II SA/Gd 142/25

II SA/Gd 142/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OZ 1034/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-22
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 stycznia 2018 r. nr 7334/18/VII/U w przedmiocie włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.
Uzasadnienie
Spółka A(dalej jako: "Spółka", "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: "Prezydent", "organ") z dnia 16 stycznia 2018 r. w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków (dalej jako: "GEZ") budynku poczty przy pl. K. [...] w G. (Ś.) (dalej jako: "budynek poczty") - wpisany pod pozycją nr [...] w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 7334/18/VII/U Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 stycznia 2018 r.
Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako "Konstytucja RP") w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.; dalej jako: "u.o.z.") poprzez ujęcie budynku poczty przy pl. K. [...] w G. (Ś.) jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków Miasta Gdyni w ramach procedury, która nie przewidywała możliwości zajęcia przez właściciela stanowiska i zakwestionowania działań zmierzających do ujęcia jego nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, co jest niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z uwagi na nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: załącznika nr 1 do zarządzenia nr 7334/18/VII/U Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 stycznia 2018 r.; zaświadczenia wydanego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: "PWKZ") w dniu 7 stycznia 2025 r. oraz korespondencji mailowej dotyczącej analizy prawnej w zakresie wpisu budynku poczty do gminnej ewidencji zabytków.
Uzasadniając skargę Spółka wyjaśniła, że na mocy zarządzenia nr 7334/18/VlI/U wydanego przez Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 stycznia 2018 r. budynek poczty przy pl. K. [...] w G. (Ś.) został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Gdyni pod pozycją nr [...] w załączniku nr 1 do zarządzenia. Z uzyskanego przez Spółkę zaświadczenia wydanego przez PWKZ w dniu 7 stycznia 2025 r., wynika natomiast, że nieruchomość położona pod adresem Pl. K. [...] w G. nie jest wpisana do rejestru zabytków ani do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem Spółki podstawę włączenia budynku do GEZ stanowił przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., który na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W chwili wpisu budynku poczty do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Gdyni jego właścicielem była Spółka B, od której Spółka nabyła prawo własności do tego obiektu na mocy umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków z dnia 28 września 2021 r. Spółka wskazała, że na skutek dokonanego wpisu budynku poczty do gminnej ewidencji zabytków doszło do ograniczenia przysługującego jej prawa własności tego budynku. Wpis nastąpił bowiem przy zastosowaniu wadliwej, niekonstytucyjnej procedury, która nie przewidywała możliwości zajęcia przez ówczesnego właściciela stanowiska i zakwestionowania działań organu zmierzających do ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Spółki w stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uznać należy, że dokonanie wpisów nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków w oparciu o niekonstytucyjną procedurę stanowi uzasadnioną I wystarczającą przesłankę do eliminacji tej czynności i uznania jej za bezskuteczną. Spółka wniosła ponadto o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, że nie została pouczona przez organ o przysługującym jej prawie i terminie do zaskarżenia spornej czynności.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej z uchybieniem terminu, a w przypadku jej rozpoznania o oddalenie skargi. Organ wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, w szczególności: ogłoszenia o sprzedaży nieruchomości w trybie aukcji; artykułu: "Poczta sprzedaje atrakcyjną nieruchomość w centrum G."; korespondencji mailowej Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni - na okoliczność wiedzy skarżącej o ujęciu budynku przy pl. K. [...] w gminnej ewidencji budynków, niepodjęciu działań w celu zaskarżenia czynności Prezydenta w terminie, a ponadto: pisma PWKZ w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r.; wydruku z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, przypisanej miastu Gdynia stronie: https://www.ochronazabytkow.gda.pl/wojewodzka-ewidencja zabytków/; pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia 29 stycznia 2025 r., zaświadczenia PWKZ w Gdańsku z dnia 14 lutego 2025 r. oraz pisma wyjaśniającego Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 14 lutego 2025 r. - na okoliczność ujęcia przedmiotowej nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz ujęcia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków z uwagi na ujęcie nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Przedstawiając sytuację prawną budynku poczty organ wyjaśnił, że został on włączony do GEZ na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni nr 7334/18/U/VII z dnia 16 stycznia 2018 r. o zmianie gminnej ewidencji zabytków. Podstawę włączenia budynku do GEZ stanowił art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., tj. ujęcie w gminnej ewidencji zabytków z uwagi na włączenie budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Prezydent Miasta Gdyni został poinformowany przez PWKZ w Gdańsku pismem z dnia 26 października 2017 r. o włączeniu budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej również: "WEZ"). Zdaniem organu, mając na uwadze stan na dzień włączenia budynku do ewidencji, Prezydent nie miał innej możliwości jak włączyć przedmiotowy budynek do ewidencji, z uwagi na informację o ujęciu przedmiotowego budynku w WEZ. Prezydent zwrócił jednocześnie uwagę, że na stronie internetowej PWKZ w Gdańsku https://www.ochronazabytkow.gda.pl/wojewodzka-ewidencja-zabytkow/, znajduje się wykaz Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, w którym to wykazie dla Gdyni pod poz. [...] ujęta jest przedmiotowa nieruchomość.
Następnie Prezydent wyjaśnił, że w związku z przedstawionym przez skarżącą zaświadczeniem zwrócił się do PWKZ w Gdańsku z prośbą o wyjaśnienie przyczyn rozbieżności danych zawartych w zaświadczeniu wydanym skarżącej, w piśmie skierowanym do Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 26 października 2017 r. i danych umieszczonych w ogólnodostępnym wykazie WEZ. W dniu 20 lutego 2025 r. do organu wpłynęło pismo PKWZ w Gdańsku adresowane do skarżącej, w którym PWKZ w Gdańsku prostuje wydane skarżącej zaświadczenie oraz pismo z dnia 14 lutego 2025 r. adresowane do organu, w którym PWKZ w Gdańsku wyjaśnia, że budynek poczty położony przy pl. K. [...] w G. wpisany jest do WEZ.
Za nieuzasadniony uznał Prezydent zarzut naruszenia art. 64 ust 1 i 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ wyjaśnił, że własność faktycznie podlega ochronie prawnej, niemniej zgodnie z ust. 3 art. 64 Konstytucji RP prawo własności może być ograniczane w drodze ustawy. Ograniczenia takie przewiduje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, który powołuje skarżąca, dotyczy niezgodności z Konstytucją art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tymczasem wpisu do GEZ spornej nieruchomości dokonano na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem niezgodność z Konstytucją innej podstawy prawnej. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na trwający od 2015 r. kryzys wokół działalności Trybunału Konstytucyjnego, którego jednym z elementów jest dopuszczenie do orzekania osób nieuprawnionych. Zdaniem organu wyrok w sprawie P 12/18 został wydany w wadliwie wyznaczonym składzie, którego ponadto nie wszyscy członkowie mogą być uznani za sędziów TK.
Następnie Prezydent wskazał, że dokonując wpisu do GEZ działał w granicach prawa i w oparciu o informację, że przedmiotowy obiekt został ujęty w WEZ. Organ, dysponując informacją, że przedmiotowa nieruchomość została ujęta w WEZ, musiał dokonać jej wpisu do GEZ. Tym samym za chybiony uznał zarzut skarżącej, że podstawą ujęcia w GEZ budynku poczty był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Ujęcie przedmiotowej nieruchomości w WEZ i GEZ związane było z niewątpliwymi walorami historycznymi tego budynku. Kompleks powstał w latach 60. XX w. jako nowoczesny zespół urzędów pocztowych - dworcowego nr [...] i morskiego nr [...]. Budynki zostały zaprojektowane i zlokalizowane w sposób uzupełniający pierzeję pl. K., którą z trzech stron zamykają budynki historyczne - dawny Bank R., gmach sądu oraz zespół Dworca Kolejowego G. G. Obiekty zespołu poczty utrzymane zostały w skali sąsiadującej zabudowy zlokalizowanej wokół placu dopełniając jego założenie urbanistyczne. W związku z tym szczególne znaczenie ma w tym przypadku zabudowa od strony placu tj. niski budynek pocztowy, którego elewacja zlokalizowana na linii zabudowy domyka plac oraz budynek biurowy stanowiący jego architektoniczną dominantę. Obiekty te posiadają formy charakterystyczne dla architektury czasów, w których powstały. Cechują się prostymi, modernistycznymi bryłami o konstrukcjach umożliwiających wprowadzenie dużych przeszkleń, charakterystycznych dla lat 60. XX w. i uzasadnionych funkcjonalnie. Ze względów architektonicznych i historycznych wartościowe są również budynki usytuowane w tylnej części nieruchomości, w tym hala postojowa dla ambulansów pocztowych ze świetlikami oraz konstrukcja otwarta od strony wjazdu do hali. Zespół poczty niewątpliwie stanowi historyczny kompleks o walorach kulturowych związanych z pierwotną funkcją, który wymaga ochrony i zachowania. Ponadto na obszarze zespołu stwierdzono istnienie innych historycznych elementów zagospodarowania terenu, w tym m.in. bardzo wartościowej posadzki z płyt kamiennych oraz dekoracyjnego ogrodzenia. Powyższe w wystarczający sposób potwierdza zasadność ujęcia spornego budynku w GEZ, jako nieruchomości stanowiącej świadectwo minionej epoki, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną oraz naukową.
W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2025 r. Spółka wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania skargi na czynność PWKZ w przedmiocie ujęcia budynku poczty w WEZ z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie tej sprawy determinować będzie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 20 maja 2025 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 22 lipca 2025 r., sygn. akt II OZ 1034/25 uchylił postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2025 r. i przywrócił Spółce termin do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Według art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., Sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (czynności), nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Z uwagi na przedmiot zaskarżenia i rozbieżności związane z określeniem działań organów administracji publicznej związanych z ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.; dalej jako: "u.o.z.") Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podkreśla, że podziela pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), iż ujęcie zabytków w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Jak wskazano m. in. w wyroku NSA z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z., jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. również wyroki: z 14 lutego 2024 r., II OSK 1166/21; 19 grudnia 2023 r., II OSK 1771/22 i z 21 listopada 2023 r., II OSK 1573/22 oraz postanowienie z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21).
Przesądzenie, z jakim rodzajem zaskarżonego aktu bądź zaskarżonej czynności mamy do czynienia w sprawie rzutuje m.in. na kwestię terminu do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. WSA uznał, że nie zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. ani też, że zostały spełnione przesłanki jego przywrócenia. Oceny tej nie podzielił NSA, który postanowieniem z dnia 22 lipca 2025 r. uchylił postanowienie WSA w Gdańsku i przywrócił Spółce A termin do wniesienia skargi na czynność Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 stycznia 2018 r. w przedmiocie włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej jako: "u.o.z."). Zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, w której powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei art. 3 pkt 1 u.o.z. stanowi, że zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Dana rzecz lub nieruchomość stanowi zatem zabytek, jeżeli jej wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Niewątpliwie stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Jakkolwiek przepisy u.o.z. nie przewidują, aby ujęcie zabytku w GEZ stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej, niemniej ujęcie danego obiektu w GEZ nie może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Umieszczając zabytek w GEZ organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju czynność kwalifikująca stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2024 r., II SA/Po 751/23).
Zaskarżona czynność podjęta została na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. Za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy stanowisko, zgodnie z którym dokonywana na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Tym samym, w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków (wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., II OSK 1166/21; wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2020 r., II SA/Gd 634/20). Zakres niezbędnych ustaleń w takim postępowaniu sprowadza się do stwierdzenia, czy dany obiekt jest faktycznie wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a ciężar oceny w tym zakresie spoczywa na organie prowadzącym ewidencję wojewódzką, z uwzględnieniem faktu, że zakres tej oceny determinuje uproszczony charakter postępowania w sprawie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2019 r., IV SA/Po 377/19). W związku z tym w istocie kontrola legalności zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. ma charakter formalny i nie polega na wtórnym merytorycznym weryfikowaniu przez prezydenta miasta, czy poszczególne obiekty spełniają przesłankę uznania za zabytek.
Przywołana regulacja stanowi podstawę do przyjęcia zasady automatyzmu ujęcia w gminnej ewidencji zabytków obiektów wcześniej ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zasada ta jest w pełni zgodna z celami u.o.z. wskazanymi w art. 4. Stosownie do treści tego przepisu ochrona zabytków polega, w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (pkt 5) czy uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (pkt 6).
W ocenie Sądu nie można jednak przyjąć, że zasada ta działa także "w drugą stronę" i powinna prowadzić do przyjęcia, że wadliwość czynności polegającej na ujęciu obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków oznacza automatyczną wadliwość takiej czynności w odniesieniu do gminnej ewidencji zabytków.
Na tym tle Sąd orzekający w sprawie miał także na uwadze prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2025 r., II SA/Gd 284/25, w którym stwierdzono bezskuteczność włączenia obiektu – budynku poczty przy P. K. [...] w G. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Wbrew stanowisku skarżącej wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 30 października 2025 r. stwierdzenie bezskuteczności ujęcia obiektu w WEZ nie skutkuje automatyczną wadliwością czynności ujęcia obiektu w GEZ. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu czynności materialno-techniczne (a za taką czynność uznać należy ujęcie obiektu w GEZ) nie są ukierunkowane na wywołanie skutku prawnego, który jest jedynie ich skutkiem pośrednim (np. w następstwie dokonania czynności rejestracji powstaje uprawnienie do podjęcia określonej działalności). Tym samym "bezskuteczność czynności materialno-technicznej oznacza, że jej dokonanie od chwili jej wykonania nie wywołało skutku prawnego, a zatem czynność ta nie mogła wywołać następnych skutków prawnych w sytuacji jednostki (uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa)" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2012, s. 267). W przedmiotowej sprawie czynność wobec której stwierdzono bezskuteczność stanowiła podstawę do dokonania innej czynności materialno – technicznej (ujęcia zabytku w GEZ). Oznacza to, że możliwe jest wyróżnienie dwóch kategorii skutków prawnych czynności ujęcia zabytku w WEZ: skutku bezpośredniego odnoszącego się do samej WEZ i pośredniego – ujęcia w GEZ. O ile skutek stwierdzenia bezskuteczności co do pierwszej kwestii (ujęcia w WEZ) w postaci eliminacji tego obiektu z zakresu przedmiotowego WEZ nie budzi wątpliwości, o tyle druga kwestia nie jest już tak oczywista. Przede wszystkim nie ma w systemie prawa przepisu, który nakazywałby stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno - technicznej ze względu na wady proceduralne poprzedzające dokonanie tej czynności. Sąd orzekający w sprawie ma świadomość, że przywoływane w pismach procesowych sprawy dotyczyły stwierdzania bezskuteczności czynności ujęcia obiektu w GEZ czy WEZ z uwagi na naruszenia procedury niemniej jednak dotyczyły one spraw, w których owe wadliwe procedury bezpośrednio poprzedzały daną czynność. W przedmiotowej sprawie stwierdzona wadliwość nie dotyczyła samej procedury bezpośrednio poprzedzającej wpis do GEZ, ale dotyczyła czynności materialno – technicznej (wpis do WEZ), która stanowiła podstawę do podjęcia czynności zaskarżonej, co oznacza, że stan faktyczny jest jednak odmienny. Występuje w nim bowiem sytuacja, którą można byłoby określić mianem "uprzedniej wadliwości". Ta "uprzednia wadliwość" czynności ujęcia obiektu w WEZ nie może automatycznie prowadzić do wadliwości ujęcia obiektu w GEZ, które nastąpiło na jej podstawie.
Przeciwko przyjęciu stanowiska strony skarżącej przemawia również to, że stwierdzenie bezskuteczności czynności z powodu wadliwości czynności stanowiącej podstawę dokonania zaskarżonej czynności prowadziłoby do podważenia celów regulacji materialnoprawnej. Cele te określone w art. 4 u.o.z. w sposób oczywisty wiążą się z ochroną wartości istotnych dla całego społeczeństwa (zabytków). Przyjęcie wykładni akceptującej bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie wadliwości czynności ją poprzedzającej prowadziłoby do podważenia zasady ochrony zabytków stanowiącej fundament obowiązującej ustawy. W nauce prawa przyjmuje się, że zasady determinują m. in. kierunki wykładni przepisów prawa (np.: R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 89). Skoro zatem podstawową zasadą u.o.z. jest ochrona zabytków to stosowanie poszczególnych regulacji czy ocena skutków prawnych rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie tej ustawy zasady te powinna uwzględniać.
Sąd miał również na uwadze, że przyjęcie, iż bezskuteczność czynności włączenia obiektu do WEZ pociąga za sobą bezskuteczność czynności włączenia do GEZ prowadziłoby do uzależnienia skutków prawnych od momentu zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej WEZ. Jeżeli postępowanie w sprawie ujęcia obiektu w WEZ zakończyłoby się przed postępowaniem co do ujęcia obiektu w GEZ (tak jak w niniejszej sprawie) to należałoby również stwierdzić bezskuteczność czynności ujęcia obiektu w GEZ. Jeżeli jednak postępowanie dotyczące zasadności ujęcia obiektu w GEZ zakończyłoby się jako pierwsze, wobec braku rozstrzygnięcia co do WEZ, skarga podlegałaby oddaleniu. Taki sposób wykładni przepisów prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) uzależniając sposób rozstrzygnięcia od momentu, w którym jest ono dokonywane.
W ocenie Sądu w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia bezskuteczności ujęcia obiektu w GEZ nie działa zasada automatyzmu rozumiana w ten sposób, że stwierdzenie bezskuteczności ujęcia obiektu w WEZ prowadzi do bezskuteczności ujęcia tego obiektu w GEZ. Prezydent Miasta Gdyni dokonując zaskarżonej czynności działał w określonym stanie faktycznym i prawnym. Nie miał także w odniesieniu do obiektu ujętego w WEZ możliwości podjęcia innej czynności, co wyklucza możliwość przypisania mu naruszenia prawa.
W skardze do Sądu Spółka podnosiła, że budynek zlokalizowany na nieruchomości położonej pod adresem P. K. [...] w G. został wpisany do GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Przepis ten stanowi, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne (niż wymienione w punktach 1 i 2 tego przepisu) zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Należy też wskazać, że w wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 (OTK-A 2023/46) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku TK stwierdził m. in., że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do GEZ nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ gminy w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie TK postępowanie w przedmiocie wpisu do GEZ powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przywołany wyrok TK skutkuje stwierdzeniem, że dokonując zaskarżonej czynności organ zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział właściciela nieruchomości. W wyniku zastosowanej procedury, sprzecznej z Konstytucją RP, właściciele obiektów nie mogli zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed ograniczeniem ich prawa własności (zob. wyroki NSA: z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22, z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18 i z 13 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2748/18).
Skoro powołany wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w GEZ, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że wobec treści wyroku TK nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. bez zapewnienia właścicielom obiektów umieszczanych w GEZ gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Należy zapewnić takiemu właścicielowi choćby minimalne uprawnienia w procesie umieszczania obiektu w ewidencji. W przeciwnym wypadku właściciel nie ma możliwości wypowiedzenia się co do tej kwestii, a nawet może być zupełnie zaskoczony faktem takiego wpisania jego własności do tego typu ewidencji. Umieszczenie zaś obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. Nie może być zatem tak, że właściciel nie jest nawet poinformowany o takim zamiarze (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 29 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 885/23). Należy też wskazać, że wobec wyroku TK stwierdzającego niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w GEZ, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się konieczność stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na umieszczeniu nieruchomości w GEZ (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2023 r., II SA/Gd 983/23).
Jednocześnie jednak nie można nie zauważyć, że wyrok TK dotyczył naruszenia uprawnień właściciela nieruchomości przez dokonanie wpisu jego nieruchomości do GEZ bez zapewnienia mu gwarancji ochrony prawnej. Oznacza to, że wyrok TK dotyczył naruszenia praw tego uprawnionego, któremu one przysługiwały w momencie realizacji czynności materialno – technicznej (ujęcia obiektu w GEZ). Nie sposób jednak zaakceptować stanowiska, że prawo kwestionowania ujęcia obiektu w GEZ będzie przysługiwało każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości.
Na tym tle rozważenia wymaga kwestia legitymacji procesowej Spółki w niniejszym postępowaniu i wykazanie przez nią przesłanek uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej czynności Prezydenta Miasta Gdańska. Jak przyjmuje orzecznictwo pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 § 1 P.p.s.a., należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym. W rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (wyrok NSA z 18 czerwca 2025 r., II OSK 2032/24). Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (wyrok NSA z 18 czerwca 2025 r., II OSK 1827/24). Jak wynika to z uzasadnienia skargi Spółka upatruje interesu prawnego (czy nawet jego naruszenia) we wpisie budynku poczty do GEZ "przy zastosowaniu wadliwej, niekonstytucyjnej procedury, która nie przewidywała możliwości zajęcia przez ówczesnego właściciela stanowiska i zakwestionowania działań organu zmierzających do ujęcia ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków" przez co doszło do ograniczenia prawa własności przysługującego Spółce w zakresie tego budynku (s. 3 skargi).
Zdaniem Sądu ten zarzut jest nieusprawiedliwiony. Należy bowiem podkreślić, że ujęcie budynku poczty w GEZ nastąpiło na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 stycznia 2018 r. W tym czasie prawo własności budynku przysługiwało Spółce B. Spółka nabyła nieruchomość w roku 2021 na mocy umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków z dnia 28 września 2021 r. (akt notarialny Rep. A nr 7409/2021). Nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z budynkiem Spółka wiedziała o tym, że obiekt jest ujęty w GEZ. Nie sposób zatem przyjąć, że ujęcie budynku poczty w GEZ spowodowało ograniczenie przysługującego Spółce prawa własności budynku. Skoro ograniczenie prawa własności nastąpiło w roku 2018, to jest na 3 lata przed nabyciem tego prawa przez Spółkę, to nie może ona twierdzić, że doszło do ograniczenia jej prawa. Spółka nabyła bowiem prawo własności z ograniczeniami wynikającymi z wpisu do GEZ, a od momentu nabycia prawa żadne dalsze ograniczenia nie nastąpiły. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że podmiot, który nabył prawo w ograniczeniami wynikającymi z aktu administracyjnego czy czynności materialno – technicznej może, po nabyciu tego prawa, skutecznie kwestionować te ograniczenia. W szczególności nie może powoływać się na uprawnienia poprzednika prawnego, który z nich nie skorzystał. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarga powinna zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że chodzi nie o naruszenie czyjegokolwiek interesu prawnego, a wyłącznie wnoszącego skargę. W przedmiotowej sprawie skarżąca tego nie wykazała. Nie można też przyjąć, że skarżąca "wstąpiła" na miejsce poprzednika zyskując uprawnienie do kwestionowania wpisu, bo ten tego nie kwestionował. Zwrócić przy tym uwagę należy, że wyrok TK dotyczył niezgodności z prawem procedury wpisu (nie np. skutków prawnych włączenia do ewidencji zabytków) polegającej na pominięciu właściciela, a zatem podmiotu, któremu uprawnienie to przysługiwało w momencie wpisu. Przyjęcie przeciwnej konstrukcji oznaczałoby prawo każdoczesnego (kolejnego) właściciela nieruchomości do kwestionowania ujęcia danej nieruchomości w ewidencji. Zdaniem Sądu nie można pominąć okoliczności, że ograniczenia wynikające z wpisu mają charakter erga omnes i nie mają związku z indywidualnymi zamierzeniami inwestorów. W przedmiotowej sprawie właściciel (w momencie ujęcia w GEZ) wiedział o tym i nie podjął żadnych starań aby to zakwestionować. Skoro tak, to nie można przyjąć, że kolejny (każdy kolejny) właściciel nieruchomości będzie mógł zakwestionować wpis do ewidencji z powołaniem się na niekonstytucyjną procedurę pozbawiającą właściciela nieruchomości udziału w takim postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.