ocenie sądu powyższe ustalenia, dokonane na podstawie dokumentacji projektowej i danych wskazanych przez inwestora, nie budzą wątpliwości. W szczególności nie sposób zarzucać organom, że nie dokonały weryfikacji podanych maksymalnych mocy anten oraz ich pochyleń, ani nie zażądały od inwestora przedstawienia kart katalogowych anten, co pozwoliłoby na stwierdzenie, czy konfiguracja zaplanowana przez inwestora faktycznie uwzględnia maksymalne parametry urządzeń. W tym zakresie skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów, w tym NSA, zgodnie z którym nie jest wystarczające oparcie się na deklarowanym przez inwestora pochyleniu anten wskazanym w kwalifikacji przedsięwzięcia, gdy z akt sprawy nie wynika, że jest to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek anten. Należy więc ustalić, czy istnieje możliwość większego pochylenia anten, a tym samym zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jednakże, zdaniem sądu, poglądy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Zwracano bowiem w przywołanym przez skarżącą orzecznictwie uwagę na tzw. tilt mechaniczny, czyli ręczne pochylenie anteny przy jej montażu. Tymczasem w przedłożonym projekcie budowlanym jednoznacznie wskazano, że zaprojektowany sposób montażu anten uniemożliwia ich późniejsze inne pochylenie, niż zaprojektowane i poddane ocenie organu (vide: s. 26 projektu budowlanego). W związku z tymi informacjami organ nie miał podstaw do poddania w wątpliwość wskazanego zakresu pochyleń wiązek promieniowa anten, który stał się podstawą ustaleń odnośnie spełnienia standardów jakości środowiska i kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie mającego negatywnego znacznego wpływu na to środowisko.
Ponadto trzeba mieć na względzie, że weryfikacja danych i obliczeń w projektach budowlanych, co do których ustawodawca nakłada obowiązek ich sporządzenia przez wyspecjalizowane podmioty, posiadające potwierdzone urzędowo uprawnienia (np.: budowlane) nie mieści się w zakresie działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniach w przedmiocie pozwolenia na budowę i stanowiłoby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem. Odpowiedzialność za rozwiązania projektowe została nałożona na projektanta oraz w razie takiego wymogu – na osoby sprawdzające projekt. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno – budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postepowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 pr. b. przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych ich wykonania (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt
II OSK 3115/17, dostępny w CBOSA).
Niezasadny jest też zarzut dotyczący braku tożsamości projektowanej inwestycji z inwestycją, dla której ustalono lokalizację decyzją Wójta z 24 stycznia 2018 r., a którą przedłożono wraz z projektem. Wprawdzie w oparciu o ww. rozstrzygnięcie inwestor już raz ubiegał się o pozwolenie na budowę, które zostało załatwione negatywnie, niemniej okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie do ponownego ubiegania się na jej podstawie o zatwierdzenie projektu budowlanego. Należy bowiem zauważyć, ze dopóki decyzja lokalizacyjna pozostaje w obrocie prawnym, co w niniejszej sprawie nie jest sporne, wywołuje dla jej adresata określone skutki prawe – przyznaje prawa lub nakłada obowiązki. Jak natomiast wynika z decyzji z 24 stycznia 2018 r., została ona wydana dla działki nr [..], obręb S. w C., dla budowy wolnostojącego masztu antenowego o wysokości całkowitej konstrukcji do 62 m n.p.t. Adresatem tej decyzji jest Spółka A.
Należy zauważyć, że decyzja lokalizacyjna nie określa szczegółowych rozwiązań projektowych i konstrukcyjnych obiektu, ani też nie ustala miejsca jego usytuowania na danym terenie. Tego rodzaju doprecyzowanie ma miejsce dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, kiedy to inwestor przedkłada projekt budowlany zawierający już konkretne rozwiązania. Decyzja lokalizacyjna stanowi wstępny etap zamierzenia, mający na celu określić warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Oczywiście rozwiązania projektowe na etapie pozwolenia na budowę muszą być zgodne z warunkami ustalonymi w decyzji lokalizacyjnej w tym sensie, że nie mogą wykraczać poza to, co wynika z takiego rozstrzygnięcia. Tak rozumiana zgodność ma zdaniem sądu miejsce w niniejszej sprawie.
Niewątpliwie inwestorem ubiegającym się o pozwolenie na budowę, i dla którego wydano decyzję o lokalizacji jest Spółka A., jak również obie decyzje obejmują teren działki nr [..] w S. Ponadto zachodzi tożsamość przedmiotowa między ww. decyzjami, gdyż ich przedmiotem jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej i oceny tej nie zmienia fakt, że w decyzji Wójta wysokość wieży jest wyższa, niż ta, o którą ubiega się Spółka na etapie pozwolenia budowlanego. Należy bowiem zauważyć, że w decyzji o lokalizacji wysokość wieży określono jako "do 62 m n.p.t.", zaś w projekcie przewidziano wysokość 55,95 m n.p.t. Użycie w decyzji Wójta zwrotu "do" oznacza, że na podstawie tego rozstrzygnięcia inwestor może zrealizować budowę, której wysokość nie będzie przekraczać 62 m i parametr ten został zachowany w kontrolowanej decyzji Starosty.
W świetle tych rozważań należało uznać, że inwestor spełnił wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Do takich prawidłowych wniosków doszedł organ pierwszej instancji, a zaakceptował Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, spełniającego wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W szczególności kompleksowej analizie poddano materiał dowodowy przedłożony przez inwestora uznając, że została ona wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, przez osoby uprawnione do tego osoby i oceniając, że zawarte w tej dokumentacji dane i parametry są wiarygodne. Dokumentacja ta mogła więc posłużyć do oceny zgodności zamierzenia z prawem, w tym z przepisami dotyczącymi jakości środowiska w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi oraz w zakresie oddziaływania wieży na środowisko. Przeprowadzona w tych kwestiach ocena wykazała zaś, że ww. standardy nie zostaną naruszone w miejscach dostępnych dla ludności, natomiast sama inwestycja nie jest inwestycją mogącą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji zasadne stwierdzono, że jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego. Powyższe zostało też należycie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi art. 107 § 3 p.p.s.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).