II SA/Gd 501/05

II SA/Gd 501/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153, art. 147 par. 1, art. 202 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. i P. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżących U. i P. D., 2/ zasądza od Rady Miasta solidarnie na rzecz skarżących 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł.-C., wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 1 kwietnia 2003 r. do 30 kwietnia 2003 r., na działce nr 157, należącej do skarżących U. i P. D., przewidziano utworzenie drogi, część działki przeznaczono na zabudowę mieszkaniowo-usługową, część na zieleń urządzoną oraz przewidziano przebieg wodociągu, po którego obu stronach przewidziano wyłączenie zabudowy. Obszar zieleni urządzonej według tego projektu to tereny miejskiej zieleni urządzonej dostępnej dla publiczności zlokalizowane wzdłuż Potoku O.. Projektowana droga miała dzielić nieruchomość skarżących na dwie części i w jednym z ustaleń projektu planu zalecono, aby posiadała ona wyspę centralną na skrzyżowaniu z ul. [...]. Według rysunku projektu planu wyspa centralna w części znajdowała się na nieruchomości skarżących. Dla terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowo-usługowe przewidziano 25% maksymalnego pokrycia działki zabudową.
Skarżący w zarzutach do tego projektu wnosili o przesunięcie drogi na zachodnią granicę ich nieruchomości, dopuszczając możliwość lokalizacji najwyżej ½ jej szerokości na ich działce; nie zgodzili się na lokalizację wyspy centralnej w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości; wnieśli o zmniejszenie obszarów zieleni urządzonej, postulując ich ograniczenie do bezpośredniego sąsiedztwa Potoku O. w równych rozmiarach po obu jego stronach; wnieśli o zwiększenie obszarów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowo-usługowe i zwiększenie procentu maksymalnego pokrycia ich zabudową; wnieśli o ujęcie w projekcie planu zapisu umożliwiającego wykorzystanie jako drogi terenu przez który przebiega wodociąg. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazali, że na swojej nieruchomości prowadzą specjalistyczne gospodarstwo ogrodnicze.
Uchwałą z dnia 26 czerwca 2003 r. nr [...] Rada Miasta odrzuciła zarzuty wniesione przez U. i P. D..
Skarżący od tej uchwały wnieśli skargę, w której kwestionowali sposób rozpoznania ich zarzutów na posiedzeniu Rady Miasta. Twierdzili, że radni nie znali istoty sprawy, zaś "błyskawiczny sposób naświetlenia sprawy przez przedstawiciela Biura Rozwoju G. ewidentnie sugerował odrzucenie" ich zarzutów. Ponadto potrzymali argumentację zarzutów, które uczynili częścią ich skargi.
Wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. w sprawie II SA/Gd 1167/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, zdaniem Sądu, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (ze wskazanym w tym przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten, ani żaden inny, nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Sąd wskazał, że na ten fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, opublikowanym w OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, kiedy stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Zdaniem Sądu przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw).
W ocenie Sądu formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu dokonując tej oceny należy uwzględnić także, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.
Sąd wskazał, że zasada ta jest konsekwencją sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie pisze się, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione (...), gdy są konieczne w (...)". "Konieczność", o której mowa w powołanym przepisie mieści w sobie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98, opublikowanym w OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2, postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. W ocenie Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.
Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa (przez co należy także rozumieć realizację w granicach rozsądnych kosztów) bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu.
Zdaniem Sądu należy też mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne. Kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu posiada bowiem w zasadzie wyłącznie gmina, która, jak wynika z art. 163 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji, wykonuje zadania publiczne. W związku z tym na organach gminy ciąży obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazany przepis formułuje zasadę równości, z której wynika, jak wskazał Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02, opublikowanym w OTK-A nr 6 z 2003 r., poz. 55, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Zatem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi również podlegać ocenie pod kątem zachowania zasady równości.
Dalej Sąd wywiódł, że z uwagi na przyjętą w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym instytucję zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją obejmuje też ocenę zgodności z Konstytucją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną rolę w tej ocenie odgrywa uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją.
Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że Rada Miasta winna była wyjaśnić szczegółowo konieczność ograniczenia prawa własności skarżących. W szczególności winna była wyjaśnić, czy ograniczenie prawa własności skarżących, polegające na przeznaczeniu części ich nieruchomości na zieleń miejską oraz drogę publiczną, z czym wiąże się zakaz zabudowy, a w przyszłości wywłaszczenie, odpowiada przedstawionej wcześniej zasadzie proporcjonalności.
Sąd wskazał, że konieczność urządzania terenów zielonych z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych jest oczywista. Materialna przesłanka ograniczenia prawa własności z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, w pojęciu ochrony środowiska. Nie zostało jednakże wyjaśnione jego zdaniem, czy przyjęte w planie rozwiązanie ograniczy prawo własności skarżących w najmniejszym stopniu. W szczególności wątpliwości dotyczące tego, czy dla ochrony środowiska konieczne było sięganie do przeznaczania nieruchomości skarżących na cel publiczny budzi fakt, iż będące w podobnej sytuacji nieruchomości oznaczone w projekcie planu symbolem [...] nie zostały przeznaczone na cel publiczny, lecz na ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Zdaniem Sądu podobieństwo nieruchomości skarżących oraz nieruchomości oznaczonej w projekcie symbolem [...] polega na tym, że obie one leżą nad Potokiem O.. Posiadają one zatem wspólną cechę, która jest przy tym istotna z punktu widzenia założeń projektu planu, gdyż takie właśnie położenie zdecydowało o przeznaczeniu nieruchomości skarżących na zieleń miejską.
Także oczywista, zdaniem Sądu, jest konieczność urządzenia drogi publicznej, a więc wcześniej przeznaczenia na ten cel terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych. Materialna przesłanka ograniczenia konstytucyjnego prawa z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, w pojemnym pojęciu porządku publicznego, które obejmuje także postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Zdaniem Sądu nie zostało jednakże przekonująco wyjaśnione, czy przyjęte w planie rozwiązanie jest jedynym możliwym. Sąd zaznaczył, że przyjęty w planie przebieg drogi uzasadniono w zasadzie jedynie uwarunkowaniami technicznymi. Jednakże argumentacja ta, jak ocenił Sąd, nie jest konsekwentna. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że droga, o którą chodzi nie może przebiegać po zachodniej granicy działki skarżących, gdyż warunki techniczne dla tej klasy drogi wymagają, aby na terenie zabudowanym odległość pomiędzy skrzyżowaniami wynosiła co najmniej 150 m. Tymczasem z projektu planu, który znajduje się w aktach wynika, że ta sama projektowana droga (teren o symbolu [...]) posiada jednak skrzyżowania, które, jeżeli uwzględnić skalę projektu, są od siebie oddalone o mniej niż 150 m. Tak jest w przypadku skrzyżowania projektowanej drogi z drogą o symbolu 042-81 i skrzyżowania projektowanej drogi z drogą o symbolu [...] oraz skrzyżowania projektowanej drogi z drogą o symbolu [...] i skrzyżowania projektowanej drogi z drogą o symbolu [...]. Wskazane skrzyżowania są od siebie oddalono o około 80 m (4 cm na projekcie w skali 1:2000).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto Sąd stwierdził, że występująca w sprawie sytuacja nadto wskazuje na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż podmioty posiadające tę samą relewantną cechę (skarżący i właściciel nieruchomości oznaczonej w projekcie symbolem [...], będący właścicielami podobnie położonych nieruchomości) zostały zróżnicowane bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zasadności tego zróżnicowania.
W konsekwencji Sąd uznał skargę za zasadną i z tego powodu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Rada Miasta uchwałą z dnia 31 marca 2005 r. nr [...] ponownie odrzuciła zarzuty skarżących.
Uzasadniając uchwałę o odrzuceniu zarzutów skarżących Rada Miasta uznała, iż U. i P. D. nie zgadzają się z ustalonym w planie przeznaczeniem części ich nieruchomości pod projektowaną ulicę (teren o symbolu [...]) i wnoszą o jej przesunięcie wzdłuż Potoku O. oraz za linię wyznaczającą zachodnią granicę ich działki, nie zgadzają się z lokalizacją wyspy centralnej w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, wnoszą o zmniejszenie terenu zieleni urządzonej do minimum wzdłuż Potoku O., przez zwiększenie terenu przeznaczonego na strefę mieszkaniowo-usługową oraz ujęcie w planie zapisu o możliwości wykorzystania jako drogi dojazdowej do projektowanych działek terenu istniejącej magistrali wodociągowej oraz wnoszą o zwiększenie maksymalnego pokrycia działki zabudową.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod ulicę i wniosku o jej przesunięcie oraz lokalizacji wyspy centralnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących Rada Miasta wskazała, że ulica oznaczona w projekcie planu symbolem [...] to fragment projektowanego ciągu ulicznego tzw. "[...]", która zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, uchwalonym uchwałą z 20 grudnia 2001 r., jest ulicą zbiorczą łączącą ul. [...] z projektowaną ulicą główną tzw. "[...]" i dalej przechodzącą w ul. [...]. Wskazano, że w projekcie planu na gruncie będącym własnością skarżących o powierzchni 24100 m2 rezerwuje się pod ulicę zbiorczą pas terenu o powierzchni 4275 m2. Zdaniem Rady Miasta zaproponowany przebieg ulicy jest jedynym możliwym do przeprowadzenia, zważywszy na istniejące zagospodarowanie i obecną sytuację prawną. W szczególności wskazano, że w planie sąsiadującym od północy ulica tzw. "[...]" posiada już wydzielenia geodezyjne, a po obu jej stronach dynamicznie rozwija się osiedle mieszkaniowe "[...]". Natomiast ulica [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" jest już zrealizowana z pełnym wyposażeniem. W większości wypełniona jest już również struktura osiedla domów jednorodzinnych (sąsiadującego od południa z nieruchomością skarżących) rejonu istniejących ulic [...], [...], [...] i [...]. Projektowana tzw. "[...]" przecina wymienione ulice na wschód od owego osiedla i jest trasowana w sposób minimalizujący naruszenie istniejącej tkanki (1 budynek mieszkalny do wyburzenia). Wskazano, że przyjmując powyższe rozwiązanie Rada Miasta kierowała się potrzebą realizacji celu publicznego, jakim jest zabezpieczenie niezbędnych rezerw terenowych pod komunikację. Jednocześnie Rada uznała, że realizacja tego celu jest niemożliwa bez konieczności ograniczenia praw wnoszących zarzut. Prawa zaś właścicieli zostały ograniczone w najmniejszym stopniu. Stwierdzono, że lokalizacja północnej części skrzyżowania ulicy tzw. "[...]" z ul. [...] została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]". Ulica tzw. "[...]" na odcinku od [...] do [...] ma przekrój dwie jezdnie po dwa pasy ruchu, za skrzyżowaniem z ul. [...] przekrój zmienia się w jednojezdniowy. W sytuacji takiej, zdaniem Rady Miasta, korzystne jest zastosowanie skrzyżowania typu małe rondo, które powoduje uspokojenie ruchu. Podkreślono przy tym, że nie istnieje możliwość trasowania ulicy w sposób wskazany przez skarżących, ponieważ geometria taka nie spełnia warunków, jakim powinny odpowiadać ulice klasy zbiorczej. Wskazano, że zgodnie z § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami (...) na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m". W zaproponowanym rozwiązaniu najmniejsza odległość pomiędzy projektowanymi skrzyżowaniami ulic zbiorczych wynosiłaby ok. 70 m. Stwierdzono też, że wszelkie odstępstwa od cytowanego przepisu mające miejsce w projekcie planu dotyczą sytuacji zdeterminowanej istniejącym układem ulicznym, w który ingeruje (w stopniu minimalnym) projektowana ulica tzw. "[...]". Jednak w przypadku, gdy niemożliwe jest zachowanie przepisowych odległości od skrzyżowań (ulice istnieją, a zabudowa, którą obsługują, szczelnie wypełnia siatkę urbanistyczną) istnieje możliwość zminimalizowania związanych z tym uciążliwości środkami pozaurbanistycznymi przez regulację ruchu drogowego, na przykład przez wprowadzenie jednokierunkowych zjazdów i wyjazdów z ulic dojazdowych układu wewnętrznego. Nadto wskazano, że przesunięcie ulicy tzw. "[...]" wzdłuż zachodniej granicy terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem [...] i dalej wzdłuż Potoku O. oznaczałoby konieczność przeprowadzenia projektowanej trasy częściowo w ul. [...] pełniącej funkcję ulicy dojazdowej. Z ulicy [...] w stanie istniejącym, jak i planowanym, odbywa się zaś bezpośrednia obsługa posesji poprzez wjazdy bramowe. W ulicy zbiorczej na odcinku 120 m znalazłoby się 5 wjazdów oraz 2 skrzyżowania, co jest niezgodne z wymogami obowiązującymi przy projektowaniu ulic klasy zbiorczej. Tym samym na odcinku od skrzyżowania tzw. "[...]" z [...] do skrzyżowania z ul. [...] parametry projektowanej ulicy odpowiadałyby klasie ulicy dojazdowej. Byłoby to równoznaczne z rezygnacją z charakteru ulicy zbiorczej dla całej długości omawianego ciągu ulicznego, co oznaczałoby zaburzenie systemu obsługi komunikacyjnej w skali dzielnicy.
Odnosząc się do zawartego w zarzutach wniosku o zmniejszenie terenu zieleni urządzonej do minimum wzdłuż Potoku O. przez zwiększenie terenu przeznaczonego na strefę mieszkaniowo-usługową oraz ujęcie w planie zapisu o możliwości wykorzystania jako drogi dojazdowej do projektowanych działek terenu istniejącej magistrali wodociągowej Rada Miasta stwierdziła, że w projekcie planu w pasie pomiędzy Potokiem O. a wodociągiem "[...]" ustala przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną, wprowadzając jednocześnie możliwość lokalizowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej na części nieruchomości skarżących w miejscach najbardziej atrakcyjnych do zainwestowania - m.in. w sąsiedztwie ulicy [...]. Między terenem mieszkaniowo-usługowym a Potokiem O. pozostawia zaś wąski pas zieleni urządzonej zapewniający zachowanie ciągłości ekologicznej potoku, wykluczający jednak lokalizację urządzeń czy obiektów sportowo-rekreacyjnych. Wskazano, że mieszczący się na wschód od projektowanej ulicy zbiorczej obszar o powierzchni 6216 m2 będący własnością skarżących pozostawia miastu możliwość właściwego urządzenia parku i wyposażenia go w niezbędne urządzenia - co może stanowić zaplecze dla znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły podstawowej usytuowanej na działce o parametrach niewystarczających dla tej funkcji. Teren ten jest jedynie pozostałością szerokiego ciągu ekologiczno-rekreacyjnego projektowanego w planach poprzednich. Wyznaczenie terenu mieszkaniowo-usługowego było podyktowane walorami ekonomicznymi przestrzeni, natomiast ostrzeżenie o zagrożeniach wynikających z sąsiedztwa Potoku O. i magistrali wodociągowej zostało zapisane w karcie terenu. Z kolei uszczuplenie projektowanych terenów zielonych przez maksymalne zbliżenie się z zabudową mieszkaniowo-usługową do potoku oznaczałoby rezygnację z rekreacyjnego wykorzystania przestrzeni doliny Potoku O. na tym odcinku. Rada Miasta stwierdziła przy tym, że właściwe wykorzystanie środowiska przyrodniczego i jego ochrona zajmują ważne miejsce w każdym dokumencie planistycznym. Poważnym problemem współczesnego miasta jest wygospodarowanie dostatecznej powierzchni łatwo dostępnych terenów aktywności biologicznej, które mają znaczenie jako miejsca o charakterze zieleni parkowej i rekreacyjno-sportowej oraz ekologiczne. Dla pełnienia tych funkcji tereny takie muszą mieć odpowiednią powierzchnię, nie można ich projektować w dowolnych miejscach, ani też ich likwidować czy przesuwać, gdyż oznacza to przerwanie ciągłości powiązań przenikających obszar całego miasta, istotnej dla zachowania w jego obrębie równowagi biologicznej. Tereny takie powinny się łączyć ze sobą oraz z podobnymi terenami na zewnątrz miasta, co najłatwiej jest uzyskać wzdłuż przepływających przez miasto potoków. Dzięki takim powiązaniom urządzona zieleń miejska łatwiej się odnawia, wymaga mniej pielęgnacji i osiąga lepsze efekty estetyczne. Dalej wskazano, że Potok O. jest najdłuższym ciekiem w południowej części miasta i najważniejszy system powiązań ekologicznych przebiega w dolinie wzdłuż jego biegu. System ten łączy ze sobą m.in. prawnie chronione cenne obszary przyrodnicze - Obszar Chronionego Krajobrazu Lasów O. przy południowej granicy miasta z zespołem przyrodniczo-krajobrazowym "Dolina Potoku O." przy ujściu potoku do Kanału R.. Wskazano, że w celu utrzymania ciągłości tych powiązań wzdłuż całego potoku projektowano, projektuje się i będzie się projektować w przyszłości możliwie najszerszy i nieprzerwany system terenów zieleni, który powinien być w jak największym stopniu udostępniony mieszkańcom, ponieważ w dzielnicy G.-P. brak urządzonych terenów zieleni miejskiej. Podkreślono przy tym, że większość gruntów wzdłuż potoku pozostaje we własności prywatnej i nie ma innej możliwości, jak ich częściowe wykorzystanie na te cele. Rada Miasta wskazała, że przy sporządzaniu planu zastosowano jednakowe dla wszystkich podmiotów zasady, pozwalające wyznaczyć optymalny zasięg rezerwy parkowej. Wzięto przy tym pod uwagę istniejące zagospodarowanie oraz znaczne zróżnicowanie lokalnych warunków fizjograficznych terenów po obu stronach potoku (różnice wysokości). Po obu stronach potoku usankcjonowano istnienie budynków mieszkalnych, jeśli w poprzednich planach znajdowały się one w pasie zieleni miejskiej lub pozostawiono bez zasadniczych zmian zagospodarowanie niektórych terenów na przykład szkoły podstawowej, natomiast tereny najbardziej atrakcyjne do zainwestowania (bardzo dobra dostępność drogowa i do sieci infrastruktury technicznej oraz wysokie walory krajobrazowe) przeznaczono pod funkcje komercyjne. Stwierdzono, że zasięg ciągu zieleni urządzonej ograniczono do terenów o najbardziej niekorzystnych warunkach do zainwestowania, mianowicie usytuowanych na dnie doliny, położonych najniżej, przez co bezpośrednio narażonych na zalewanie przez wody potoku w przypadku gwałtownych opadów. W przypadku nieruchomości skarżących, jak wskazano, podstawowe znaczenie miało ukształtowanie terenu, czyli lokalne różnice wysokości względnych terenów po obu stronach potoku. Stwierdzono przy tym, że południowo-wschodnia część posesji skarżących, obejmująca pas terenu między Potokiem O. a magistralą wodociągową, mieści się najniżej w stosunku do terenów ościennych, w tym do terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem [...], przeznaczonego na zabudowę mieszkaniową ekstensywną, znajdującego się po przeciwległej stronie potoku. W tym przypadku, jak wskazano, projekt planu szczegółowo określił lokalizację nowej zabudowy (poza możliwością rozbudowy budynków istniejących) na lokalnych wzniesieniach w okolicach rzędnych 44 - 45 m n.p.m., a więc 3 m powyżej przyległego od drugiej strony fragmentu nieruchomości skarżących. Rada Miasta wskazała, że przyjmując powyższe zasady kierowała się potrzebą zachowania ciągłości ekologiczno-rekreacyjnej doliny Potoku O., której zachowanie nie jest możliwe bez ograniczenia prawa własności skarżących, jednocześnie ograniczyła ich prawo własności w stopniu możliwie najmniejszym, wyznaczając na ich nieruchomości także nowe tereny inwestycyjne. Wskazano też, że dopuszczenie nowej zabudowy między potokiem a magistralą wodociągową nie byłoby zgodne z przepisem § 9 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta odniosła się również do zarzutu dotyczącego zwiększenia maksymalnego pokrycia działki zabudową.
Ponadto wywiedziono, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Wskazano, że gmina uchwalając plan miejscowy, może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem. Stwierdzając, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone wskazano, że Rada Miasta rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, iż projekt planu na terenie będącym własnością skarżących uwzględnia wymagania ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczo-krajobrazowo-kulturowego. Wywiedziono, że zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. Stwierdzono w związku z tym, że w niniejszej sprawie Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego i granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.
W skardze na uchwałę z dnia 31 marca 2005 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty dotyczące przeprowadzenia drogi przez ich nieruchomość oraz kwestionowali zakres przeznaczenia ich nieruchomości na teren zieleni miejskiej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono przy tym, że podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniono wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2004 r.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z tego względu, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd odwołuje się do wywodów poczynionych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2004 r. w sprawie II SA/Gd 1167/03 i stwierdza, że podejmując uchwałę z dnia 31 marca 2005 r. o odrzuceniu zarzutów skarżących Rada Miasta nadal nie wykazała konieczności ograniczenia ich prawa własności przez przeznaczenie części nieruchomości, której są właścicielami, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ogólnodostępną zieleń miejską. Konieczność takiego ograniczenia lub co najmniej konieczność ograniczenia w takim zakresie, jak to planuje się uczynić, jest w ocenie Sądu nieuzasadniona skoro podobnie położone nieruchomości nad Potokiem O. (teren oznaczony symbolem [...]) zostały przeznaczone na inny, niepubliczny i niezwiązany z ochroną środowiska cel.
W ocenie Sądu powody, które według Rady Miasta uzasadniają różnicę w traktowaniu skarżących oraz właściciela (właścicieli) nieruchomości oznaczonej w projekcie planu symbolem [...] nie mogą być uznane za kryteria spełniające postawione im w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2004 r. standardy. Kryterium zróżnicowania opiera się na tym, że teren oznaczony w projekcie planu symbolem [...] jest położony wyżej niż nieruchomość skarżących oraz, że w przeciwieństwie do nieruchomości skarżących nie jest zagrożony powodzią. Jest to zatem w istocie argument ekonomiczny sprowadzający się do twierdzenia, że nieruchomość skarżących nie jest tak atrakcyjna, jak teren sąsiedni. Mniejsza jej atrakcyjność wynika z tego, że nie jest położona na wzniesieniu oraz na tym, że ewentualna inwestycja pochłonie większe koszty, gdyż będzie wymagała zabezpieczeń przed zalaniem. Co do zasady różnica wartości nieruchomości może uzasadniać różne potraktowanie ich właścicieli, w szczególności wówczas, gdy konieczne jest zdecydowanie, którą z nich wyłączyć z gospodarczego wykorzystania. Jednakże konieczne jest zawsze wnikliwe porównanie występujących sytuacji, tak aby to kryterium również uzyskało pozytywną ocenę z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej, która wiąże się z zasadą równości wobec prawa. Ochrona środowiska, w tym tworzenie terenów zieleni jest konieczne. Jednakże ciężary z tym związane w razie możliwości winny być jednakowo rozkładane na wszystkich, których to dotyczy. Należało zatem porównać sytuację skarżących i właściciela (właścicieli) terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem [...]. Z projektu planu wynika, że skarżącym pozostanie znaczna część nieruchomości do zainwestowania. Nie zostało jednak wyjaśnione jak przyszłe możliwości skarżących mają się do tego, co będzie dopuszczalne na terenie oznaczonym w projekcie planu symbolem [...]. Nie zostało też wyjaśnione, czy ewentualne różnice da się usunąć, albo chociażby zmniejszyć poprzez częściowe wykorzystanie na zieleń miejską tych sąsiednich terenów. Jest to tym bardziej uzasadnione, że na terenie oznaczonym w projekcie planu symbolem [...] przewiduje się nieprzekraczalną linię zabudowy, co powoduje, że i tak jego część będzie wyłączona z zabudowy. Rozważenie tej ewentualności ma ten walor, że po pierwsze umożliwia zmniejszenie terenów przeznaczonych na zieleń miejską na nieruchomości skarżących, po drugie zapewnia realizację przyjętego przez Radę Miasta ogólnego założenia ciągłości terenów zielonych wzdłuż Potoku O.. Poza tym, a może przede wszystkim, zapewnia sprawiedliwsze rozłożenie ciężarów związanych z ochroną środowiska.
Ponadto przed wyjaśnieniem tej kwestii nie można uznać za prawdziwe twierdzenie, iż Rada Miasta w możliwie najmniejszym stopniu ograniczyła prawo własności skarżących. Jest bowiem oczywiste, że przy chociażby niewielkim przeznaczeniu terenów leżących po drugiej stronie potoku na zieleń miejską, to ograniczenie mogłoby być mniejsze. Zauważyć też należy, że argument o położeniu nieruchomości skarżących w sąsiedztwie terenów szkoły podstawowej i związku z tym wykorzystanie zieleni miejskiej urządzonej kosztem ich nieruchomości na jej zaplecze nie jest przekonywujący, gdyż również teren oznaczony w projekcie planu symbolem [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie terenów tej szkoły. Istnieje też pewna niekonsekwencja w postępowaniu Rady Miasta, gdyż część nieruchomości skarżących przeznaczonej na zieleń miejską znajduje się na prawie takiej samej względnej wysokości, jak wzniesienie na terenie o symbolu [...], mianowicie, jak wynika z rysunku projektu, na wysokości 43,5 m. W końcu nie jest zrozumiały argument, iż przeznaczeniu pod zabudowę części nieruchomości skarżących leżącej pomiędzy Potokiem O. i magistralą wodociągową pod zabudowę sprzeciwia się przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Po pierwsze brak związku pomiędzy tym unormowaniem a przeznaczeniem terenu pod, jak należy rozumieć intencje skarżących, zabudowę mieszkaniową., po drugie na innej części nieruchomości skarżących oraz na innych nieruchomościach leżących pomiędzy potokiem a magistralą wodociągową przewidziano zabudowę mieszkaniową.
Nadal zatem nie jest zachowana zasada równości oraz nie jest spełniony warunek proporcjonalności ograniczenia prawa własności w przypadku skarżących.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie naruszono natomiast w ocenie Sądu prawa przy rozstrzyganiu o przeznaczeniu części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną. Zasadność ograniczenia prawa własności skarżących w tym zakresie została w zasadzie przesądzona w wyroku z dnia 7 października 2004 r. Obecnie zaś, podejmując zaskarżoną uchwałę wyjaśniono wystarczająco dostrzeżone przez Sąd administracyjny w poprzedniej uchwale z dnia 26 czerwca 2003 r. niekonsekwencje w argumentacji.
W konsekwencji Sąd uznał, że skarga jest zasadna i z tego powodu na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Wobec uwzględnienia skargi i na skutek zawartego w skardze wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu, który podjął zaskarżony akt, a więc od Rady Miasta, na rzecz skarżących 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez nich wpisu sądowego, który to zwrot, zgodnie z treścią art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien nastąpić na ich rzecz solidarnie.
W wyniku uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpatrzona przez Radę Miasta, która uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi.
Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych przepisów orzeczono, jak w sentencji.