II SA/Gd 140/24

II SA/Gd 140/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 810
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 grudnia 2023 r. znak sprawy 010070/680/574796/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2022 r. znak sprawy 010070/680/574796/2022.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. nr 010070/680/574796/2022 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS; organ odwoławczy), wskazując w podstawie prawnej na art. 138 ust. 1 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r., poz. 810 ze zm.) - dalej: ustawy, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania D. S. (dalej również: skarżący; strona), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład; organ I instancji) z dnia 31 października 2022 r. nr 010070/680/574796/2022 w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Powyższa decyzja Prezesa ZUS zapadła w następującym stanie sprawy.
W dniu 1 lutego 2022 r. D. S. wystąpił z wnioskiem o oświadczenie wychowawcze na dziecko W. S. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. W informacji z dnia 11 kwietnia 2022 r. przyznano skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko, na okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. - w kwocie 500 zł miesięcznie.
Decyzją z dnia 31 października 2022 r. Zakład uchylił przyznane skarżącemu w informacji z dnia 11 kwietnia 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko W. S., przyznane na okres od 1 października 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Słupsku z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt IC 216/21 ustalił, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania drugiego rodzica. Zgodnie z art. 22 ustawy w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.
Ponadto organ I instancji zawarł w treści decyzji stwierdzenie, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy, jak również wskazał na obowiązek jego wpłacenia na rachunek bankowy ZUS, z którego świadczenie zostało wypłacone.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. S. podnosząc, że zgodnie z wyrokiem rozwodowym, wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim W. S. powierzone zostało obojgu rodzicom z tym ustaleniem, że miejscem zamieszkania małoletniego syna będzie miejsce zamieszkania jego matki. Stan faktyczny jest taki, że W. S. zamieszkuje z obojgiem rodziców pod tym samym adresem. Skarżący sprawuje opiekę nad synem, który pozostaje na jego utrzymaniu.
Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 grudnia 2023 r., motywując swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Zgodnie z art. 5 ust. 2a ww. ustawy, dziecko, które zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Prezes ZUS wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka albo opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie to przyznaje się i wypłaca temu z rodziców, który faktycznie sprawuje nad dzieckiem opiekę. W przypadku skarżącego dokumentem potwierdzającym sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem jest orzeczenie sądu w sprawie rozwodowej. Jeśli w orzeczeniu sądu władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom, należy uznać, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje ten rodzic, przy którym sąd ustalił miejsce zamieszkania dziecka (drugi rodzic w takim przypadku może mieć ustalone kontakty z dzieckiem).
Wobec faktu, że zgodnie z ww. wyrokiem Sądu Okręgowego w Słupsku miejsce zamieszkania dziecka ustalone zostało przy matce należy uznać, że to ona sprawuje faktyczną opiekę nad nim i to jej wypłaca się świadczenie wychowawcze - zgodnie z art. 22. ww. ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Z uwagi na rozbieżność stanowisk rodziców dziecka, co do tego który z nich jest osobą sprawującą opiekę, zasadne było by ZUS zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu ustalenia czy osoba, która wystąpiła z wnioskiem faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Wywiady środowiskowe przeprowadzone ze skarżącym w dniu 23 lutego 2022 r. oraz z matką dziecka A. S. w dniu 1 marca 2023 r. wskazały, że oboje rodzice uczestniczą w procesie wychowywania dziecka, finansowania jego potrzeb oraz sprawują nad nim opiekę w równej mierze. Wywiad potwierdził, że oboje rodzice sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem. Zatem faktyczną opiekę nad nim sprawuje rodzic, u którego dziecko mieszka, w tym przypadku jego matka - zgodnie z ww. postanowieniem sądu, które jest wiążące dla stron postępowania.
W takich warunkach organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ w okresie świadczeniowym od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. skarżący nie zamieszkiwał z dzieckiem i nie sprawował faktycznej opieki nad nim.
Skargę na decyzję Prezesa ZUS wniósł D. S., zarzucając w niej organowi naruszenie art. 22 ustawy poprzez uznanie, że skarżący w okresie świadczeniowym nie zamieszkiwał z dzieckiem i nie sprawował faktycznej opieki nad nim; niezgodność stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym polegającym na założeniu, iż potwierdzeniem sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem jest dokument orzeczenia sądu w sprawie rozwodowej, nie zaś stan faktyczny stwierdzony i opisany przez Centrum Usług Społecznych Gminy Słupsk w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 2 marca 2023 r.; art. 4 ustawy poprzez uznanie, iż świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki lub ojca, przyjmując jednocześnie niezgodne ze stanem faktycznym stanowisko, że jako ojciec dziecka nie zamieszkiwał z dzieckiem w okresie świadczeniowym i nie sprawował nad nim opieki; art. 35, art. 36, art. 37 k.p.a. poprzez zbędną zwłokę w załatwianiu spraw, niedotrzymanie miesięcznego okresu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki oraz braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz wobec braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy.
W pierwszej kolejności wypada wskazać, że zarówno decyzja I jak i II instancji nie odpowiadają podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a."). Przepis ten określa elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji z 31 października 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał całą ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407), zwanej dalej ustawą, rozstrzygnął w zakresie uchylenia prawa do świadczenia za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r., zaś w treści decyzji stwierdził, że wypłacone skarżącemu świadczenie wychowawcze stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy oraz poinformował o obowiązku jego zwrotu. W zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 28 ust. 1 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W żadnej z decyzji nie został natomiast wskazany przepis art. 27 ust. 1 ustawy, który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to więc kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wymaga wszczęcia i prowadzenia zgodnie z przepisami prawa procesowego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17; wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2021 r., II SA/Łd 593/20; wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 648/20; wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1076/18; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2018 r., I SA/Wa 1537/18).
Jak już wspomniano, w sprawie dotyczącej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego powinny być zbadane przesłanki wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być wydane jedynie na przyszłość. Natomiast sprawa nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, powinna być procedowana na podstawie art. 25 ustawy. Stanowisko organów było w tej kwestii niejednoznaczne i przez to mylące dla strony, zaś podstaw do potraktowania tych kwestii jako jednej sprawy administracyjnej nie było.
Sąd podkreśla, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego, biorąc pod uwagę datę wydania decyzji organu I instancji (31 października 2022 r.), zostało dokonane z mocą wsteczną, tj. od 1 czerwca 2022 r. i ze względów już wyżej opisanych takie rozstrzygnięcie było niedopuszczalne. Nie było również podstaw do połączenia takiego rozstrzygnięcia z orzekaniem o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Organy obu instancji naruszyły zatem przepisy prawa materialnego, tj. art. 25 i art. 27 ustawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Ponadto organy obu instancji naruszyły w istotnym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a., a tym samym nie określono, w jakiej sprawie, tj. w jakim przedmiocie organ prowadzi postępowanie. Skarżący o toczącym się postępowaniu – przy wszystkich wcześniej zasygnalizowanych wątpliwościach – dowiedział się dopiero w momencie doręczenia mu decyzji Zakładu z dnia 31 października 2022 r., co stanowi oczywiste naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Ze względu na brak określenia przedmiotu sprawy nie mógł też przed jej wydaniem zgłosić argumentów w celu obrony swojego interesu prawnego. Takie postępowanie ZUS świadczy także o naruszeniu zasad z art. 6 i art. 7 k.p.a. (zasad praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Skarżącemu na żadnym etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia z dnia 31 października 2022 r.
Naruszone zostały również przepisy postępowania art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy, dysponując już stanowiskiem skarżącego przedstawionym w odwołaniu, poprzestał na powołaniu się na art. 4 ustawy (nie wskazując konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu) i art. 5 ust. 2a. Organ odwoławczy nie wskazał ani nie omówił podstaw do zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy w tej sprawie.
Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i zawiera sprzeczności. Z jednej strony bowiem organ wskazuje, że skarżący w okresie świadczeniowym nie zamieszkiwał z dzieckiem i nie sprawował faktycznej opieki nad nim, a z drugiej stwierdza, że wywiad środowiskowy potwierdził, iż oboje rodzice sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem. Pominął jednocześnie organ wynikającą z wywiadu środowiskowego istotną informację, że oboje rodzice mimo rozwodu nadal zamieszkiwali pod tym samym adresem, skarżący zatem - wbrew ustaleniom organu – zamieszkiwał faktycznie z synem. Jest to istotna okoliczność, która powinna zostać przez organ uwzględniona. Sąd nie podziela tym samym stanowiska organu, że w sytuacji, gdy rozwiedzeni rodzice zamieszkują nadal razem z dzieckiem i sprawują nad nim opiekę, świadczenie wychowawcze należy się wyłącznie temu z rodziców, przy którym sąd ustalił miejsce zamieszkania dziecka. Taki wniosek nie wynika z żadnego z przywołanych przez organy obu instancji przepisów, w szczególności z art. 22 ustawy.
Organ odwoławczy przywołał w swojej decyzji art. 5 ust. 2a ustawy, ale w ogóle nie rozważył jego zastosowania w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia opieki naprzemiennej, którego ustawodawca użył w przepisie art. 5 ust. 2a. Analiza przepisów art. 4 i 5 ust. 2a ustawy wskazuje, że podzielone świadczenie wychowawcze przysługuje obojgu rodzicom, jeżeli orzeczenie sądu w przedmiocie opieki nad dzieckiem przewiduje sprawowanie przez rodziców opieki nad wspólnym dzieckiem w porównywalnych powtarzających się okresach, przy czym obowiązujące przepisy nie wymagają równego podziału obowiązków czy czasu wykonywania opieki przez poszczególnych rodziców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1327/21, z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4362/18, czy z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 279/22), ale sprawowaną opiekę ma cechować cykliczność i naprzemienność opieki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1161/21). Zauważyć także należy, że orzeczenie sądowe, z którego ma wynikać opieka naprzemienna obojga rodziców, nie musi posługiwać się tym określeniem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 843/20 oraz I OSK 844/20). Opieka naprzemienna związana jest bowiem ze wspólnym wykonywaniem przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej i utrzymywaniem kontaktów z dzieckiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1059/18). Z dalszych tez powołanego orzeczenia wynika, że opieka naprzemienna nie jest utożsamiana z obowiązkiem alimentacyjnym (art. 133 § 1 k.r.o.), który jest niezależny od tego, czy danemu rodzicowi powierzona została władza rodzicielska nad dzieckiem, czy też nie. Nie można jej również utożsamiać z ustaleniem miejsca pobytu, czy zamieszkania dziecka u jednego z rodziców. Takie rozstrzygnięcie związane jest bowiem nie tyle z opieką, co z celami ewidencyjnymi i normą z art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którą można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Tym samym o opiece naprzemiennej można mówić w sytuacji, gdy w wyroku czy postanowieniu sądu dotyczącym władzy rodzicielskiej nad dzieckiem rozstrzygnięto o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem, choćby nie zostało w niej użyte sformułowanie "opieka naprzemienna". Zastosowanie tego przepisu powinno zostać przez organ rozważone w stanie faktycznym, w którym oboje rozwiedzeni rodzice zamieszkują wspólnie z dzieckiem i sprawują nad nim opiekę. Natomiast wobec braku jednoznacznych ustaleń faktycznych poczynionych w decyzji rozstrzygnięcie przez Sąd czy przepis ten ma zastosowanie w sprawie jest niemożliwe.
Wobec tego stwierdzić należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 k.p.a. Uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji jest lakoniczne i zawiera sprzeczności. Nie zawiera jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego, przywołania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określone normy prawne. W decyzji z dnia 31 października 2022 r. ZUS jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołał ogólnikowo jedynie przepis art. 22 ustawy, jak i wskazał na przepis art. 25 ustawy bez jakiegokolwiek przytoczenia i wyjaśnienia jego treści. Z kolei Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 28 ust. 1 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., odnosząc się w uzasadnieniu wyłącznie do treści art. 4 i art. 5 ust. 2a ustawy, jednak bez ich głębszej analizy. W żadnej z kontrolowanych decyzji nie został powołany zaś przepis art. 27 ustawy.
Ponadto, decyzja wprost narusza uregulowania ustawy w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za wskazany w nich okres. Nie zawiera bowiem wymaganych elementów takiej decyzji. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest kompletne, ponieważ nie ustala kwoty zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Następnie, nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, które realizowałyby przepis art. 25 ustawy w związku z art. 28 i art. 11 k.p.a. Nie wskazuje na ustalenia, które uzasadniałyby ocenę, że wypłacone świadczenie wychowawcze jest nienależne. Brak jest wyjaśnienia organu co do zasadności i podstaw faktycznych i prawnych przyjętego okresu, w którym to świadczenie uznał za nienależne.
Ze względu na cel świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy organ winien uwzględnić celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji. Uniemożliwiając skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie zaniedbał obowiązku dokonania oceny, czy środki przyznane w ramach świadczenia wychowawczego zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli zostały spożytkowane stosownie do celu wskazanego w art. 4 ust. 1 ustawy. Natomiast skarżący oświadczył, że cała wypłacona kwota świadczenia wychowawczego została przeznaczona na potrzeby dziecka. Należy w tym miejscu wskazać, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. W konsekwencji okoliczność, na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne (por. wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 24 czerwca 2021 sygn. II SA/Łd 668/20, w Gliwicach z dnia 7 lipca 2021 sygn. II SA/Gl 47/21 oraz z dnia 15 lipca 2021 sygn. II SA/Gl 572/21, w Krakowie z 18 października 2021 sygn. III SA/Kr 772/12, w Olsztynie z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 648/21 r.).
W świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy określenie braku prawa do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie może być rozumiane wyłącznie literalnie. Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "braku prawa do świadczenia" z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy wiąże się z koniecznością wzięcia pod uwagę dodatkowo dwóch aspektów (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2023 r. II SA/Op 282/23). Po pierwsze, że sprawa o nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze nie jest stricte sprawą o przyznanie świadczenia wychowawczego i po drugie - celu regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). W świetle art. 25 ust. 1 ustawy tylko osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Nie wystarcza zatem proste stwierdzenie, że świadczenie zostało wypłacone pomimo braku prawa do tego świadczenia.
Wszystkie przedstawione przez Sąd okoliczności wskazywały na istotne uchybienia w zakresie prawa materialnego i przepisów postępowania, które nie tylko mogło mieć, ale w gruncie rzeczy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Organy powinny w pierwszej kolejności uwzględnić, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 27 ustawy w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w odniesieniu do już skonsumowanego świadczenia. Natomiast przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wymaga bezwzględnego ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uznania wypłaconych skarżącemu świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane na gruncie art. 25 ustawy. Wtedy też, w pierwszej kolejności rozstrzygną, czy w sprawie można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu w kontekście przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy, w szczególności, czy świadczenie wychowawcze zostało wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (ust. 2 pkt 6).
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wskazania wynikające z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.