II SA/Gd 143/20

II SA/Gd 143/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1951/21 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 lutego 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. wystąpiła do organu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę kompleksu usług komercyjnych ze stacją paliw wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą: ETAP A - Stacja paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ETAP B - Myjnia automatyczna wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [..] w G.
Decyzją z dnia 20 lutego 2018 r., nr [..], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
W wyniku rozpoznania odwołania W. D. decyzją z dnia 19 października 2018 r., nr [..], Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 38/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r., nr [..], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 lutego 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożył, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto, projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Wojewoda stwierdził zgodność zamierzenie inwestycyjnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr XLII/1336/2002 z dnia 26 czerwca 2002 r. Organ wskazał, że inwestycja obejmuje działki znajdujące się w obrębie [..], tj. w obszarze o przeznaczeniu określonym w planie jako usługi publiczne i komercyjne – część dzielnicowego ośrodka usługowego dla dzielnic: [.] (BI UP,UK). W pasie terenu przyległym do ulicy 03 KG 2/2 (C. – W.) o głębokości nie większej niż 50 m od jej linii rozgraniczającej dopuszczono zapisami planu lokalizację stacji paliw dostępną od ul. 03 KG (tylko na prawe skręty lub za pośrednictwem istniejących skrzyżowań).
Organ wskazał, że zgodnie ze szczególnymi zasadami przygotowania i prowadzenia inwestycji - pkt 6 karty terenu - dla przedmiotowej inwestycji została opracowana Koncepcja architektoniczno-urbanistyczna, w zakresie obszaru zorganizowanej działalności inwestycyjnej z powiązaniami komunikacyjnymi i funkcjonalnymi z pozostałymi elementami centrum dzielnicowego, tj. terenami: B 3 ZP, B 8 MJ,UK, B 9 MJ,UK, B 10 MJ,UK oraz B 11 UK,MN, która otrzymała pozytywną opinię Prezydenta Miasta zawartą w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. Dostęp komunikacyjny na teren inwestycji zgodnie z zapisami planu został przewidziany od ul. G. oraz dla stacji paliw od ul. C. (03 KG 2/2) - tylko prawe skręty. W zakresie parkingów plan miejscowy ustalił dla usług minimalny wskaźnik 25 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług. Z kolei w ramach całego kompleksu usług komercyjnych zaprojektowano 53 miejsca postojowe, w tym 4 miejsca dla osób niepełnosprawnych, a zatem więcej niż minimalna ilość wyznaczona w planie (1785 m2 powierzchni użytkowej usług - 45 miejsc postojowych). Budynki w ramach inwestycji zaprojektowano jako jednokondygnacyjne, nieprzekraczające maksymalnej wysokości 13m, ustalonej zapisami planu. Powierzchnia terenu przyrodniczo czynnego przekracza w obrębie planu miejscowego 10%. Ponadto, projekt etapu A inwestycji uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 28 listopada 2016 r. w związku z zapisami planu miejscowego dla strefy B ochrony konserwatorskiej, otuliny zabytkowego zespołu ruralistycznego dawnej wsi W. Wojewoda wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 18 października 2016 r. stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do kolektora DN 300 zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, z projektowanego kompleksu usług komercyjnych ze stacją paliw. Ponadto, Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 maja 2016 r. zatwierdził dokumentację geologiczno-inżynierską do projektu posadowienia obiektów budowlanych na terenie projektowanej stacji paliw płynnych wraz z obiektami towarzyszącymi oraz decyzją z dnia 2 maja 2016 r. dokumentację hydrogeologiczną określającą warunki hydrogeologiczne w związku z projektowaniem inwestycji mogącej negatywnie oddziaływać na wody podziemne.
W ocenie Wojewody, zatwierdzony przez Prezydenta Miasta projekt budowlany nie narusza również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.
Organ w szczególności zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z § 98 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej 20 m od budynków o konstrukcji palnej, ponadto zgodnie z § 124 ust. 1 pkt 4 magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu oraz zbiorniki gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 60 m od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Jednocześnie zauważono, że odległości, o których mowa w § 124 ust. 1 pkt 1-5, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zbiorników podziemnych (§ 124 ust. 1 pkt 3), co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta wynika, że wyznaczona strefa ochronna od projektowanych obiektów nie zamyka się w granicach działek inwestora, a jej znaczna część znajduje się na niezabudowanych działkach sąsiednich nr [.]-[.], należących do W. D., tj. m.in.: strefa ochronna od dystrybutora LPG ok. 16, m, czy strefa ochronna od podziemnego zbiornika gazu płynnego ok. 23 m, która tym samym obejmuje prawie w całości działkę nr [.]. Wojewoda powołał się na wiążący go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 38/19, w którym Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z zabudową hipotetyczną nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, co ma istotne znaczenie dla możliwości zastosowania w sprawie przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych i dokonywania oceny spełnienia przez inwestycję wymogów odległościowych od sąsiedniej zabudowy. W ocenie Sądu, przywołane regulacje znajdują zastosowanie do zabudowy już istniejącej, na co wskazuje treść przepisów rozporządzenia, w szczególności § 98, gdzie ustawodawca dokonał rozróżnienia odległości od budynków (§ 98 ust. 1 pkt 2 i 3) oraz od granic sąsiadującej niezabudowanej działki (ust. 1 pkt 5 tego przepisu). Skoro bowiem w tym akcie normatywnym wyraźnie rozróżniono odległość od działek niezabudowanych i od budynków, to według Sądu, nie jest możliwe traktowanie działki niezabudowanej jako zabudowanej i dokonywanie pod tym kątem analizy spełnienia warunków w zakresie odległości od sąsiedniej zabudowy, a skutki tej analizy rozpatrywać w kontekście spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że zgodnie z § 98 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej 5 m - od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki. Natomiast w przedmiotowej sprawie jest to odległość wynosząca 6,5 m od niezabudowanej działki skarżącego. Organ podniósł ponadto, że zdaniem Sądu, z treści obowiązku poszanowania w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich nie można wywieść zakazu budowania w taki sposób, który jakkolwiek utrudnia właścicielom nieruchomości sąsiednich korzystanie z należących do nich nieruchomości. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wymaga bowiem uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa. Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesów osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy. W szczególności organ powołał fragment wyroku, w którym Sąd stwierdził, że ograniczenia dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. W konsekwencji również ewentualne, nieskonkretyzowane zamierzenia inwestycyjne właściciela nieruchomości sąsiednich, mogące podlegać realizacji w bliżej nieokreślonej przyszłości, nie mogły skutkować zablokowaniem zamierzenia inwestycyjnego spółki, w sytuacji, gdy odpowiada ono przepisom Prawa budowlanego.
Organ podkreślił, że bezspornie działki W. D. o nr [.]-[.] są niezabudowane. Skarżący dopiero na etapie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, przy piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r., przedstawił "koncepcję zagospodarowania terenu" dla budynku użyteczności publicznej i komercyjnej na działkach nr [.]-[.] w G. Jednakże organ zauważył, że przedstawiona koncepcja nie została zaakceptowana w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, co pozostaje w opinii organu odwoławczego kluczowe. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1530/16, organ wskazał, że istotą § 124 przywołanego rozporządzenia jest zapewnienie bezpieczeństwa ludziom. Przy stosowaniu zawartej w § 124 ust. 1 pkt 4 regulacji należy więc brać pod uwagę nie tylko obiekty, które już fizycznie istnieją, ale również te, które mogą zostać zrealizowane na podstawie będących w obrocie prawnym decyzji. Przedstawione przez skarżącego zamierzenie jest zaś wyłącznie koncepcją zabudowy wykonaną w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej i nie może zostać uznane za skonkretyzowane plany zabudowy, bowiem o takich może świadczyć jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Po przeprowadzonej analizie organ stwierdził, że budowa stacji paliw nie uniemożliwi całkowicie odwołującemu korzystania i zabudowy zgodnie z planem miejscowym należących do niego działek. Wbrew oznaczonym na rysunku koncepcji zagospodarowania terenu zasięgom stref oddziaływania stacji paliw, w przedmiotowej sprawie nie mamy bowiem do czynienia ze strefą oddziaływania odkrytego zbiornika na gaz o promieniu 60 m, ponieważ według zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycja obejmuje w tym miejscu zbiornik podziemny LPG, którego strefa oddziaływania wyniesie 30 m. W zaprojektowaniu zbiornika podziemnego należy również upatrywać dążenia inwestora do ograniczenia uciążliwości związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście rozważań prowadzonych w odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Biorąc pod uwagę powyższe podkreślono, że jakkolwiek przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji paliw niewątpliwie spowoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich, to nie uniemożliwi całkowicie ich zabudowy, w sposób zgodny z przepisami prawa i postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strefa oddziaływania zbiornika na gaz oznaczona na koncepcji przedstawionej przez skarżącego jedynie w nieznacznym stopniu obejmuje działkę nr [.] i tym samym umożliwia w dużej części realizację inwestycji w zaprezentowanym kształcie - dwa z czterech segmentów budynku. Pozostały teren przedmiotowej działki umożliwia dodatkowo wydzielenie 25 miejsc postojowych, jednak w opinii organu odwoławczego nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący w tym miejscu przewidział dodatkową zabudowę. Jednocześnie należy zgodzić się z inwestorem, że łącznie strefy oddziaływania inwestycji na działki skarżącego wynoszą orientacyjnie 0,07 ha (cała nieruchomość skarżącego wynosi 0,272 ha) i w części pokrywają się z pasem wzdłuż granicy działki, wyłączonym spod zabudowy zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący, tak jak inwestor, musi również uwzględnić zgodnie z zapisami planu min. 10% powierzchni terenu na powierzchnię przyrodniczo czynną, która może zostać przewidziana w obszarze występowania strefy. Ponadto, wyłączenie z zabudowy wynikające z usytuowania stacji paliw nie koliduje np. z budową ciągów komunikacyjnych, czy parkingów na tym terenie.
Skoro zaplanowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania terenu, a także warunki techniczne, w tym te dotyczące sytuowania stacji paliw, należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję W. D. zarzucił naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, a także art. 144 Kodeksu cywilnego, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Według skarżącego zatwierdzony projekt budowlany narusza także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżącego, stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Gd 38/19, jak i przez Wojewodę, zgodnie z którym istnienie zabudowy jest warunkiem niezbędnym zastosowania ww. przepisów, stanowi naruszenie podstawowych zasad i praw przysługujących właścicielom nieruchomości sąsiednich a także niesłusznie rozszerza uprawnienia inwestora kosztem innych. Zdaniem skarżącego, ustawodawca, z racji mnogości i zmienności przyszłych możliwych przypadków, pozostawił tę interpretację bieżącej ocenie podmiotów wydających decyzje na podstawie § 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego. Według niego nie do zaakceptowania jest sytuacja, aby to sąsiad projektowanej (skarżonej) inwestycji został w swym podstawowym prawie do zabudowy ograniczony, aby mógł zrealizować swoje prawo jedynie w jakikolwiek sposób. Tym samym nie można zaakceptować sytuacji, w której właściciel jednej z nieruchomości blokuje innym możliwości inwestycyjne w najistotniejszym obszarze jego nieruchomości. Uwzględnienie wniosku inwestora w jego obecnym kształcie powoduje trwałe i nieodwracalne negatywne skutki dla innych właścicieli nieruchomości, w największym stopniu zaś dla skarżącego. W konsekwencji więc, zasadnym jest przyjęcie takiego stanowiska, w którym powinna być rozpatrzona przewidywana zabudowa na nieruchomościach sąsiednich - również zgodna z warunkami lokalnymi, a interesy takich właścicieli powinny być chronione na równi z interesami właściciela - aktualnego inwestora.
Skarżący przyznał, że wyrażony przez Sąd pogląd, przywołany w decyzji Wojewody, że nie można z przepisów wskazanych rozporządzeń wywieść zakazu budowania w taki sposób, który jakkolwiek utrudnia innym korzystanie z ich nieruchomości, jest zasadny i oczywisty, lecz nie zmienia to jednak faktu konieczności wnikliwego i obiektywnego rozważenia, czy mamy do czynienia z jakimkolwiek utrudnieniem, czy też taką sytuację, w której to utrudnienie jest zdecydowanie nadmierne, co zdaniem skarżącego, ma miejsce w niniejszej sprawie. Zarzucono, że organy nie wyważyły konkretnych interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, choć wymóg ten dotyczy zarówno istniejącej zabudowy, jak i możliwości zabudowy działek w przyszłości.
Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że wprowadzenie limitów odległości służy zapewnieniu bezpieczeństwa innych obiektów w razie wystąpienia sytuacji awaryjnej, dlatego też odpowiednie przepisy mają zastosowanie nie tylko w przypadku, kiedy budowana jest stacja paliw, a obok już są inne budynki. Należy te przepisy wziąć pod uwagę także przy wydawaniu pozwolenia na budowę stacji paliw na nieruchomości, która graniczy z niezabudowanymi działkami, lecz zgodnie z przepisami mogą na nich powstać budynki i konieczne będzie zapewnienie odpowiednich warunków bezpieczeństwa dla ich użytkowników w przyszłości. W szczególności musi być zapewniona możliwość wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, o których mowa jest w przepisach rozporządzenia z 2005 r. a tylko wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tych reguł.
Skarżący wyjaśnił, że w jego przypadku chodzi o immisję wyłączającą zabudowę nieruchomości zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponad przeciętną miarę. Oczywiste jest, że jakiekolwiek immisje nie mogą stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, lecz – jak w niniejszej sprawie – o charakterze ciągłym, trwałym, nieodwracalnym i niezmiernie dolegliwym w warunkach miejscowych lokalnego centrum usługowego, pierwszej linii zabudowy od głównego ciągu komunikacyjnego, gdzie dla każdego właściciela każdy metr kwadratowy możliwej lub niemożliwej zabudowy stanowi znaczącą różnicę. W ocenie skarżącego, z tego powodu inwestor próbuje tę strefę wypchnąć na działkę skarżącego, aby móc wybudować większy obiekt handlowo-usługowy (Etap C). Skarżący przypomniał, że ustawodawca określa ogólnie zasady oddziaływania, których nie może przekraczać właściciel w wykonywaniu swoich praw w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Skarżący zauważył, że strefą zagrożenia pożarowego z nieruchomości wyjściowej inwestora objętych jest ok. 700 m2 nieruchomości skarżącego w strefie przeznaczonej pod zabudowę obiektami usług publicznych i komercyjnych UP, UK. Obszar ten obejmuje całą pierwszą linię zabudowy od ul. C.-W. W odróżnieniu od funkcji mieszkalnej czy rekreacyjnej dla funkcji usług publicznych i komercyjnych widoczność z daleka oraz łatwa i bliska dostępność komunikacyjna, w tym piesza, są kluczowe i nie do zastąpienia a obszar inwestycji i działek skarżącego jest wysokokomercyjny.
Przepis kreujący sporną strefę immisji, tj. § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r., nakłada obszar ochrony przeciwpożarowej dla budynków użyteczności publicznej o promieniu 60 m od płaszcza zbiornika gazu LPG, który w planowanej inwestycji ma być zagłębiony, co na podstawie ust. 2 pkt 3 tego paragrafu pozwala zmniejszyć tę strefę do 30 m, z czego promień 23 m obejmuje nieruchomość skarżącego, co razem ze strefą o promieniu 30 m od dystrybutorów daje ok. 700 m2 powierzchni. Skarżący wyjaśnił, że jego działka, pokaleczona wywłaszczeniami, ma nieforemny kształt, nadto przez jej długość przechodzi skarpa, gdzie różnica poziomów dochodzi do 6 m, więc jest trudna w zagospodarowaniu, ponieważ dla ciągów pieszych i samochodowych oraz miejsc parkingowych należy zachować odpowiednie nachylenia, luki, powierzchnię, poziomy - każda nierówność zabiera miejsce na jej zniwelowanie. Przedstawiona przez skarżącego analiza architektoniczno-urbanistyczna opiera się na miejscowym planie, ukształtowaniu działki, położeniu względem przyległej głównej, czteropasmowej, drogi ul. C.-W. o natężeniu ruchu ponad 50 000 pojazdów na dobę. Strefę komunikacji samochodowej (dojazd) i parkingów zewnętrznych zgodnie z zapisami miejscowego planu zaplanowano przez planowaną drogę dojazdową [.] KD, ponieważ miejscowy plan nie zezwala na bezpośrednie włączenie się do ul. C. Ciąg pieszy włączono do głównego publicznego ciągu pieszego łączącego wszystkie części lokalnego ośrodka usługowego. Istniejącą deniwelację (skarpę) na nieruchomości gruntowej wykorzystano dla wkomponowania kondygnacji podziemnej budynku z halą garażową. Skarżący wyjaśnił, że wyłączająca możliwość zabudowy budynkami użyteczności publicznej, w tym biurowo-handlowo-usługowymi, strefa zagrożenia pożarowego wynikająca z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia prywatnej, komercyjnej inwestycji wkracza na działki skarżącego na szerokość ok. 23 m w miejscu, gdzie działka ma tylko 30 m szerokości pozostawiając tym samym 7 m pasa gruntu bez znaczenia dla celów budowlanych. Przypomniano, że strefa zagrożenia pożarowego prywatnej komercyjnej inwestycji sąsiada obejmuje ok. 700 m2 działki skarżącego, położonej w najistotniejszej pierwszej linii zabudowy od ul. C.-W., w miejscowym planie przeznaczonej i uprawnionej do zabudowy budynkami użyteczności publicznej, jako miejscowe centrum usług publicznych i komercyjnych (UP, UK), czyli biurowo-handlowo-usługowymi. W efekcie czego cała najistotniejsza część wysoko komercyjnej nieruchomości staje się trawnikiem albo parkingiem.
Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego, na podstawie analizy warunków fizycznych działki, jej przeznaczenia i warunków miejscowych, projekt objęty skarżoną decyzją w obecnej formie, zdecydowanie ponad przeciętną miarę zakłóca skarżącemu możliwość korzystania z jego nieruchomości obciążonych immisją. Skarżący wskazał, że stacja paliw jest jednym z wielu elementów projektu na dużej ok. 1 ha działce i wystarczyłoby, aby inwestor przesunął trochę obiekt zbiornika i dystrybutorów tak, aby strefa zagrożenia pożarowego mieściła się na jego działce lub obejmowała obszar 3-4 m działki skarżącego od granicy z nimi, który to pas o powierzchni ok. 100 m2 prawo budowlane wyłącza spod zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, uczestnik postępowania A. wniosła o jej oddalanie. Odnosząc się do zarzutów skargi Spółka stwierdziła, że w sprawie nie mogły zostać naruszone przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw, bowiem dotyczą one odległości wyłącznie od istniejącej, a nie potencjalnej zabudowy, podczas gdy działki skarżącego aktualnie są niezabudowane. W konsekwencji, odległością, która powinna zostać zachowana przez inwestora jest odległość 5 metrów od działki niezabudowanej zgodnie z § 98 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Zastosowanie powołanych przez skarżącego przepisów nie może też być uzasadnione koniecznością spełnienia przez inwestycje wymogu z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż aby zakwestionować projekt budowlany na podstawie ww. regulacji trzeba wykazać, jaka konkretnie norma prawa materialnego została naruszona, a w niniejszej sprawie takiego wskazania brak. Ponadto, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 ustawy, dotyczącego możliwości zabudowy własnej działki, jeżeli dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości i zgodnym z prawem projektem budowlanym, ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której nie inwestor, a osoby trzecie będą decydować o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu ich posadowienia i rodzaju obiektu budowlanego, nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Obowiązkiem organów jest zatem zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych, zaś nieskonkretyzowane zamierzenia inwestycyjne właściciela nieruchomości sąsiednich, mogące podlegać realizacji w bliżej nieokreślonej przyszłości, nie mogły skutkować zablokowaniem zamierzenia inwestycyjnego spółki, w sytuacji gdy odpowiada ono przepisom prawa budowlanego. W niniejszej zaś sprawie skarżący przez cały tok postępowania nie przedstawił ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji na swojej działce, a jedynie Koncepcję, która jednak nie jest objęta żadnym pozwoleniem.
Spółka stwierdziła też, że inwestycja nie skutkuje wystąpieniem uciążliwości dla potencjalnej inwestycji skarżącego ponad przeciętną miarę, bowiem w rzeczywistości strefy odziaływania inwestycji obciążają jedynie ok. 13,5 % jego działki, zaś art. 144 Kodeksu cywilnego nie może stanowić samodzielnej podstawy do zakwestionowania projektu budowlanego w postępowaniu administracyjnym, a może jedynie stanowić podstawę do formułowania ewentualnych roszczeń w postępowaniu cywilnym. Spółka nie zgodziła się także z twierdzeniem, że to w planach zagospodarowania przestrzennego są przewidziane dopuszczalne (alternatywne) warunki wykorzystania nieruchomości, aby móc pogodzić zamierzenia, oczekiwania i możliwości wielu właścicieli sąsiadujących ze sobą możliwości, tym samym sugerując, iż w przypadku sporu właścicieli nieruchomości sąsiednich, inwestor ma obowiązek korzystania z takiego planu zagospodarowania nieruchomości, jakiej zażyczy sobie sąsiad. Tymczasem zabudowa dopuszczalna (alternatywna) stanowi jedynie dodatkową możliwość zabudowy własnej działki przez inwestora, który może na swojej działce realizować tak zabudowę podstawową, jak i dopuszczalną (najczęściej po spełnieniu dodatkowych warunków), a żaden z przepisów prawa jak również przepisów planów obowiązujących na terenie Inwestycji nie zawiera nakazu realizowania jedynie inwestycji typu podstawowego, w przypadku sporu pomiędzy właścicielami sąsiednich działek.
W tym zakresie Spółka wskazała też, że przedmiotowa inwestycja ma niewielki wpływ na nieruchomość skarżącego i jego plany inwestycyjne, w szczególności, że zgodnie z obowiązującym planem i tak jest zobowiązany do przeznaczenia minimum 10% powierzchni działki na tereny zielone. Natomiast mając na uwadze łączną strefę oddziaływania inwestycji, około 700 m2 i obszar jaki skarżący musi przeznaczyć na tereny zielone (272 m2) oraz orientacyjny obszar wyłączony z zabudowy budynkiem 4 m od granicy działki (60 m2), to faktyczne obciążenie dla jego nieruchomości wynosi 368 m2, co stanowi około 13,53 % powierzchni działki skarżącego. Ponadto, w przypadku realizacji własnej inwestycji przez skarżącego i tak niemożliwy będzie wjazd na działkę bezpośrednio od ulicy C. i konieczna będzie realizacja układu drogowego w ramach działki skarżącego, aby mógł posadowić na nieruchomości jakąkolwiek zabudowę. Należy bowiem wskazać, że od ulicy C. dostęp do działek skarżącego jest możliwy jedynie od strony chodnika i nie jest możliwe wybudowanie w tamtym miejscu chociażby np. zjazdu na działkę skarżącego. Tym samym to z ograniczeń działki skarżącego wynika, że i tak nie może on w pełni wykorzystać "bliskości" ulicy C., a nie z inwestycji Spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. stwierdzeniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności doprowadziła Sąd do wniosku, że organy administracji architektoniczno-budowlanej procedowały w zgodzie z przepisami prawa procesowego, ustalając na podstawie kompletnego materiału dowodowego okoliczności istotne z punktu widzenia mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego i zastosowały je adekwatnie do poczynionych ustaleń.
Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie organy orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 38/19. Sąd uznał bowiem, że w związku z tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową hipotetyczną działek skarżącego, gdyż działka ta nie jest faktycznie zabudowana, to zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw, które określają odległości od granic sąsiedniej nieruchomości niezabudowanej, a nie od budynków. W ocenie Sądu, zastosowane przez Wojewodę przepisy § 98 i § 124 wskazanego rozporządzenia odnoszą się do zabudowy już istniejącej, na co wskazuje sama ich treść. Sąd zwrócił jednak uwagę, że fakt niezabudowania nieruchomości sąsiednich nie wyłączał konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwości ich zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który wymaga uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, gdyż ochrona wynikająca ze wskazanego przepisu nie ma charakteru absolutnego. Sąd stwierdził również, że kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy planowana budowa całkowicie uniemożliwi właścicielowi działek sąsiednich korzystanie i zabudowę zgodną z planem miejscowym. Rolą organu powinno więc być wykazanie na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy, że planowana inwestycja całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa i postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko bezsprzeczne stwierdzenie, że ze względu na realizację spornej inwestycji zabudowa sąsiednich gruntów zgodna z ich przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym pod usługi publiczne i komercyjne i zgodnie z wymogami prawa nie będzie możliwa, stanowiłoby podstawę do uznania, że inwestycja narusza interesy osób trzecich. Sąd podkreślił, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy Prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinna prowadzić do wyważenia konkretnych interesów, tj. inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych.
Zdaniem Sądu orzekającego, ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględnił powyższą ocenę prawną oraz wytyczne co dalszego postępowania i podjął czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy zaplanowana przez Spółkę stacja paliw całkowicie uniemożliwi zabudowę zgodną z planem na działkach sąsiednich. Analizy tej dokonał w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, prawidłowo ustalone okoliczności sprawy i z uwzględnieniem relewantnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego interpretowanych w sposób wiążący przedstawiony przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 38/19. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że projektowana stacja paliw nie będzie stanowiła przeszkody dla realizacji planów inwestycyjnych skarżącego, w kształcie dopuszczalnym przez plan miejscowy i przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno – budowlane. W tych okolicznościach, z uwagi na spełnienie przez inwestora wymogów prawa, Wojewoda uznał, że możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Z oceną tą należy się zgodzić.
W niniejszej sprawie organy rozpoznawały wniosek inwestora A. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz myjni automatycznej na działkach zlokalizowanych w G. przy ul. G. i C. Fakt zgodności wskazanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr XLI1/1336/2002 z dnia 26 czerwca 2002 r., nie budził zastrzeżeń orzekających w sprawie organów ani tutejszego Sądu kontrolującego poprzednią decyzję Wojewody z dnia 19 października 2018 r.
Kwestią kluczową było natomiast ustalenie, po pierwsze, czy inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora spełnia wymogi techniczne, w tym wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1853), zwanego dalej rozporządzeniem, a po drugie, czy nie będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości skarżącego w taki sposób, że naruszone zostaną jego uzasadnione prawnie interesy.
Przy tym wyjaśnić należy, że poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym to obowiązku stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowalnym, nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich dekoduje się z dawnego brzmienia art. 5 ust. 2, wskazując, że obejmuje ona w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem: a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, 4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r., II SA/Łd 745/11, LEX nr 1597607).
Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 września 2010 r., II SA/Ol 597/10, LEX nr 753998). Interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a ich ochrona nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1643/19 i z dnia 11 marca 2020 r., II OSK 117/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 786/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 86), prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego (wyroki NSA w Warszawie z dnia 13 października 2003 r., IV SA 456/02, IV SA 457/02, IV SA 458/02, LEX nr 1694551; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., II OSK 794/05, LEX nr 209453). Należy przy tym zauważyć, że w art. 144 k.c. ustanowiona została odrębna, cywilnoprawna podstawa żądania ograniczenia oddziaływania immisji pośrednich na grunty sąsiednie. Przepisy prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego, mogą stanowić uzupełniający element oceny stopnia zakłóceń, a przede wszystkim tego, czy przekraczają one przeciętną miarę, o której stanowi art. 144 k.c. Działanie zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie oznacza jednak automatycznie, że w określonym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia art. 144 k.c. (tak A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016).
Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. W orzecznictwie sądowym wskazano, że należy dokonać w tym zakresie wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza ono uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (wyroki NSA z dnia 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, LEX nr 501122, oraz z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, LEX nr 1217437). To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza występujący w obszarze oddziaływania obiektu interes osoby trzeciej, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym problem ten podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Obowiązek uwzględnienia interesów prawnych skarżącego w toku rozpoznania wniosku inwestora o pozwolenie na realizację projektowanej stacji paliw wynika z faktu bezpośredniego sąsiedztwa jego nieruchomości w postaci trzech działek nr [.]-[.] z terenem inwestycji, determinującego potrzebę sprawdzenia, czy realizacja inwestycji narusza interesy skarżącego, w tym z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać stacje paliw oraz budynki i ich usytuowanie, lecz wyłącznie w zakresie, w jakim projektowana inwestycja uniemożliwia korzystanie z jego uprawnień chronionych prawem.
Prawne uwarunkowania możliwości inwestycyjnych skarżącego na działkach stanowiących jego własność kształtują, obok przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów technicznym, w pierwszym rzędzie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr XLII/1336/2002 z dnia 26 czerwca 2002 r. Zarówno obszar inwestycji, jak i działki skarżącego położone są w obszarze B1, gdzie przewidziano funkcje terenu oznaczone symbolem UP, UK. Jako funkcję podstawową przewidziano usługi publiczne i komercyjne, dopuszczając mieszkalnictwo integralnie związane z prowadzoną działalnością usługową, zlokalizowane poza zasięgiem uciążliwości ulicy C. – W. i zajmujące nie więcej niż 20% całej powierzchni ogólnej zabudowy. Przy tym w dodatkowych zaleceniach i informacjach wskazano, że zleca się przeznaczenie wschodniego terenu stoku zawartego między ulicą G. a projektowaną ulicą [.] przede wszystkim pod usługi kultury, rozrywki i gastronomii, w zabudowie tarasowej, z maksymalnym wykorzystaniem i wyeksponowaniem widoków na zabytkowy zespół ruralistyczny i w ścisłym powiązaniu z rekreacyjnymi terenami zieleni nad Potokiem. Ponadto, w pasie terenu przyległym do ulicy [.] o głębokości nie większej niż 50 m od jej linii rozgraniczającej dopuszczono lokalizację stacji paliw dostępną od ul. 03 KG (tylko na prawe skręty lub za pośrednictwem istniejących skrzyżowań). Zgodnie z planem, działki skarżącego mają dostęp komunikacyjny do ul. C. od ulicy [.] - "dolny taras", a działki inwestora od ulicy G. (poza granicami planu) – "góry taras" oraz od wewnętrznych dróg dojazdowych. W planie przewidziano, że minimalna powierzchnia terenu przyrodniczo czynna musi wynosić 10%.
Z planu wynika, że skarżący mógłby zlokalizować na swoich działkach zabudowę o funkcji usług publicznych i komercyjnych, przy czym uchwałodawca gminny zalecił lokalizowanie w tym miejscu usług kultury, rozrywki i gastronomii. Dopuszczalne jest również umiejscowienie w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jako uzupełnienia działalności usługowej, ale poza zasięgiem uciążliwości ulicy C. – W., która przebiega przez działki skarżącego. W tej przestrzeni nie może być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa. Plan nie przewiduje bezpośredniego skomunikowania działek skarżącego z ulicą C., a wyłącznie poprzez drogę dojazdową B 49 KD ½. Natomiast w pasie terenu przyległym do ulicy 03 KG 2/2 C. – W.) o głębokości nie większej niż 50 m od jej linii rozgraniczającej dopuszcza się lokalizację stacji paliw dostępną od ulicy 03 KG (tylko na prawe skręty lub za pośrednictwem istniejących skrzyżowań).
Z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania i zaktualizowanych w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Wojewodę wynika, że działka skarżącego nie jest zabudowa w żaden sposób, ani obiektami usług publicznych i komercyjnych, ani zabudową mieszkaniową. Co więcej, z wyjaśnień skarżącego wynika, że nie dysponuje on zatwierdzonym projektem budowlanym, który uprawniałby go do zrealizowania określonej inwestycji, której już skonkretyzowany i legalny kształt determinowałby sposób procedowania z koncepcją inwestora budowy stacji paliw. W toku postępowania skarżący przedstawił "koncepcję zagospodarowania terenu wraz z analizą wpływu budowy stacji paliw na przedmiotowe działki", która stanowi jedną z przyszłościowych, hipotetycznych propozycji zagospodarowania jego działek, która według skarżącego, jest zgodna z planem. Zgodność ta nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu, a przedłożony dokument jest wyłącznie jednym z dowodów w niniejszej sprawie, podlegających ocenie w całokształcie ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych. Dokument ten nie wiąże organów w niniejszej sprawie, a w szczególności nie przesądza o braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa i naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Ustalenie, że działki skarżącego w dacie procedowania przez organy w niniejszej sprawie nie są zabudowane, ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw, w którym ustawodawca różnicuje sytuację, gdy działka sąsiadująca z terenem inwestycji jest zabudowa, od sytuacji, kiedy nie znajduje się na niej żadna zabudowa. Ma to wpływ na konieczne do spełnienia przez projektowane obiekty i urządzenia, w tym dwa kluczowe, tj. C.3 – zbiornik podziemny LPG 10 m3 i C.4. – zbiorniki podziemne paliw płynnych 50m3+60m3, parametry odległości od granicy działki sąsiedniej. Wskazuje na to wprost treść § 98 rozporządzenia, określającego odległości od odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych, gdzie w ust. 1 pkt 2 i 3 posłużono się odniesieniem do "budynków", w pkt 4 do "lasu", zaś w pkt 5 do "granicy sąsiedniej niezabudowanej działki". Z kolei przepis § 124 rozporządzenia, gdzie ustalono odległości zbiorników gazu płynnego, służy zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia w odniesieniu do różnego rodzaju obiektów i urządzeń, jak również granic działek niezabudowanych (ust. 1 pkt 2), co do których plany inwestycyjno – budowlane nie zostały jeszcze skonkretyzowane w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że zakresem zastosowania powyższego przepisu objęte są również takie nieruchomości sąsiednie, na których w dniu dokonywania oceny odległościowej jeszcze faktycznie nie istnieje zabudowa, ale może ona być zrealizowana na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej bowiem sytuacji istnieje obowiązek uwzględnienia przyszłych, potwierdzonych przez właściwy organ władzy publicznej, zamierzeń inwestycyjnych właścicieli działek sąsiadujących z inwestycją, w celu zadośćuczynienia zasadzie równości w prawie do zabudowy. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której dany podmiot uzyskał pozwolenie na budowę określonej inwestycji, lecz zanim zostanie ona zrealizowana, w jej pobliżu powstanie inny obiekt, wskutek czego przepisy mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludziom nie zostaną w rzeczywistości zachowane. Inwestycja późniejsza nie może nie uwzględniać inwestycji wcześniej zatwierdzonej do realizacji i to niezależnie od tego, czy weszła ona w fazę realizacji. Dlatego też przepis § 124 ust. 1 rozporządzenia dotyczy nie tylko obiektów zrealizowanych, ale również projektowanych, zaakceptowanych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, gdyż wynika to z jego istoty (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1530/16, LEX nr 2569481).
W związku z tym hipotetyczna koncepcja zabudowy, niepotwierdzona prawnie przez uprawniony organ administracji architektoniczno - budowlanej i przez niego niezaakceptowana, nie może stanowić przesłanki weryfikacji czy blokowania praw inwestora. W takiej sytuacji granicę prawnie chronionych interesów właściciela działki niezabudowanej wyznaczają przepisy prawa, w tym Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas tylko te regulacje stanowią punkt odniesienia przy ocenie inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.
W niniejszej sprawie właściciel działek sąsiednich nie posiada prawnie skonkretyzowanej koncepcji ich zagospodarowania, która przesądzałaby o konieczności zapewnienia co do zasady odległości 60 m zbiornika gazu płynnego (C.3) od możliwego do realizacji na tych działkach obiektu użyteczności publicznej oraz budynków wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego (§ 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia), 30 m od budynków mieszkalnych jednorodzinnych (§ 124 ust. 1 pkt 3), lub 20 m od innych budynków niż określone w pkt 3 i 4 (§ 124 ust. 1 pkt 5). W tej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć § 124 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia określający odległość 10 m m.in. od granicy działki. Przy tym wskazać należy, że w przypadku projektowanego zbiornika gazu płynnego o charakterze podziemnym, na zasadzie wyjątku przewidzianego w § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, wskazane wyżej parametry odległości mogą być zmniejszone o połowę. Konsekwentnie, w przypadku podziemnych zbiorników paliw płynnych (C.4), inwestor zobowiązany był do zachowania wyłącznie odległości 5 m od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki (§ 98 ust. 1 pkt 5). Inwestor wychodząc naprzeciw interesom osób trzecich umieścił zbiorniki LPG 10 m3 i paliw 50 m3 + 60 m3 pod ziemią w odległościach odpowiednio 6.5 m i 8.06 od granicy z działką nr [.]. Oznacza to, że strefa ochronna ww. zbiorników wynosi 16 m i 23 m i wkracza w obszar działki nr [.], co nie stanowi jednak o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego, albowiem nie wyklucza to całkowicie możliwości realizowania na działkach nr [.]-[.] zabudowy zgodnej z planem i obowiązującymi przepisami.
W pierwszej bowiem kolejności należy zauważyć, że niezależnie do inwestycji na działkach objętych przedmiotowym wnioskiem, skarżący chcąc zrealizować deklarowaną w postępowaniu stację paliw również musiałby spełnić określone rozporządzeniem odległości i nie mógłby usytuować stacji lub zbiorników przy granicy z działką nr [.], jak również musiałby zachować określone odległości posadowienia zbiorników od zabudowań o określonym charakterze na działce sąsiedniej. W związku z tym należy stwierdzić, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego zgodnie z przedstawionymi założeniami wynikają nie tylko z kontrolowanych planów inwestycyjnych Spółki, lecz również ze wskazanych przepisów prawa. Ponadto, jak trafnie zauważył Wojewoda, strefy ochronne zbiorników związanych z przedmiotową inwestycją wkraczają w obszar, który i tak w części byłby wyłączony z zainwestowania ze względu na konieczność zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).
Ponadto, plan miejscowy zobowiązuje zarówno inwestora, jak i skarżącego do zachowania minimum 10% powierzchni terenu jako powierzchni przyrodniczo czynnej, co stanowi istotne uwarunkowanie w zagospodarowaniu nieruchomości umożliwiające w niniejszej sytuacji przyrodnicze wykorzystanie tej części działki, która nie może być przeznaczona pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Natomiast w świetle postanowień planu twierdzenia skarżącego o uniemożliwieniu przez projektowaną inwestycję zagospodarowania pierwszej linii ulicy C. nie są zasadne. W zależności bowiem od rodzaju planowanej funkcji, zagospodarowanie części działek skarżącego bezpośrednio przylegających do pasa drogowego ulicy C. napotyka na ograniczenia planistyczne. W przypadku zabudowy mieszkaniowej plan miejscowy nakazuje jej lokalizację poza zakresem uciążliwości ulicy C. – W., których zasięg obejmuje większą część działek skarżącego niż tylko tą, która bezpośrednio przylega do drogi. Poza tym, co do zasady skomunikowanie działek skarżącego z ulicą C. przewidziano w planie od ulicy dojazdowej B 49 KD ½. Dostęp stacji paliw jest możliwy od drogi 03 KG (tylko na prawe skręty).
Ze wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że oddziaływanie projektowanej inwestycji na działki skarżącego wiązać się będzie z ograniczeniami, które nie są jednak tego rodzaju, że działki skarżącego będą wykluczone z zabudowy zgodnej z planem, a mogą jedynie częściowo zdeterminować sposób ich wykorzystania, co jednak nie stanowi przesłanki do wydania decyzji odmownej wobec zamierzenia Spółki.
Ujawnione uwarunkowania projektowanej inwestycji oraz dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania działek skarżącego potwierdzają, że strefa oddziaływania stacji paliw wynosić będzie około 700 m2, natomiast sam skarżący musi na swoich działkach zapewnić około 272 m2 powierzchni biologicznie czynnej oraz wyłączyć około 60 m2 z zabudowy ze względu na konieczność zachowania odległości zabudowy od granicy sąsiedniej działki - 4 m. W konsekwencji, faktyczne oddziaływanie spornej inwestycji mające wpływ na prawa skarżącego wynieść może około 13%. Powyższe potwierdza, że będąca przedmiotem postępowania inwestycja nie pozbawi skarżącego możliwości zabudowy i zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z prawem, w tym prawem miejscowym, a tym samym nie naruszy jego uprawień do zabudowy w sposób niedopuszczalny, sprzeciwiający się wymogowi określonemu w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Reasumując, zdaniem Sądu, w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda prawidłowo zrealizował wytyczne wiążącego go prawomocnego wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 38/19. W szczególności skonfrontował on interesy inwestora i skarżącego - właściciela nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją, badając, czy jej realizacja uniemożliwi całkowicie zabudowę na sąsiednich działkach zgodnie z planem. Przy tym trafnie uznano, że choć skarżący dysponuje pewną koncepcją zagospodarowania terenu swoich działek, to brak jej zatwierdzenia przez odpowiedni organ administracji architektoniczno-budowlanej w przewidzianej przepisami formie powoduje, że nie mogła ona mieć zasadniczego wpływu dla ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego organ przeanalizował zapisy planu miejscowego, a także przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw, trafnie zauważając, że odległości, o których mowa w § 98 należy odnosić osobno do zabudowań i osobno do działek niezabudowanych, w konsekwencji czego stwierdził, że inwestycja spełnia wymóg z § 98 ust. 1 pkt 5. Inwestor zaprojektował też położenie zbiorników gazu płynnego względem granicy z niezabudowanymi działkami skarżącego nie naruszając wymogów § 124 rozporządzenia. Należało mieć przy tym na uwadze, że wobec umieszczenia zbiornika gazu płynnego pod ziemią ww. odległość mogła ulec zmniejszeniu o połowę – aktualnie - od granicy działki - do 5 m (§ 124 ust. 1 pkt 2), a w przyszłości, adekwatnie do możliwości inwestycyjnych przewidzianych dla działek skarżącego – do 30 m (§ 124 ust. 1 pkt 4).
W tej sytuacji zasadne jest zatem twierdzenie, że zaprojektowane przedsięwzięcie spełnia wymogi prawa, w tym realizuje normy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw, co umożliwiło jej zaakceptowanie. W konsekwencji trafnie stwierdzono, że interes prawny skarżącego nie zostanie naruszony w stopniu, który uzasadniałby odmowę udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. Nie może mieć bowiem decydującego znaczenia fakt, że sporna inwestycja wprowadza pewne ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, które należy uznać za następstwo wszystkich procesów inwestycyjnych, a zakres tych ograniczeń nie jest na tyle szeroki, aby stanowić istotne naruszenie praw właściciela działki sąsiedniej. Dla stwierdzenia zaprojektowania inwestycji z poszanowaniem interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, konieczne jest bowiem stwierdzenie, że osoba trzecia będzie mogła skorzystać ze swoich praw do zabudowy jak inwestor, a więc zgodnie z przepisami prawa powszechnego i lokalnego. Nie jest natomiast konieczne zagwarantowanie zrealizowania na działce sąsiedniej przyszłej, hipotetycznej koncepcji właściciela, niemającej prawnie wiążącej formy, a wymagane jest jedynie zapewnienie, że na działce sąsiedniej, mimo ograniczeń związanych z procedowaną zabudową, będą możliwe do zrealizowania warunki dla zabudowy ustalone w planie. Ten warunek został w niniejszej sprawie prawidłowo zweryfikowany.
W tym znaczeniu również w art. 144 Kodeksu cywilnego nie przesądza o braku możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji, która oddziałuje na nieruchomość sąsiednią i ogranicza ją w zabudowie, gdyż przepis ten mówi o zakłócaniu korzystania z nieruchomości "ponad przeciętną miarę". I choć pojęcie to nie jest zdefiniowane to odnosi się jest do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, co oznacza m.in. wpływ oddziaływania inwestycji na wykonywanie praw własnościowych do sąsiednich gruntów. Przy czym, co istotne, wpływ ten ma przekraczać przeciętną miarę, co w niniejszej sprawie należy rozumieć jako takie oddziaływanie, które całkowicie uniemożliwi właścicielowi działki sąsiedniej prawo zabudowy, jakie może zrealizować zgodnie z planem. Tymczasem w sprawie prawidłowo ustalono, że wpływ spornej stacji paliw nie będzie charakteryzował się tak rozumianą nadmiernością w stosunku do praw strony skarżącej.
Wobec tego, poddaną kontroli sądowej decyzję Wojewody uznać należało za prawidłową. Organ ten stosując się do wytycznych Sądu przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, co pozwoliło mu na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności mających wpływ na jej wynik, a ich ocena, która nie nosiła znamion dowolności, doprowadziła do trafnych wniosków, że sporna inwestycja jest zgodna z prawem, a w szczególności nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. W konsekwencji zasadnie uznano, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, a decyzja Prezydenta Miasta zasługuje na utrzymanie w mocy. Przy tym stanowisko organu zostało uzasadnione w sposób wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. Powyższej oceny nie zdołały przy tym podważyć zarzuty skargi.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenie nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).