II SA/Łd 1797/01

II SA/Łd 1797/01 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Andrzej Kozerski /przewodniczący/
Janusz Nowacki /sprawozdawca/
Małgorzata Łuczyńska
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kozerski, Sędziowie NSA Janusz Nowacki (spr.), p. o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystentka sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Zarząd Okręgowy w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Nr [...] z dnia [...].
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w P. na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej/Dz.U. nr 12 poz.49 z późn. zm./ oraz § 10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych/Dz.U. nr 65 poz.294 z późn. zm./ odmówił uznania u W. K. przebytego wirusowego zapalenie wątroby jako choroby zawodowej.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż siostry A sprawując opiekę nad chorymi nie posiadają uprawnień do wykonywania zabiegów. Te ustalenia oraz opinia Wojewódzkiego Konsultanta do Spraw Zakaźnych wskazują, że przebyte wirusowe zapalenie wątroby nie ma związku przyczynowego z pracą wykonywaną na stanowisku siostry A. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła W. K. Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej/Dz.U. nr 12 poz.49 z późn. zm./ oraz § 10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych/Dz.U. nr 65 poz.294 z późn. zm./ oraz art.138 § 1 ust.2 kpa zmienił zaskarżoną decyzję i uznał, że u W. K. występuje choroba zawodowa: wirusowe zapalenie wątroby wymieniona w poz.11 wykazu chorób zawodowych.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż informacje zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego wykazały bezpośrednią styczność W. K. z materiałem biologicznym uznawanym jako potencjalne źródło zakażenia wirusem typu B. Uznano, że źródło zakażenia wirusem jest z dużym prawdopodobieństwem związane z wykonywaną pracą zawodową. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Od wymienionej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zarząd Oddziału Okręgowego A w P.
Wyrokiem z dnia 10 lutego 1997r. w sprawie S.A.-Ł 2439/95 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...]
W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ administracji nie nakazał ponownego przeprowadzenia badania lekarskiego W. K. do czego był zobowiązany na podstawie przepisu § 9 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. Stwierdzenie u W. K. choroby zawodowej nastąpiło bez uzyskania niezbędnego orzeczenia właściwej jednostki organizacyjnej. W związku z czym sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu administracji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. na podstawie § 10 ust.1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych/Dz.U. nr 65 poz.294 z późn. zm./ oraz art.138 § 1 ust.1 w związku z art.207 § 1 kpa stwierdził, iż u W. K. występuje choroba zawodowa: wirusowe zapalenie wątroby.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż w dniu 26 września 1997r. została uzyskana opinia Kierownika Katedry i Kliniki Chorób Zakaźnych B w Ł. z której wynika, iż nie można wykluczyć związku przyczynowego pomiędzy pracą wykonywaną przez W. K. a zachorowaniem na wirusowe zapalenie wątroby. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Od wymienionej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zarząd Oddziału Okręgowego A w P.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2001r. w sprawie II S.A./Łd 2689/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...].
W uzasadnieniu stwierdzono, iż z treści art.138 kpa wynika, że organ administracji II instancji jest zobowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie w nawiązaniu do decyzji organu I instancji. Przepis ten zawiera pełny zestaw uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu wśród których nie wymienia się ponownego rozpoznania sprawy bez rozstrzygnięcia co do decyzji organu I instancji a tak postąpił organ II instancji. Wydał on decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty nie uchylając zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie spowodowało, że w obrocie prawnym pozostały dwie sprzeczne ze sobą decyzję ostateczne. Mając to na uwadze sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...].
Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej/Dz.U. nr 12 poz.49 z późn. zm./ oraz § 10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych/Dz.U. nr 65 poz.294 z późn. zm./ oraz art.154 kpa zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...] i stwierdził iż, u W. K. występuje choroba zawodowa: wirusowe zapalenie wątroby wymieniona pod pozycją nr 11 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż W. K. w okresie od 8 grudnia do 22 grudnia 1973r chorowała na wirusowe zapalenie wątroby zaś w latach 1973-1988 zatrudniona była w Zarządzie Wojewódzkim A Punkt Opieki w P. na stanowisku siostry pogotowia A.
Siostra A świadczy czynności pielęgnacyjne, opiekuńcze i gospodarcze osobom niepełnosprawnym, obłożnie i ciężko chorym. Do zakresu pracy siostry pogotowia A należy m.in. wykonywanie zabiegów higieniczno- pielęgnacyjnych takich jak: mycie chorego, kąpiel, zmiana opatrunków, karmienie, pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, zmiana bielizny osobistej i pościelowej.
Zgodnie z treścią opinii Kierownika Katedry i Kliniki Chorób Zakaźnych B w Ł. z dnia 26 września 1997r uznanie u W. K. wirusowego zapalenia wątroby za chorobę zawodową jest uzasadnione, ponieważ jako siostra A pracowała w realnym narażeniu na zakażenie wieloma patogenami, w tym na zakażenie wirusami HAV,HBV,HCV. Nie jest obecnie możliwe całkowicie pewne określenie typu wirusa odpowiedzialnego za wirusowe zapalenie wątroby u W. K. w roku 1973 Nie można jednak wykluczyć związku przyczynowego pomiędzy wykonywaną przez nią pracą a zachorowaniem na tę chorobę. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Od wymienionej decyzji odwołanie złożył Zarząd Okręgowy A w P.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż nie ma pewności istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem rozpoznanym u W. K. a warunkami jej pracy. W. K. nie wykonywała żadnych zabiegów o charakterze medycznym, które narażałoby ją na ewentualne zakażenie. To, że wstrzykiwała czasami insulinę to robiła na własną odpowiedzialność. Podniesiono nadto, iż zmiana decyzji z dnia [...] jest naruszeniem zasady określonej w art.16 kpa. W konkluzji odwołujący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art.138 § 1 ust.1 kpa oraz § 10 ust.1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych/Dz.U. nr 65 poz.294 z późn. zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z przepisu rozporządzenia wynika, iż o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek a mianowicie, czy schorzenie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz czy praca wykonywana była w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. W przypadku stwierdzenia obu przesłanek istnieje domniemanie, że choroba jest następstwem warunków w jakich praca była świadczona. Istnieje wówczas domniemanie, ze występuje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy.
Dla obalenia domniemania niezbędne jest jednak wykazanie jakie konkretne przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 19 lipca 1984 r. w sprawie II PRN 9/84 (OSNCP nr 4/1985 r. póz. 53) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.11.1996 r. w sprawie I S.A. 1540/95 ( Prawo Pracy nr 3/1997r., str.37).
Z opinii J. K. wynika, iż W. K. pracowała w realnym narażeniu na zakażenie wieloma patogenami w tym także wirusami HAV, HBV i HCV. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż jako siostra pogotowia A opiekowała się ona osobami obłożnie i ciężko chorymi, niepełnosprawnymi, wymagającymi opieki ogólnej i zabiegów higieniczno-pielęgnacyjnych w tym np. zmiany opatrunków, które wykonuje się w miejscach naruszenia ciągłości tkanki. Nie można zatem wykluczyć, iż warunki jej pracy stwarzały ryzyko zakażenia. Zakład pracy podważa zasadę domniemania związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem na wirusowe zapalenie wątroby a wykonywaniem pracy, a jednocześnie nie przedstawia żadnych dowodów na obalenie tego domniemania. Organ odwoławczy uznał, iż organ administracji I instancji słusznie zastosował przepis art.154 kpa gdyż ma on zastosowanie do decyzji na podstawie których żadna ze stron nie nabyła praw. Za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony o czym świadczy opinia J. K. z B w Ł. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji.
Na wymienioną decyzje skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zarząd Oddziału Okręgowego A w P.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż zaskarżona decyzja narusza zasadę trwałości decyzji określoną w art.16 kpa. Nie było podstaw do zastosowania przepisu art.154 kpa. W. K. podjęła prace w A w lipcu 1973r. zaś objawy choroby ujawniły się w grudniu 1973r. Biorąc pod uwagę długi okres wykluwania się choroby W. K. mogła się zarazić jeszcze przed podjęciem pracy w A. Opinia J. K. nie przesądza jednoznacznie o źródle zakażenia i jest sprzeczna z wcześniejszą opinią Wojewódzkiego Konsultanta ds. Chorób Zawodowych, który uznał, że nie ma związku przyczynowego między pracą W. K. a zachorowaniem na wirusowe zapalnie wątroby. W sprawie nie ma jednoznacznych przesłanek do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a zachorowaniem W. K. Jako siostra A nie miała ona obowiązku wykonywania zabiegów łączących się z przerwaniem ciągłości tkanek a jedynie była zobowiązana do wykonywania czynności związanych z opieką co nie narażało jej na zarażenie. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu administracji I instancji.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga Zarządu Okręgowego A w P. jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl zaś art.1 § 1 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego
c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy
2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach
3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji naruszyły przepis postępowania administracyjnego a mianowicie art.154 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art.154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z wymienionego przepisu wynika, iż jedną z przesłanek zastosowania trybu określonego w art.154 § 1 kpa jest to, że musi dotyczyć decyzji ostatecznej. Decyzją ostateczną, w myśl art.16 § 1 kpa, jest natomiast decyzja od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzją ostateczną jest więc decyzja od której nie przysługuje odwołanie, jak na przykład w sytuacji gdy wydal ją organ administracji II instancji, bądź też gdy przewidują to przepisy szczególne/np. art.127 § 3 kpa i art.160 § 5 kpa/. Decyzją ostateczną jest także decyzja wydana przez organ administracji I instancji o ile żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania. Nie jest natomiast ostateczną decyzja organu I instancji o ile nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania bądź też gdy strona wniosła odwołanie od takiej decyzji zaś organ odwoławczy jeszcze je nie rozpoznał. Decyzja, która nie jest ostateczna nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie art.154 § 1 kpa.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji zmieniły decyzję Powiatowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] mimo, że nie była ona ostateczna. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] nie stwierdzono u W. K. choroby zawodowej i odwołanie od tej decyzji wniosła W. K. Następnie organ odwoławczy dwukrotnie, w dniu [...] i [...], wydawał decyzje w przedmiocie tego odwołania lecz obie zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwsza z tych decyzji została uchylona przez sąd wyrokiem z dnia 10 lutego 1997r. zaś druga została uznana za nieważną wyrokiem z dnia 21 lutego 2001r. Skoro w sprawie II S.A./Łd 2689/97 sąd stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego to decyzja organu I instancji z dnia [...] przestała być ostateczna. Po wydaniu wyroku z dnia 21 lutego 2001r. nadal pozostawała w obrocie prawnym decyzja z [...] oraz odwołanie od niej złożone przez W. K. Organy administracji błędnie zatem zmieniły decyzję z dnia [...] gdyż nie była ona ostateczna. Zmiana takiej decyzji na podstawie art.154 § 1 kpa była niedopuszczalna. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie W. K. od decyzji z [...] a nie przesyłać akta organowi I instancji celem zmiany swojej decyzji w oparciu o przepis art.154 § 1 kpa. Organy administracji obu instancji dokonując zmiany decyzji, która nie była ostateczna naruszyły zatem przepis art.154 § 1 kpa. Naruszenie to było istotne i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]
Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczy stwierdzenia choroby zawodowej. Jest to zatem akt deklaratoryjny i nie podlega on wykonaniu. W związku z czym orzekanie czy i w jakim zakresie decyzja organu odwoławczego może być wykonana jest bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze sąd odstąpił od orzekania w tej kwestii.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji II instancji winien rozpoznać odwołanie W. K. od decyzji z dnia [...] Organ odwoławczy winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego organ ten winien uwzględnić fakt, iż orzeczenie biegłego lub instytutu winno odpowiadać wymogom określonym w art.84 § 1 kpa. Opinia taka winna więc zawierać wnioski biegłego przedstawione w sposób logiczny i dostępny dla stron zaś w uzasadnieniu winny być wyjaśnione przesłanki, które doprowadziły do konkluzji opinii. W szczególności winno być wyjaśnione czy i ewentualnie na czym polegało narażenie W. K. na zakażenie wirusowym zapaleniem wątroby, oraz czy czynności wykonywane przez W. K. stwarzały niebezpieczeństwo takiego narażenia i ewentualnie dlaczego. Należy także ustalić czy M. H. faktycznie chorowała na wirusowe zapalenie wątroby gdyż poza oświadczeniem W. K. nie ma na to żadnego dowodu oraz czy W.K. miała kontakt z innymi osobami zarażonymi i ewentualnie w jakim okresie. Wyjaśnienia wymaga także kwestia jak długo trwa okres wykluwania się wirusowego zapalenia wątroby oraz czy biegły J. K. dysponował dokumentacją lekarską z okresu hospitalizacji W. K. i wynikami badań z tego okresu. Organ administracji winien także ustosunkować się do faktu, iż w aktach administracyjnych znajdują się dwie sprzeczne ze sobą opinie a mianowicie opinia specjalisty wojewódzkiego w dziedzinie chorób zakaźnych z dnia 24 maja 1995r. oraz opinia Kierownika Katedry i Kliniki Chorób zakaźnych B w Ł. z dnia 26 września 1997r. Dopiero po zebraniu i wnikliwej ocenie całego materiału dowodowego organ administracji winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Rozstrzygnięcie to winno zostać uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom określonym w art.107 § 3 kpa.