II SA/Gd 143/25

II SA/Gd 143/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 50 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2024 r. nr WOP.7722.252.2024.MJ w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Gdańskim w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją nr 956/2007 (AB.7351/GP-272/07/MK) z 2 lipca 2007 r. Starosta Gdański zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w B. gmina P.
W dniach 17 lipca 2024 r. oraz 11 września 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Gdańskim (dalej jako PINB) przeprowadził oględziny na ww. działce i ustalił, że inwestor nie rozpoczął budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, natomiast w miejscu projektowanego budynku gospodarczo-garażowego inwestor realizuje budynek mieszkalny. Ustalono, że w zatwierdzonym projekcie wymiary budynku gospodarczo-garażowego wyniosły 9,54 m x 6 m oraz wysokość 4,57 m do kalenicy. Aktualne wymiary budynku wynoszą 9,79 m x 6,5 m oraz wysokość ok. 6 m. Stwierdzono, że budowa nie została zakończona oraz że od strony zachodniej ściany szczytowej pozostawiono pręty zbrojeniowe pod montaż schodów zewnętrznych i spocznika prowadzących na poddasze budynku. W związku z wprowadzonymi odstępstwami od ww. pozwolenia na budowę zmianie uległy wymiary zewnętrzne budynku, wysokość oraz sposób użytkowania z funkcji gospodarczo-garażowej na mieszkalną, co zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego.
Postanowieniem nr PINB.5141.20.2024.MT z 24 września 2024 r. PINB wstrzymał inwestorowi roboty budowlane (pkt 1) i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy (pkt 2). W uzasadnieniu organ powołał się na art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W pouczeniu zawarto m.in. informację, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem nr WOP.7722.252.2024.MJ z 18 grudnia 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał stan sprawy i przypomniał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Natomiast zgodnie z art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust 1, organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z trzech decyzji wskazanych w tym przepisie. WINB wyjaśnił, że termin 2 miesięcy przewidziany w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego o charakterze zawitym, czyli jest ściśle wskazany w ustawie i obarczony dużym rygorem prawnym. Okres 2 miesięcy jest bezwzględnym terminem, w którym organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie w dniu 24 września 2024 r., natomiast w ww. terminie nie wydał decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie może podjąć już żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia oraz powoduje ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych przez inwestora. WINB podkreślił, że upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2 miesięcy dotyczy także organu odwoławczego. W przypadku, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność i nie pozostaje już w obrocie prawnym organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpoznania wniesionego zażalenia, zaś postępowanie zażaleniowe powinno być umorzone. Jednakże jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego umorzenie postępowania z uwagi na upływ terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i w żadnym wypadku nie można przyjąć, iż nastąpiło już merytoryczne rozstrzygnięcie co do stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę. Wręcz przeciwnie, utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie pozbawia organu nadzoru budowlanego uprawnienia do ponownego wstrzymania ich prowadzenia. W związku z powyższym, wobec niewydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie i konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia PINB.
W skardze na powyższe postanowienie A. P. wskazał na pominięcie istoty sprawy, tj. nielegalnego przeprowadzenia w dniu 8 maja 2019 r. inwestycji przez E. S.A. polegającej na przebudowie linii energetycznej SN nad budynkiem gospodarczo-garażowym, które to działanie doprowadziło do obniżenia przewodów do kalenicy ww. budynku na odległość mniejszą niż 250 cm. Integralną częścią pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego jest uzgodnienie z 4 maja 2007 r. nr B-47/07. Skarżący zaznaczył, że wielokrotnie kontaktował się z ww. Spółką z żądaniem usunięcia linii SN z jego terenu. Za każdym razem otrzymywał jednak odpowiedź negatywną. Tymczasem Spółka ta wielokrotnie przebudowywała swoją sieć w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego.
Następnie Skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy wybudował zgodnie z pozwoleniem na budowę z 17 lipca 2007 r. oraz uzgodnieniem z ww. Spółką. Wysokość przewodów od kalenicy budynku po wybudowaniu dachu wynosiła 290 cm w 2013 r. Zdaniem Skarżącego ww. Spółka złożyła na niego donos do PINB i pomówiła o wykonanie samowoli budowlanej chcąc w ten sposób zrzucić odpowiedzialność za zaistniałą sytuację na Skarżącego. W związku z działalnością PINB oraz zatajeniem przed Skarżącym akt sprawy doszło do wady prawnej, a sprawa została umorzona przez WINB. W obecnej sytuacji nie jest możliwe wdrożenie procedury naprawczej i odbiór budynku bez usunięcia przedmiotowej linii napowietrznej SN.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 18 grudnia 2024 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Gdańskim z 24 września 2024 r. o wstrzymaniu Skarżącemu robót budowlanych (pkt 1) i nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy (pkt 2) w związku z budową budynku na działce nr [...] w B. gmina P. niezgodnie z decyzją Starosty Gdańskiego nr 956/2007 (AB.7351/GP-272/07/MK) z 2 lipca 2007 r.
W związku z treścią zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami kontrola sądowa w niniejszej sprawie ogranicza się do zbadania, czy zaskarżone postanowienie WINB uchylające postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania Skarżącemu robót budowlanych jest zgodne z obowiązującymi przepisami, tj. czy zostały one wydane w oparciu o odpowiednie przepisy prawa materialnego i procesowego. Natomiast poza granicami rozstrzygania pozostają zarzuty Skarżącego dotyczące linii energetycznej SN przechodzącej przez przedmiotową działkę oraz działalności E. S.A. Kwestie te pozostają bowiem bez wpływu dla oceny wydania zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie.
Następnie należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej jako P.b. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 2007 r. i postępowaniem naprawczym wszczętym w 2024 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia było zatem ustalenie treści przepisów. Zgodnie z art. 25-28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która znowelizowała ustawę P.b. z dniem 19 września 2020 r., organy powinny były zastosować art. 50-51 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Postanowienie PINB wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – przyp. Sądu) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Z kolei w myśl art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Wobec dwukrotnych oględzin na działce Skarżącego w dniach 17 lipca 2024 r. oraz 11 września 2024 r. i ustalenia, że w miejscu projektowanego budynku gospodarczo-garażowego inwestor realizuje budynek mieszkalny (o innych wymiarach niż budynek gospodarczo-garażowy) PINB zasadnie wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 P.b., bowiem ani lokalizacja posadawianego obiektu ani jego wymiary i funkcja nie były zgodne z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 2007 r. Przy czym w sytuacji, w której inwestor realizuje roboty z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, konieczne jest wystąpienie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowanie prac w oparciu o nią. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może jednakże dotyczyć zamierzonych (a nie dokonanych przez inwestora) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast gdy inwestor dokonuje istotnego odstępstwa bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę wówczas organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wszcząć tzw. postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 i 51 P.b.
Należy podkreślić, że w myśl art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Jak wynika z powyższego, wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 P.b.) jest pierwszym etapem postępowania naprawczego, a okres 2 miesięcy, przez który jest ważne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, powinien być dla organu, który wydał to postanowienie, wystarczający do wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia decyzji co do dalszego kierunku postępowania, a w szczególności co do tego, czy należy wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 P.b. (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 50).
Skład orzekający w pełni aprobuje pogląd WINB, iż przekroczenie terminu 2 miesięcy od dnia jego doręczenia powoduje utratę jego ważności i jednocześnie uniemożliwia organom nadzoru budowlanego wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 P.b. Stanowisko to jest również utrwalone w orzecznictwie – zob. np. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 2110/22; z 20 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1814/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, oba wydane w sprawie postanowienia były prawidłowe, bowiem PINB miał podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania Skarżącemu wykonywania robót budowlanych, natomiast WINB zasadnie uchylił to postanowienie z uwagi na upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 P.b. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, iż wyeliminowanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie czyni postępowania naprawczego bezprzedmiotowym. Nadal bowiem istnieje budowa budynku, która jest sprzeczna z wydanym pozwoleniem na budowę. Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania w sprawie i konieczności wszczęcia odrębnego postępowania.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.