II SA/GD 135/22

II SA/Gd 135/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.G, M.G.1 na uchwałę Rady Gminy w Lipnicy z dnia 27 listopada 2020 r. nr XXII/187/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. G. i M. G. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXII/187/2020 Rady Gminy w Lipnicy z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ewidencyjnym Borzyszkowy Gmina Lipnica (działki nr [..],[...] i cz. [...]) w całości.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących do ich nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, na której tereny działek nr [..],[...] i cz. [...] obręb Borzyszkowy gm. Lipnica przeznaczone zostały na tereny rolne, przez co skarżący pozbawieni zostali możliwości wykorzystania działek do prowadzenia działalności gospodarczej w formie spółki Z. sp. z o.o. polegającej na zbieraniu, przetwarzaniu i unieszkodliwianiu odpadów;
2) art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:
a) brak wyłożenia projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w siedzibie gminy oraz przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Gminy,
b) zastosowanie skróconego terminu wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu,
3) art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez skrócenie przez organ terminu do składania uwag do projektu miejscowego planu wyłożonego do publicznego wglądu.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w postanowieniach zaskarżonej uchwały ustalono podział obszaru na 3 tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi i ustalono ich przeznaczenie jako rolne oraz droga wewnętrzna. W granicach planu obowiązywać ma zakaz składowania odpadów komunalnych i niebezpiecznych. Tym samym wskazana uchwała narusza słuszny interes prawny skarżących, który w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wywodzą oni z prawa własności działek nr [..] i [...], objętych planem i ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych. Działki te zostały ujęte jako obszary oznaczone na rysunku planu symbolem 01.R i 02.R, przeznaczone jako teren rolny, gdzie oprócz przepisów ogólnych obowiązują ustalenia szczegółowe, w tym m.in. zakaz składowania odpadów komunalnych i niebezpiecznych. Tymczasem skarżący prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością polegającą na zbieraniu i utylizacji odpadów, w tym niebezpiecznych i od kilku lat ubiegają się o wydanie decyzji środowiskowej dotyczącej lokalizacji na działkach objętych zaskarżonym planem. Skarżący nie zajmują się działalnością rolniczą, poza tym do tej pory na ww. działkach prowadzona była działalność związana z wydobywaniem kopalin. W związku z tym bezsprzecznie skarżący posiadają interes prawny w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi wskazano, że poprzez rolne przeznaczenie terenów objętych zaskarżoną uchwałą, stanowiących działki o nr [...] i [...], skarżący zostali arbitralnie pozbawieni możliwości wykorzystania działek do swoich celów. Pomimo że dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i w ustawie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. W ocenie skarżących, naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego polega na całkowitym wyłączeniu możliwość korzystania przez skarżących z ich nieruchomości zgodnie z przysługującym im prawem własności oraz ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tj. w ramach prowadzonej działalności dotyczącej gospodarki odpadami. Ograniczenie wykonywania własności zgodne z art. 64 ust. 3 Konstytucji nie może naruszać istoty tego prawa. Gmina swoimi działaniami w zakresie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może doprowadzić do stanu, w którym wykonywanie prawa własności przez skarżących nie jest de facto możliwe z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w zaskarżonym planie w sposób sprzeczny z jego wolą oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości. Zdaniem skarżących, podejmując zaskarżoną uchwałę, gmina nie respektowała prawa własności i gwarancji konstytucyjnej im przysługujących i nadużyła swojego władztwa planistycznego. Gmina od początku wiedziała jaką działalnością zajmują się skarżący. Nie miała na uwadze, że przedsiębiorstwo skarżących zajmuje się zbieraniem i utylizacją odpadów, w tym niebezpiecznych i że od kilku lat ubiegają się oni o wydanie decyzji środowiskowych dla działek objętych zaskarżoną uchwałą, a dodatkowo, że na przedmiotowych działkach w poprzednich latach była prowadzona działalność związana z wydobywaniem kopalin oraz że przedmiotowy teren został ujęty w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Pomorskiego 2022 przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. Nr 321/XXX/2016 z przeznaczeniem pod budowę składowiska odpadów niebezpiecznych zawierających azbest o maksymalnej pojemności składowiska 485.000 m3. Skarżący podnosili też w uwagach złożonych w dniu 23 listopada 2020 r., że wcześniej nie mieli możliwości zapoznać się z projektem miejscowego planu. Wbrew powyższemu Gmina uchwaliła miejscowy plan oraz ustaliła przeznaczenie działek skarżących jako działki rolne, pozbawiając ich tym samym realnego władztwa nad nimi.
Odnośnie do drugiego zarzutu skargi podniesiono, że Wójt ogłosił o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu początkowo w dniach od 17 kwietnia 2020 r. do 8 maja 2020 r. w siedzibie Urzędu Gminy w godzinach od 8-15, a następnie ogłosił o wznowieniu biegu terminu wyłożenia do publicznego wglądu od 17 lipca 2020 r. i wydłużeniu terminu wyłożenia do 6 sierpnia 2020 r. z możliwością jego wglądu w siedzibie Urzędu Gminy w godzinach 8-15. Pomimo powyższego, zdaniem skarżących, Wójt nie dopełnił obowiązku przedłożenia projektu miejscowego planu poprzez jego udostępnienie w BIP na stronie podmiotowej, bowiem na stronie BIP Gminy pojawiła się informacja dotycząca ogłoszenia o wyłożeniu projektu, jednakże sam projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie został opublikowany, poprzez co skarżący zostali pozbawieni realnego prawa wglądu w plan. Tym bardziej, że art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazuje na taki obowiązek. Ponadto, pomimo pojawienia się na stronie BIP ogłoszenia, z uwagi na epidemię COVID-19 nie było możliwości fizycznego zapoznania się z przedmiotowym projektem w siedzibie Gminy, co czyniło ogłoszenie jedynie informacją iluzoryczną.
Co więcej, z art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. wynika, że projekt miejscowego planu powinien zostać wyłożony do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Termin ten nie został dotrzymany przez Wójta i został o jeden dzień skrócony. Pierwsze wyłożenie projektu miało nastąpić w dniu 17 kwietnia 2020 r. i Gmina w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały wskazuje, że wyłożono projekt na 1 dzień, a następnie od 18 kwietnia 2020 r. wstrzymano wyłożenie. Po czym wznowiono je od 17 lipca 2020 r. do 6 sierpnia 2020 r. Patrząc na powyższe daty nie można uznać, że został zachowany 21-dniowy termin. Wprawdzie Gmina dolicza do 20 dni pomiędzy 17 lipca a 6 sierpnia jeszcze 1 dzień przypadający na dzień 17 kwietnia, co daje łącznie 21 dni, to jednak jest to nieprawidłowe obliczenie. Wskazano, że zgodnie z informacją na stronie www.gov.pl dotyczącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gminnego programu rewitalizacji i uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane – w dniu 31 marca terminy w procedurach sporządzania ww. dokumentów zostały wstrzymane lub ograniczone a 18 kwietnia miało miejsce częściowe "odmrożenie" terminów w postępowaniach sporządzania ww. dokumentów. Mogły rozpocząć swój bieg albo biegły dalej terminy: składania wniosków do studium i planu miejscowego, opiniowania i uzgadniania projektu studium, planu miejscowego i "uchwały krajobrazowej" oraz opiniowania projektu gminnego programu rewitalizacji. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom Gminy, termin wstrzymania zawieszenia należy liczyć nie od 18 kwietnia, a już od 17 kwietnia. A zatem nie można uznać, żeby dzień 17 kwietnia 2020 r. mógł być doliczony jako początek terminu wyłożenia projektu. Termin ten należy liczyć od 17 lipca, którego kolejne 21 dni upływałyby 7 sierpnia i do tego czasu co najmniej projekt powinien zostać przedłożony do publicznego wglądu. Powyższe spowodowało również brak skutecznego dotrzymania przez Gminę terminów do złożenia uwag. Skarżący podkreślili, że wyłożenie projektu planu miejscowego na okres krótszy niż wskazany w ustawie ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania.
Następnie skarżący odnieśli się do trzeciego zarzutu skargi wskazując, że Wójt przesłał skarżącym projekt miejscowego planu dopiero 18 listopada 2020 r. Przed tym dniem pomimo obwieszczenia Wójta z 9 lipca 2020 r. o wznowieniu biegu terminu wyłożenia projektu skarżący nie mogli się z nim zapoznać. Projekt ten nie był udostępniony ani na stronach BIP Urzędu Gminy, ani nie można było się z nim zapoznać w siedzibie Urzędu ze względu na stan pandemii. W związku z tym od razu po otrzymaniu projektu skarżący wnieśli do niego uwagi w dniu 23 listopada 2020 r. Jednakże nie zostały one w żaden sposób uwzględnione, a Gmina wskazała jedynie, że zostały one wniesione po czasie.
Ponadto wskazano, że za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być uznana lakoniczna wzmianka o sposobie ich rozpatrzenia zawarta w wykazie uwag i w załączniku do uchwały rady gminy bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Zatem, skoro termin wyłożenia projektu do wglądu został skrócony, to tym samym został niesłusznie skrócony termin do wniesienia uwag.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie w całości. Podniósł, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego bądź uprawnienia, a w stosunku do działki [...] nawet istnienia interesu prawnego. Zdaniem organu, z treści skargi można jednoznacznie wyczytać, że skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności działek [...] i [...] objętych zaskarżonym planem, a działka [...] jest własnością Gminy L.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi dotyczącego rolnego przeznaczenia terenów objętych planem organ wyjaśnił, że zgodnie z ewidencją gruntów działki [...] i [...] zostały sklasyfikowane jako rola, zaś zgodnie z zapisami działu I-0 ww. księgi wieczystej ich sposób korzystania określono jako grunty orne. W tych okolicznościach zupełnie chybiony jest zarzut nadużycia prawa poprzez przeznaczenie gruntu rolnego na cele rolne.
Następnie, w odniesieniu do zarzutu, że działalność, którą skarżący zamierzali prowadzić była ujęta w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Pomorskiego 2022 przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. nr 321/XXX/2016 z przeznaczeniem pod budowę składowiska odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, organ wskazał, że postanowienia tego planu nie mają charakteru wiążącego dla planowania przestrzennego. Co więcej, miejscowy plan podlega uzgodnieniu z szeregiem organów i instytucji, wymienionych w art. 11 pkt 5 i art. 17 pkt 6 w związku z art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z samorządem wojewódzkim. W toku prac dokonano wszystkich przewidzianych przepisami uzgodnień, w tym z Zarządem Województwa Pomorskiego, który zamierzone w planie przeznaczenie gruntu na cele rolnicze uzgodnił pozytywnie. Zaznaczono, że wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego i nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania w zakresie gospodarki odpadami i ma wpływ na treść regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gmin, nie zaś miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Następnie, organ wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż nie dochowano terminu wyłożenia planu do publicznego wglądu czy wnoszenia uwag. Zważywszy na zawieszenie biegu terminów w drodze ustawy zasadnym było wznowienie wyłożenia po ustawowym "odmrożeniu" tychże terminów, co nastąpiło w dniu 17 lipca 2021r.
Ponadto, za błędny uznał organ zarzut, że nie było możliwości fizycznego zapoznania się z planem z uwagi na epidemię Covid-19, gdyż Urząd Gminy w L. w okresie wyłożenia planu pracował w stacjonarnym trybie (z zachowaniem oczywistych w sytuacji epidemicznej środków sanitarnych), nie był zamknięty i możliwe było zapoznanie się z wyłożonym projektem planu w siedzibie urzędu. Nie jest zatem prawdą, że skarżący nie mieli możliwości wniesienia uwag do planu. Podkreślono również, że skarżący nie wnosili uwag, gdyż korespondencję prowadziła spółka Z. Ponadto wola właścicieli nie ma mocy wiążącej w procedurze planistycznej. Podkreślono też, że Gmina nie może ponosić odpowiedzialności za skutki braku śledzenia przez zainteresowanych ogłoszeń w sprawie planu. Procedura planistyczna przewiduje bowiem szeroki udział zainteresowanych bez konieczności wykazywania interesu prawnego, niemniej w ustalonych przepisami ramach i terminach, jednak wyłącznie na etapie przed uchwaleniem planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały nr XXII/187/2020 Rady Gminy w Lipnicy z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ewidencyjnym Borzyszkowy Gmina Lipnica (działki nr [..],[...] i cz. [...]).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących przez przepisy zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił z urzędu dowód ze znajdujących się w aktach sprawy II SA/Gd 197/21 dokumentów w postaci informacji z rejestru gruntów (k. 27 i 28) oraz wydruku z księgi wieczystej nr [...] (k. 29-31). Zgodnie z powołanym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazane dokumenty dotyczyły w istocie niespornej kwestii przysługiwania skarżącym prawa własności działek nr [...] i [...] i przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowało przedłużenia postępowania, w związku z czym przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. zostały spełnione.
Skarżący niewątpliwie posiadają prawo rzeczowe do działek [...] i [...] objętych zaskarżoną uchwałą. Z treści skargi wynika, że według skarżących powołane postanowienia planu naruszają ich interes prawny poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości [...] i [...] poprzez określenie przeznaczenia tych działek na tereny rolne, co pozbawiło skarżących możliwości wykorzystania działek do celów prowadzonej przez nich w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu, przetwarzaniu i unieszkodliwianiu odpadów.
Ustalenia uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające właścicieli działki co do możliwości prowadzenia na niej określonego rodzaju działalności niewątpliwie naruszają interes prawny skarżących, niezależnie od formy, w jakiej skarżący tę działalność zamierzają prowadzić (czyli również w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością). W ocenie Sądu istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą, a interes prawny skarżących został tymi postanowieniami naruszony.
Stwierdzenie naruszenia interesu go lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo).
Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Tytułem wstępu wskazać ogólnie należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p.
Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11 i wyrok NSA z dnia 8 października 2019r. sygn. II OSK 2795/17).
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Gminę, zasady proporcjonalności a także naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość, zakres lub zakaz realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy" (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20).
Zaskarżona uchwała ustala podział obszaru na 3 tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie obu działek należących do skarżących zostało ustalone na "R" – teren rolny, natomiast działki [...] (stanowiącej własności Gminy) – na "KDW" – teren drogi wewnętrznej.
Zgodnie z § 6 tej uchwały:
1. Obszar planu położony jest w granicach udokumentowanych złóż kopalin [..] i [..]. Zgodnie z przepisami odrębnymi, udokumentowane złoża kopalin podlegają ochronie oraz ujawnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
2. Wyklucza się możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
3. Zagospodarowanie terenów poprzez nasadzenia nowych grup drzew i krzewów gatunkami zgodnymi z miejscowymi warunkami siedliska.
4. Uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej nie może przekroczyć granic terenu, do którego właściciel posiada tytuł prawny; w szczególności w/w działalność nie może powodować przekroczeń normatywnych wartości zanieczyszczeń powietrza oraz poziomu dźwięku w środowisku mierzonych na granicy własności terenu.
5. Z powstającymi w granicach planu odpadami postępować w sposób określony w przepisach prawa miejscowego (Regulamin utrzymania czystości i porządku); odpady inne niż komunalne, w tym niebezpieczne, należy gromadzić selektywnie, a następnie przekazywać do najbliższych miejsc, w których zostaną poddane odzyskowi lub zostaną unieszkodliwione.
6. W granicach planu obowiązuje zakaz składowania odpadów komunalnych i niebezpiecznych. Zakaz nie dotyczy czasowego składowania odpadów powstających w granicach planu (zgodnie z przeznaczeniem terenów ustalonym w niniejszym planie).
7. Przed podjęciem prac ziemnych należy zdjąć i zabezpieczyć warstwę humusową gleby, a po ich zakończeniu zdeponowaną glebę wykorzystać do rekultywacji terenu lub urządzania zieleni.
8. Zagospodarowanie obszaru objętego planem nie powinno zmieniać stosunków wodnych na terenach przyległych.
9. Projekty budowlane poszczególnych obiektów kubaturowych i liniowych powinny być poprzedzone szczegółowym rozpoznaniem warunków geotechnicznych - w trybie obowiązujących przepisów odrębnych.
10. Przy realizacji ustaleń planu należy bezwzględnie zapewnić ochronę siedlisk i stanowisk chronionych gatunków, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi ochrony gatunkowej: dziko występujących roślin objętych ochroną, dziko występujących zwierząt objętych ochroną, dziko występujących grzybów objętych ochroną.
11. Nie wyznacza ram dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zastrzeżenia skarżących budzi przede wszystkim wprowadzony uchwałą zakaz składowania odpadów komunalnych i niebezpiecznych, jest to bowiem rodzaj działalności, jaką zajmują się w ramach prowadzonej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Z. i jaką planowali prowadzić na objętych planem działkach.
Przede wszystkim należy zauważyć, że postanowienia uchwały pozostają w zgodzie z polityką przestrzenną gminy oraz kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi regulacjami obowiązującego dla tego terenu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lipnica (uchwała nr XIII/188/2005 Rady Gminy w Lipnicy z dnia 29 kwietnia 2005 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr XXI/127/2012 z dnia 25 maja 2012 r. oraz uchwałą nr XVII/130/2016 z dnia 1 września 2016 r.) – dalej jako "Studium". Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położny jest w strefie przewidzianej przez Studium jako przestrzeń rolna i leśna, częściowo obszaru i terenu górniczego. Działki [...] i [...] stanowią teren po wyrobisku kruszywa tj. po odkrywkowej kopalni kruszywa "B.". Zgodnie z postanowieniami Studium, wszystkie tereny poeksploatacyjne powinny być zrekultywowane (pkt 4.3.4., 4.14). Wskazano również w Studium, że kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy są ściśle związane z przyjętymi na okres perspektywiczny podstawowymi funkcjami gminy, tj. rolnictwem, turystyką, leśnictwem, przemysłem wydobywczym i obsługą ludności. Docelowo zakłada się, że gmina L. będzie gminą turystyczno-rolniczą ze swoistą równowagą pomiędzy turystyką, rolnictwem, zasobami wodnymi i terenami leśnymi (pkt 5).
Postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają zgodne z tymi założeniami. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika mianowicie, że zgodnie ze Studium (oraz jego zmianami) teren, którego przeznaczenia dotyczy plan, znajduje się w strefie "pozostałych gruntów rolnych" oraz w "granicach obszaru i terenu górniczego". Ustalenia planu miejscowego ustalającego przeznaczenie tego gruntu jako tereny rolne (R) nie naruszają zatem ustaleń Studium, ale pozostają z nim zbieżne.
Skarżący powoływali się w skardze na fakt, że przedmiotowy teren został ujęty w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Pomorskiego 2022 przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. nr 321/XXX/2016 z przeznaczeniem pod budowę składowiska odpadów niebezpiecznych zawierających azbest o maksymalnej pojemności składowiska 485.000 mkw. Z załącznika nr 1 do tej uchwały wynika, że przedsięwzięcie pn. "Budowa składowiska odpadów niebezpiecznych zawierających azbest na działkach numer [...], [...] zlokalizowanych w obrębie geodezyjnym B., gmina L." zakwalifikowane zostało jako przedsięwzięcie nieobjęte planem inwestycyjnym (Tabela 10-2). Postanowienia tej uchwały nie są w żaden sposób wiążące dla Rady Gminy w zakresie planowania przestrzennego i nie zobowiązują jej do umożliwienia realizacji tej inwestycji poprzez odpowiednie ukształtowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, należy zauważyć, że pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. Zarząd Województwa Pomorskiego dokonał uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ewidencyjnym Borzyszkowy gmina Lipnica (działki nr[..],[...] i cz. [...]) – "w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa - w postaci inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, ustalonych w dokumentach przyjętych przez Sejmik Województwa Pomorskiego, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego". Powołana zatem przez skarżących uchwała nie stanowiła przeszkody do pozytywnego uzgodnienia planu przez Zarząd Województwa.
Poddana sądowej kontroli uchwała nie zakazuje skarżącym prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle. Poprzez wprowadzone w § 6 ust. 6 uchwały regulacje uniemożliwia im prowadzenie zaplanowanej przez nich działalności w formie składowiska odpadów komunalnych i niebezpiecznych, co jednak pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną gminy, zostało również pozytywnie uzgodnione przez wszystkie podmioty biorące udział w procedurze planistycznej, w tym przez Zarząd Województwa. Skarżący mogą zatem prowadzić na nieruchomości działalność zgodną z postanowieniami obowiązującego aktu prawa miejscowego. Trzeba przy tym pamiętać, że ani Konstytucja ani też żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Gmina nie była zatem zobowiązana do umożliwienia skarżącym prowadzenia zaplanowanej przez nich działalności w zakresie składowania odpadów niebezpiecznych, skoro nie było to zgodne z polityką przestrzenną gminy oraz kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi regulacjami obowiązującego dla tego terenu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który jako misję Gminy L. określa następująco: "Gmina turystyczna z dobrze rozwiniętą gospodarką rolną i leśną, posiadająca zachowane walory przyrodnicze, dorobek kulturowy, posiadająca bogatą ofertę na lokalizację zakładów przetwórstwa drzewnego, rolno-spożywczego, produkcji materiałów budowlanych z miejscowego kruszywa, rzemiosła, drobnej wytwórczości oraz budownictwa związanego z turystyka i wypoczynkiem". Analiza motywów zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji planistycznej - w tym prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych, opracowania ekofizjograficznego dowodzi, że projektowana uchwała ma zapewnić zachowanie dotychczasowego rolnego przeznaczenia tych terenów.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności, a jedynie wprowadzają zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz składowania odpadów komunalnych i niebezpiecznych. Pomimo tych zakazów właściciele przedmiotowych działek mogą nadal wykonywać przysługujące im prawo własności z ograniczeniami wynikającymi z postanowień planu, które to ograniczenia usprawiedliwione są polityką przestrzenną gminy oraz kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi regulacjami obowiązującego dla tego terenu Studium.
Wskazać także należy, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym czy choćby nadrzędnym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu obejmują zachowanie jego dotychczasowego rolnego charakteru i ochronę środowiska, jak też zachowanie walorów turystycznych. Należy zatem uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia.
Reasumując, argumentacja organu uchwałodawczego zaprezentowana w treści odpowiedzi na skargę znajdująca pełne oparcie w przedłożonej sądowi dokumentacji planistycznej dowodzi, że w przypadku zaskarżonej uchwały zachowana została zasada proporcjonalności i nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. W realiach sprawy niniejszej Rada Gminy w Lipnicy musiała wyważyć takie wartości, jak interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.) w zastawieniu z interesem jednostki – prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), dając w tym wypadku prymat szeroko rozumianemu interesowi publicznemu, co znajduje pełne oparcie w aktach sprawy i wyklucza argumenty o naruszeniu odpowiednich proporcji. Nie doszło tym samym do naruszenia regulacjami kwestionowanej uchwały przepisów art. 1 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 10 u.p.z.p. W świetle poczynionych wyżej rozważań, wadliwe są wreszcie zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.
Druga z przesłanek kontroli legalności zaskarżonej uchwały wynikając z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Także i w tym przypadku, jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy powodować może tylko istotne naruszenie trybu sporządzania planu. W orzecznictwie wskazuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Istotne naruszenie trybu ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, a w szczególności gdy nie są przestrzegane regulacje gwarantujące zainteresowanym podmiotom wypowiedzenie się w zakresie projektowanych ustaleń planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 137/15). Ponadto, naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12).
Mając na uwadze powyższe uwagi natury ogólnej Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy dokonał w trybie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ogłoszenia o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w dniach od 17 kwietnia 2020 r. do 8 maja 2020 r. w siedzibie Urzędu Gminy w Lipnicy. Ogłoszenie nastąpiło poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej oraz poprzez obwieszczenie, tj. zgodnie z obowiązującym wówczas art. 17 pkt 9 u.p.z.p. W ogłoszeniu wskazano również, że dyskusja publiczna odbędzie się w dniu 5 maja 2020 r. w siedzibie urzędu Gminy Lipnica oraz że uwagi należy składać na piśmie do Wójta Gminy Lipnica w nieprzekraczalnym terminie do dnia 22 maja 2020 r. Oznacza to spełnienie wymogu, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p., w myśl którego wójt (...) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9 termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu
W dacie ogłoszenia obowiązywał art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374), zwanej dalej specustawą. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w:
1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych,
2) postępowaniach egzekucyjnych,
3) postępowaniach karnych,
4) postępowaniach karnych skarbowych,
5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia,
6) postępowaniach administracyjnych,
7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,
8) kontrolach celno-skarbowych,
9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284),
10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw
- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Przepis ten ma charakter szczególny i nie może być interpretowany rozszerzająco. Dotyczy on, jak wyraźnie wynika z jego treści, biegu terminów procesowych (i sądowych), czyli takich, które są wyraźnie wskazane w przepisach prawa na dokonanie określonej czynności, a nie takich, które organy kształtują na podstawie przepisów prawa, jak ma to miejsce w procedurze uchwalania planu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r., II SA/Ol 738/20). Terminy, o których mowa w art. 17 pkt 9 i pkt 11 u.p.z.p., tj. termin co najmniej 21 dni, na który projekt wykładany jest do publicznego wglądu oraz termin nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu na wnoszenie uwag do projektu planu, nie są terminami prawa procesowego lecz terminami wyznaczanymi przez organ planistyczny (o długości nie krótszej niż wskazana przez ustawodawcę, ale mogą być dłuższe), w związku z czym wskazany przepis nie wpływał na ich bieg.
Na ich bieg nie miało również wpływu wejście w życie w dniu 18 kwietnia 2020 r. ust. 2a art. 15zss specustawy, stanowiącego, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów:
1) opiniowania i uzgadniania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, projektu planu miejscowego oraz projektu uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, przez organy, o których mowa odpowiednio w art. 11 pkt 5, art. 17 pkt 6, art. 37b ust. 2 pkt 3-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2) (...)
3) o których mowa w art. 11 pkt 1, art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepis ten nie dotyczy terminów, o których mowa w art. 17 pkt 9 i pkt 11 u.p.z.p. Na jego podstawie doszło natomiast do "odwieszenia" biegu terminów wyraźnie wskazanych w przepisach prawa (tj. art. 17 pkt 1 i 6 u.p.z.p.), te bowiem rzeczywiście objęte były dyspozycją art. 15zzs pkt 10 specustawy. Nie było natomiast podstaw do "odwieszania" biegu terminów o których mowa w art. 17 pkt 9 i pkt 11 u.p.z.p., te bowiem, jako terminy niewynikające wprost z przepisów prawa ale kształtowane przez organy na podstawie przepisów prawa, nie podlegały zawieszeniu na podstawie wskazanego przepisu specustawy.
Mimo jednak, że termin wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie został zawieszony, organ ponowił jego wyłożenie. Ponieważ owo wyłożenie miało dodatkowy charakter, niewymagany przez przepisy prawne, to popełnione w jego trakcie uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem już pierwsze wyłożenie projektu planu stanowiło wypełnienie wymogów wynikających z procedury planistycznej.
Niewątpliwie w dacie ponownego ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, tj. w dniu 9 lipca 2020 r., treść art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nakazywała wyłożenie tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej na okres co najmniej 21 dni. Obowiązek ten wprowadzony został na podstawie art. 47 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 1086). Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 85 tej ustawy, wprowadzona zmiana miała zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie. Przy czym jednocześnie wskazano, że czynności dokonane przed dniem wejścia w życie tej ustawy pozostają ważne. Organ może ponowić czynności wykonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosując przepisy w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą.
Z akt sprawy wynika, że jakkolwiek organ ponowił czynności dokonane przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji, tj. dokonał ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu, jednak nie udostępnił go w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej. Niemniej jednak skoro zgodnie z przepisem przejściowym "czynności dokonane przed dniem wejścia w życie tej ustawy pozostają ważne", powyższe uchybienie nie miało charakteru istotnego i nie wpływało na wynik sprawy.
Druga nieprawidłowość polegała na błędnym przyjęciu przez organ, że bieg terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu podlega wznowieniu, co spowodowało wyłożenie tego projektu do dnia 6 sierpnia 2020 r. (tj. na 20 dni). Niemniej jednak powtórzyć należy, że pierwotne wyłożenie projektu planu w dniu 17 kwietnia 2020 r. stanowiło skuteczne wypełnienie przez organ wynikającego z procedury planistycznej obowiązku, w związku z tym skrócenie o jeden dzień terminu ponownego (dodatkowego i niewymaganego przepisami) wyłożenia projektu planu nie miało waloru istotności, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały.
W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, które powodowałoby nieważność zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na względzie Sąd, pomimo wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, stwierdził, że zakwestionowane uregulowania mieszczą się w granicach prawa, co oznacza, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.