II SA/Gd 1343/24

II SA/Gd 1343/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 560/25 - Postanowienie NSA z 2025-05-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg E. U. i K. U. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2024 r., nr WOP.7721.176.2024.KK w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z dnia 8 lipca 2024 roku nr PINB.5140.16.59.2007; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego K. U. kwotę 1117 (jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan K. U. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a także Pani E. U. (Skarżący), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 7 listopada 2024 r. w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim (PINB) decyzją z 7 grudnia 2011 r. nakazał Skarżącym rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego na działkach nr [...] i nr [...] w S. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce.
PWINB decyzją z 31 lipca 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję wskazując, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane mającej zastosowanie w sprawie, na wybudowanie i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Pozwolenie takie posiadał poprzedni dzierżawca działki nr [...] R. S., który jednak zrezygnował z dzierżawy działki, a pozwolenie nie zostało przeniesione na Skarżących jako nowych inwestorów. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że budynek letniskowy usytuowany na działce niebędącej własnością inwestorów nr [...] (zasadnicza bryła) z tarasem przechodzącym na działkę nr [...] został wybudowany samowolnie w 1976 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę Państwa K. i E.U. na powyższą decyzję, wyrokiem z 26 marca 2014 r., II SA/Gd 707/13 skargę oddalił. Sąd zauważył, że w dacie realizacji inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, której art. 2 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, w szczególności w postaci domku letniskowego - wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że obiekt wybudowany został w 1976 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 420/10. W wyroku tym Sąd wskazał, że na brak pozwolenia na budowę po stronie Skarżących wskazywała okoliczność, iż na zabudowanie działki nr [...] pozwolenie uzyskał jedynie poprzedni dzierżawca, a przedmiotowy budynek w swej zasadniczej bryle posadowiony został na części działki nr [...] - jedynie taras budynku znajduje się na działce nr [...]. Skarżący nie doprowadzili do przeniesienia na swoją rzecz pozwolenia na budowę udzielonego poprzedniemu dzierżawcy. W powyższym wyroku Sąd stwierdził również, że wybudowanie budynku przy przekroczeniu granicy działki i bez przeniesienia pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, Skarżący nie posiadali bowiem w dacie jego wybudowania pozwolenia na budowę zarówno dla działki nr [...], jak i działki nr [...].
Sąd wskazał następnie, że dla działek nr [...] i częściowo nr [...] obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubichowo podjętego uchwałą Rady Gminy Lubichowo z dnia 25 września 2007 r., zgodnie z którym działka nr [...] w S. przeznaczona jest pod zabudowę letniskową, a działka nr [...] stanowi grunt leśny. Tak więc zdaniem Sądu z planu wynika jednoznacznie, że teren, na którym położona jest nieruchomość Skarżących - działka nr [...] - nie jest przeznaczony pod zabudowę, nawet letniskową, gdyż stanowi teren lasu. Natomiast działka, na której znajduje się taras przedmiotowego obiektu budowlanego - działka nr [...] - przeznaczona jest pod zabudowę letniskową. A zatem jedynie w odniesieniu do tej działki istniałaby możliwość legalizacji, gdyby przedmiotowy obiekt budowlany był na niej posadowiony, co jednak nie ma miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. II OSK 1913/14 uchylił powyższy wyrok, decyzję PWINB z 31 lipca 2013 r. oraz decyzję PINB z 7 grudnia 2011 r. Sąd uznał, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy nie uprawniały do oceny, iż inwestorzy wybudowali budynek letniskowy bez zezwolenia właściwego organu, którą to ocenę w konsekwencji podzielił Sąd pierwszej instancji. Ustalenia te nie mogły tym samym stanowić podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i orzeczenia rozbiórki wybudowanego obiektu. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na to, że inwestorzy przy piśmie z 30 listopada 2009 r. przedstawili uzyskany z Urzędu Gminy Lubichowo wykaz właścicieli działek rekreacyjnych ze wskazaniem rodzaju budynku i przypisanych do nich wydanych w 1975 r. i w 1976 r. numerów decyzji o pozwoleniach na budowę. W pozycji [...] wpisany został S. R., miejscowość S., rodzaj budynku - letniskowy, nr decyzji GP-421/A/57/75. Przy czym nazwisko S. R. zostało przekreślone i nad nim nadpisano nazwisko U. K. Z wyjaśnień inwestorów i ustaleń organu wynika, że poprzednim dzierżawcą działki nr [...] był R. S., na którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, której to decyzji nie załączono do akt sprawy. R. S. zrezygnował z dzierżawy działki i Gmina Lubichowo zawarła umowę dzierżawy z K. i E. U. R.S. pomimo decyzji o pozwoleniu na budowę nie wybudował domku letniskowego, domek ten wybudowany został przez K. i E. U. A zatem fakt przekreślenia w wykazie decyzji nazwiska S. R. i nadpisania nazwiska U. K. mógł świadczyć o przeniesieniu pozwolenia na budowę na następcę prawnego lub o wydaniu nowej decyzji na nazwisko U. K. Pomimo tego, że organ dysponował tym dokumentem, oparł się w swojej decyzji jedynie na oświadczeniu inwestorów, że nie dysponują wydaną na nich decyzją o pozwoleniu na budowę, pomimo wątpliwych zapisów w załączonym przez inwestorów wykazie, bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania w tym zakresie, że decyzja taka nie została w ogóle wydana.
Sąd Naczelny wskazał także, że organ nie wziął również pod uwagę decyzji Naczelnika Gminy w Lubichowie z 20 maja 1977 r. wydanej dla K. U. o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego na nieruchomości stanowiącej własność Państwa położonej w S., nr działki [...]. W decyzji tej wskazano, że w związku z rezygnacją złożoną przez R. S. z umowy dzierżawy działki letniskowej i wydzierżawieniem tej działki Panu K. U., a także w związku z uchyleniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku letniskowego w stosunku do R. S., wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz K. U. uważa się za uzasadnione. Dokumenty te w sposób jednoznaczny wskazują, że wybudowanie przedmiotowego domku letniskowego mogło nastąpić na podstawie wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Niewyjaśnienie tej kwestii przesądza o tym, że nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mającego zastosowanie jedynie w warunkach samowoli budowlanej. Sąd podkreślił, że ujawnione nowe dowody w sprawie, a co za tym idzie zaistniałe istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy powodują nieaktualność i ustanie mocy wiążącej uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 420/10, na który powoływał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z 8 lipca 2024 r. nałożył na Skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 29 listopada 2024 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego na działkach nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym S., w jednostce ewidencyjnej L., zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Naczelnika Gminy Lubichowo o pozwoleniu na budowę z 20 maja 1977 r. Organ wyjaśnił, że pozyskał następujące dokumenty: projekt budowy przez R. S. budynku letniskowego wraz z planem realizacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z 13 czerwca 1975 r., pozwolenie na budowę z 13 czerwca 1975 r.; wniosek R. S. z 12 maja 1975 r. o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie planu realizacyjnego; oświadczenie z 13 czerwca 1975 r. o przyjęciu obowiązków kierownika budowy przez W. Ż., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] z kwietnia 1965 r.; pismo R. S. z 12 maja 1977 r. skierowane do Naczelnika Gminy Lubichowo o rezygnacji z przydzielonej działki budowlanej - letniskowej i scedowaniu działki wraz z pozwoleniem na budowę na rzecz K. U.; wniosek K. U. z 20 maja 1977 r. o udzielnie pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce po R. S.; decyzję z 20 maja 1977 r. o rozpatrzeniu wniosku K. U. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku letniskowego na stanowiącej własność państwa położonej w S. działce nr [...] (działka w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów otrzymała nr [...], a następnie uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]).
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Wójt Gminy Lubichowo poinformował, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w Lubichowie nie odnaleziono odrębnego projektu budowlanego budynku letniskowego na działce nr [...] w S. Organ pozyskał natomiast projekt budowlany budynku letniskowego sporządzony przez W. W., w oparciu o który - według oświadczenia K. U. - został wybudowany przedmiotowy budynek. Organ podkreślił, że dysponuje zatwierdzonym planem zagospodarowania stanowiącym załącznik do decyzji z 13 czerwca 1975 r. wydanej dla R. S., ale również do innych decyzji dotyczących sąsiedniej działki nr [...]. W oparciu o tę dokumentację organ doszedł do wniosku, że dla poszczególnych działek był sporządzony jeden plan zagospodarowania, zlecony przez Gminę. Organ po przenalizowaniu zgodności budowy budynku letniskowego na działkach nr [...] i [...] w S. z decyzją z 12 maja 1977 r. stwierdził, że budynek jest wybudowany zgodnie z projektem autorstwa K. W., za wyjątkiem lokalizacji, która jest niezgodna z projektem zagospodarowania terenu: budynek został przesunięty, w wyniku czego zasadnicza bryła znajduje się na działce nr [....], natomiast taras znajduje się na działce nr [...]. Tymczasem projekt zagospodarowania działki przewidywał realizację budynku w całości na działce oznaczonej obecnie numerem [...].
Organ wyjaśnił następnie, powołując się na art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, że ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dniu 1 marca 2007 r., zastosowanie mają dotychczasowe przepisy ustawy Prawo budowlane, tzn. przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianami. Zdaniem organu budowa budynku letniskowego na działkach nr [...] i nr [...] w S. została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę z uwagi na zmiany w zakresie projektu zagospodarowania terenu lub działki, co obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Organ w kontekście podnoszonej przez Nadleśnictwo K. kwestii braku prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...] w S., będącej własnością Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe wskazał też, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.
PWINB rozpoznając odwołanie Skarżących, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, decyzją z 7 listopada 2024 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie wskazał termin do 30 kwietnia 2025 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.
Organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że postępowanie dotyczy procesu budowlanego rozpoczętego po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 maja 1977 r., do którego zasadne jest zastosowanie procedury opartej na przepisach dotychczasowych Prawa budowlanego, tzn. przepisach obowiązujących przed dniem 19 września 2020 r., z wyjątkiem art. 36a w jego obecnym brzmieniu, z uwagi na art. 27 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. Według udzielonego pozwolenia na budowę i wspólnego planu realizacyjnego (planu zagospodarowania terenu) dla całego założenia urbanistycznego w postaci zespołu budynków letniskowych w S. z lat 70-tych XX wieku, przedmiotowy budynek miał zostać w całości posadowiony na terenie (według ówczesnej numeracji) działki nr [...] - na części tej działki, która obecnie po podziale ma nr [...]. Według tego planu nie była przewidziana jakakolwiek zabudowa na terenie działki nr [...]. Co więcej, wzdłuż ówczesnych działek od nr [...] do [...], czyli także działki nr [...], od strony terenu stanowiącego obecnie działkę nr [...] przewidziany był ciąg komunikacyjny. Przedmiotowy budynek, niezgodnie z pozwoleniem na budowę i planem realizacyjnym, został wybudowany na terenie działki nr [...], jedynie taras budynku zlokalizowany jest na terenie działki nr [...]. W konsekwencji organ uznał, że zmiana lokalizacji budynku wprowadza ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej nr [...], będącej własnością Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, a tym samym stanowi istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że nie można z góry wykluczyć możliwości zabudowy działki nr [...], po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, po spełnieniu wymogów przewidzianych w odrębnych przepisach prawa dla konkretnych rodzajów inwestycji. Stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie – w obecnym stanie prawnym - występuje istotne odstąpienie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, prowadzi z kolei do wniosku, że zasadne jest zastosowanie trybu art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, według stanu prawnego przed dniem 19 września 2020 r.
W odniesieniu do zarzutów odwołania PWINB wskazał, że postępowanie sądowe dotyczące części działki nr [...] zostało umorzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim z 14 grudnia 2010 r. Od 2014 r. jest prowadzone przed tym sądem postępowanie w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" - Nadleśnictwo K. przeciwko K. U. i E. U. o wydanie tej nieruchomości. Nie jest to jednak powód do zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ podkreślił też, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie nie z uwagi na naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym, ale z powodu istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.
Pani E. U. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję PWINB z 7 listopada 2024 r. wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., a także art.105 § 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem Skarżącej przepisy Prawa budowlanego w oparciu, o które wydały rozstrzygnięcia organy administracji, mają zastosowanie tylko w przypadku, gdy budowa nie została jeszcze zakończona. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19. Skoro budowa budynku letniskowego została zakończona w 1977 r., to zastosowanie tych przepisów przez organy nadzoru budowlanego jest błędne. Nawet gdyby budynek został wybudowany po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu zamiennego byłoby bezpodstawne. Z uwagi na treść przepisów przejściowych prawa budowlanego z 1994 r. i zasadę niedziałania prawa wstecz w niniejszej sprawie powinna być w ocenie Skarżącej stosowana ustawa prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.
Zdaniem Skarżącej brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądza o braku możliwości nałożenia na niego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto organ nadzoru budowlanego dokonał błędnej wykładni art. 103 ust. 1 i ust. 2, stwierdził bowiem, że przyjęta przepisem intertemporalnym reguła w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że stosowanie ustawy z 1994 r. obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie, niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy, a jedynym wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48. Postępowanie administracyjne przeciwko Skarżącym zostało wszczęte dopiero w marcu 2007 r., a więc po dacie wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Już z tego względu nie może być zastosowane wobec Skarżących nowe Prawo budowlane.
Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie z powództwa Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo K. przeciwko K. i E. U. o wydanie nieruchomości [...].
Pan K. U. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję PWINB z 7 listopada 2024 r., zarzucił naruszenie:
art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji pominięcie istotnych okoliczności i dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy;
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 140 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia pierwszej instancji;
art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego z urzędu do czasu zakończenia toczącego się postępowania cywilnego przed Sądem Rejonowym w Starogardzie Gdańskim;
art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego nieruchomości znajdującej się w części na cudzym gruncie, podczas gdy osoby, na które nałożony został obowiązek nie mają prawa dysponowania cudzą działką na cele budowlane, co czyni decyzję niewykonalną;
art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezbadanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością, podczas gdy brak prawa do dysponowania nieruchomością wyłącza możliwość nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi PWINB wniósł ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sąd postanowieniem z 24 stycznia 2025 r., II SA/Gd 11/25 zarządził połączenie sprawy ze skargi Pana K. U. ze sprawą ze skargi Pani E. U. na tę samą decyzję PWINB z 7 listopada 2024 r., nr WOP.7721.176.2024.KK wydaną w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, która zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SA/Gd 1343/24 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Połączone skargi zasługiwały na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich wskazane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji rozstrzyga sprawę w jej granicach nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Obowiązkiem sądu jest ocena czy wydana decyzja została wydana z: naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd bada również czy decyzja nie zawiera wad powodujących jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 p.p.s.a.). Przy czym w sprawach, w których uprzednio wypowiadał się już sąd, zakres kontroli zaskarżonej decyzji zostaje ograniczony oceną o prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi uprzednim prawomocnym orzeczeniu sądu, przy czym związanie to ustaje w sytuacji zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej do Sądu decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725), w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., w związku z datą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie (2007 r.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzenia projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikającego z dotychczas wykonanych robót oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do tych zmian.
Definiując pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy odniosły się do regulacji art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w myśl którego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Organy administracji odniosły się przy tym do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r., II OSK/1913/14. Prawomocne orzeczenie NSA jest wiążące zarówno dla stron postępowania, w tym organów administracji, które związane są z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu, jak również dla innych sądów (zob. art. 153, art .170 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).
Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi być zatem odczytanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 kwietnia 2016 r. Sąd naczelny uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa polegające na przyjęciu za prawidłowe ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ wydający zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy organ ten przeprowadził niewystarczające postępowanie dowodowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wykazania faktu wybudowania spornego obiektu warunkach samowoli budowlanej, a co za tym idzie do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zdaniem NSA ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ nie uprawniały do oceny, zgodnie z którą inwestorzy wybudowali domek letniskowy bez zezwolenia właściwego organu. Ustalenia to nie mogły tym samym stanowić podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i orzeczenia rozbiórki wbudowanego obiektu. Sąd Naczelny stwierdził, że organy administracji nie dokonały obiektywnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a przede wszystkim nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Wskazał również, że inwestorzy w piśmie z 30 listopada 2009 r. powoływali się na nowe dowody i okoliczności, które mogły świadczyć, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do samowolnej budowy domku letniskowego. Inwestorzy przedstawili bowiem uzyskany z Urzędu Gminy Lubichowo wykaz właścicieli wszystkich działek rekreacyjnych, w tym z miejscowości S., ze wskazaniem rodzaju budynku i przypisanych do nich wydanych w 1975 i 1976 r. numerów decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wykazu tego wynika, że w pozycji czterdziestej drugiej wpisany został S. R., miejscowość S., rodzaj budynku – letniskowy, numer decyzji. Przy czym nazwisko S. R. zostało przekreślone i nad nim napisane zostało nazwisko Skarżącego. W ocenie Sądu fakt przekreślenia wykazie decyzji nazwiska S. R. nadpisania nazwiska Skarżącego mógł świadczyć o przeniesieniu pozwolenia na budowę na następcę (innego inwestora) lub też o wydaniu nowej decyzji na nazwisko U. K. W toku postępowania organ ustalił, że Skarżący nie doprowadzili do przeniesienia na swoją rzecz pozwolenia na budowę udzielonego poprzedniemu dzierżawcy, opierając się jedynie na oświadczeniu inwestorów, że nie dysponują wydaną na nich decyzją o pozwoleniu na budowę. Pomimo wątpliwych zapisów w załączonym przez inwestorów wykazie, organ przyjął zupełnie dowolnie bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania w tym zakresie, że decyzja taka nie została w ogóle wydana. Tymczasem Skarżący w toku postępowania twierdzili, że budynek wybudowali w miejscu wskazanym przez geodetę gminnego na podstawie uzyskanego zezwolenia. Na potwierdzenie swoich twierdzeń Skarżący przy piśmie z 16 lipca 2014 r. przedłożył odszukane przez Urząd Gminy na skutek podjętych działań przez inwestorów, dokumenty świadczące o wybudowaniu domku letniskowego na podstawie uzyskanego zezwolenia właściwego organu. Przedłożono bowiem wydaną na nazwisko S. R. decyzję z 13 czerwca 1975 r. o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego wraz z planem realizacyjnym, jak też decyzję Naczelnika Gminy Lubichowo z 20 maja 1977 r. wydaną na K. U. o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego na nieruchomości stanowiącej własność Państwa, położonej w S., nr działki [...]. W decyzji tej wskazano, że w związku z rezygnacją złożoną przez R. S. z umowy dzierżawy działki letniskowej w miejscowości S. i wydzierżawieniem tej działki Skarżącemu, a także w związku z uchyleniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku letniskowego w stosunku do R. S., wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz Skarżącego uważa się za uzasadnione. Przedstawione dokumenty więc w sposób jednoznacznie wskazują, że wybudowanie przedmiotowego do domku letniskowego mogło nastąpić na podstawie wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Niewyjaśnienie tej kwestii przesądza o tym, że brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mającego zastosowanie jedynie w warunkach samowoli budowlanej. NSA wskazał także w wydanym przez siebie wyroku, że organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić ponowne postępowanie z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, z wykorzystaniem przedstawiony przez Skarżących dokumentów i ustalić czy sporny budynek letniskowy wybudowany został zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 20 maja 1977 r. Jednocześnie Sąd Naczelny przesądził, że ujawniono nowe dowody w sprawie, a co za tym idzie zaistniały istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy, które powodują nieaktualność i ustanie mocy wiążącej uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 420/10.
Wyrażona przez NSA ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania akcentują jednoznacznie braki w postępowaniu dowodowym powodujące niemożność ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło zastosowanie właściwej normy prawa materialnego. Sąd Naczelny uznał bowiem, że nieuwzględnienie wskazywanych przez ten sąd zaoferowanych przez strony dowodów, w szczególności pominięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 maja 1977 r., nie mogło prowadzić do wydania nakazu rozbiórki. Sąd naczelny nie przesądził przy tym, która norma prawa materialnego powinna być podstawą wydania decyzji na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie. Sąd poza nakazem uzupełnienia materiału dowodowego, nałożył na organy powinność ustalenia czy sporny budynek letniskowy wybudowany został zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 20 maja 1977 r. Oznacza to, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zastosowanie adekwatnej normy prawa materialnego do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie zasadnie uznaje się, że kontrola prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest jedynie w sytuacji prawidłowych ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., I FSK 574/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
I o ile w rozpoznawanej sprawie prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego i ustalenia stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń sądu – organy administracji nie tylko uwzględniły dowody wskazywane przez NSA, ale także pozyskano dodatkowy materiał dowodowy (wyszczególniony na str. 6 uzasadnienia decyzji PINB), to kwalifikację prawidłowo ustalonego stanu faktycznego do normy prawa materialnego uznać trzeba za wadliwą. Innymi słowy, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organy obu instancji na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego błędnie uznały, że wybudowanie spornego domku letniskowego zgodnie z pozwoleniem na budowę z 20 maja 1977 r., jednakże na innej działce niż objęta pozwoleniem, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podzielić bowiem należy wyrażony w judykaturze pogląd, że w sytuacji, kiedy obiekt budowlany został faktycznie zrealizowany na innej działce, niż przewidywało to pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do traktowania tego jako istotnego odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015, II OSK 572/14, publ. ONSAiWSA 2017/3/44).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że pozwolenie na budowę z 20 maja 1977 r. dotyczyło budowy budynku letniskowego na działce nr [...], która następnie w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów otrzymała nr [...] i kolejno uległa podziałowi na działki nr [...] [...]. Bezsporne jest również, że domek letniskowy został wybudowany niemalże w całości na działce nr [...], a jedynie nieznaczna część tarasu znajduje się na działce nr [...]. Prowadzi to do wniosku, że pozwolenie na budowę zatwierdzone decyzją z 12 maja 1977 r. nie dotyczy działki, na której obiekt budowlany zrealizowano, co oznacza, że Skarżący nie dysponowali pozwoleniem na budowę uprawniającym do zabudowy tej działki ([...]). Z obowiązującego w dacie uzyskania przez Skarżącego pozwolenia na budowę spornego domku letniskowego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wprost wynikało, że pozwolenie na budowę określa położenie i granice działki budowlanej, łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustanowienia tej strefy (§ 43 ust. 2 pkt 1).
W konsekwencji uznać należy, że organy administracji zasadnie uznały, że pozwolenie na budowę, którym dysponował Skarżący nie dotyczy działki nr [...], jednocześnie błędnie uznając, że fakt ten można zakwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu). Zdaniem Sądu okoliczność, że Skarżący w dacie budowy domku letniskowego nie dysponowali pozwoleniem na budowę obejmującym działkę nr [...] oznacza, że zrealizowana tam inwestycja stanowi samowolę budowlaną. Oceny tej nie zmienia niewielki fragment tarasu zachodzący na działkę [...], ponieważ stanowi jedynie drobną część obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nieobjętej uzyskanym pozwoleniem na budowę. Z tego powodu zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zastosowania wobec Skarżących art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlanego z 1994 r., ponieważ w tej sprawie nie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki - tylko z realizacją obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z tym postępowanie organów administracji powinno dotyczyć tej właśnie kwestii.
Skoro tak, to należało uwzględnić zaistniałą na przestrzeni prowadzonego postępowania zmianę stanu prawnego. Mocą bowiem art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) wprowadzono do Prawa budowlanego z 1994 r. instytucję tzw. "uproszczonego postępowania legalizacyjnego", poprzez dodanie art. 49f – 49i. Zmiana te weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., przy czym co ważne, ustawa nowelizująca w kolejnych przepisach ustanawia inne normy intertemporalne dotyczące wskazanych w nich instytucji prawnych, w tym "uproszczonego postępowania legalizacyjnego". W takiej zaś sytuacji art. 32 ustawy nowelizującej wyłącza stosowanie ogólnej reguły intertemporalnej wynikającej z art. 25 ustawy. Skoro z tej zasady wynika, że w odniesieniu do "uproszczonego postępowania legalizacyjnego" nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki, to należy przyjąć, że racjonalny prawodawca tylko z uwagi na przesłanki: 1) wydania decyzji o nakazie rozbiórki i; 2) wydania jej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej - uzależnił możliwość wszczęcia "uproszczonego postępowania legalizacyjnego" do obiektów, których budowa uległa zakończeniu co najmniej 20 lat temu (por. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., II OSK 1381/23, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że organy administracji w pierwszej kolejności przeanalizować możliwość zastosowania instytucji "uproszczonego postępowania legalizacyjnego". Kierując się obowiązkiem dążenia do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązkiem czuwania nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) - organy administracji, w sytuacji konieczności złożenia przez Skarżących stosownego wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, powinny poinformować Skarżących o konieczności jego złożenia, wyznaczając im w celu odpowiedni termin. Należałoby też, w takiej sytuacji pouczyć Skarżących możliwości i warunkach przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w omawianym trybie.
Dopiero bowiem brak możliwości zastosowania w niniejszym postępowaniu trybu z art. 49f – 49i Prawa budowlanego z 1994 r. obligować będzie organy administracji do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymuszonej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego, stwierdzi że obiekt budowlany lub jego części: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowa, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Jak już wielokrotnie w toku postępowania wskazywano, stosownie do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do samowoli budowlanej w sytuacji, w której została ona zrealizowana przed wejściem w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. Skoro zatem bezsprzecznie budowa spornego obiektu nastąpiła w roku 1977, natomiast postępowanie w sprawie wszczęto w roku 2007, to w sprawie powinno mieć zastosowanie uprzednio obowiązujące prawo budowlane, z tym zastrzeżeniem oczywiście, że brak jest możliwości zastosowania "uproszczonego postępowania legalizacyjnego", co będzie dopiero analizowane przez organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W świetle, jednakże dotychczas prowadzonego już niebywale długo postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, należy poczynić kilka uwag odnoszących się do sytuacji ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy w trybie Prawa budowlanego z 1974 r.
W ocenie Sądu, organy administracji dokonując ewentualnej analizy przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinny uwzględnić uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której Sąd Naczelny stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Powinność to jest szczególnie ważna, gdyż jak wynika z akt postępowania administracyjnego, kwestia badania zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak do tej pory ograniczała się wyłącznie do badania tej zgodności z postanowieniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji zaś gdy zrealizowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym w dacie orzekania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organów administracji jest przeanalizowanie wszystkich przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących na terenie objętych samowolą budowlaną, począwszy od daty powstania samowoli, czyli przedmiotowej sprawie od roku 1977 r. Kwestia ta jest szczególnie istotna, ponieważ Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że działka nr [...] w dacie budowy spornego domku letniskowego nie była działką leśną i była według Skarżącej przeznaczona pod zabudowę rekreacyjno-letniskową. Ustalenia te należą do kluczowych, ponieważ jakakolwiek stwierdzona zgodność samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym analizowanymi od daty powstania samowoli do daty wydawania rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że w sprawie nie ziściła się przesłanka z pkt 1. przywołanego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ocena tej zgodności jest obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej i należy do czynności stanowiących stosowanie prawa materialnego. Organ nadzoru samodzielnie dokonuje analizy prawnej w tym zakresie i nie może poprzestać jedynie na wydawanych przez gminę zaświadczeniach, ponieważ ustawa z 1974 r. nie przewidywała dokonywania takich ustaleń na podstawie przedkładanych zaświadczeń.
Drugą kwestią wymagającą odniesienia się w świetle ewentualnej konieczności prowadzenia postępowania na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. jest kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Otóż z treści art. 37 tej ustawy, nie wynika wprost, aby brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane był powodem nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu. Niemniej w ust. 2, tego przepisu wskazano, że możliwe jest wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ustępie pierwszym.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że "inną ważną przyczynę" wskazaną w art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., uzasadniającą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego może stanowić naruszenie samowolną budową podstawowego, chronionego konstytucyjnie prawa, jakim jest prawo własności nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje. To, że wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nie oznacza bowiem, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy (zob. teza 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2017 r. II SA/Gl 188/17, opubl. jw.). W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Ratio legis przepisów art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z 17 marca 1998 r., IV SA 759/96, opubl. Baza Orzeczeń LEX nr 43338). Przeciwna interpretacja treści art. 37 ww. ustawy prowadziłaby przy tym do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwość legalizacji robót - mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa.
W ocenie Sądu odnieść się również należy do spornego między stronami zagadnienia zawieszenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na toczące się przed sądem cywilnym postępowanie z powództwa Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa K. przeciwko Skarżącym o wydanie nieruchomości, w którym Skarżący podnoszą zarzut z art. 151 Kodeksu cywilnego. Istota sporu pomiędzy Skarżącymi organem sprowadza się do oceny zasadności zastosowania art. 97 § 1 4 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W tej mierze zdaniem Sądu spostrzec należy, że w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym jego pozytywne dla strony rozstrzygnięcie zależy od wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kwestia ta jest zarówno kwestią zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie oznacza to, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych prawie budowlanych są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli jednak taki spór zaistnieje, to rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu administracji publicznej będzie wynikało jedynie z faktu niezakończonego postępowania przed sądem powszechnym, mającego na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Zatem organy nadzoru budowlanego powinny każdorazowo badać, czy strona postępowania podejmuje faktyczne, aktywne i efektywne działania mające na celu uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji należy stronie umożliwić przeprowadzenie stosownego postępowania sądowego i w tym celu zawiesić postępowanie. Jeśli jednakże sprawca samowoli budowlanej nie podejmuje realnych i adekwatnych czynności celem uregulowania stanu prawnego nieruchomości, to okoliczność ta przemawia za odmową zawieszenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, ponieważ jego zawieszenie powodowałoby jedynie odwlekanie załatwienia sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie należało wziąć pod uwagę, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w Starogardzie Gdańskim rozpoczęło się na skutek powództwa Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa K. oraz zostało zawieszone. Należało zatem ustalić przyczyny zawieszenia postępowania, a także zweryfikować czy Skarżący podnoszący, jak twierdzą zarzut z art. 151 Kodeksu cywilnego, aktywnie i efektywnie – przy wykorzystaniu wszelkich środków prawnych dążą do podjęcia zawieszonego postępowania i zakończenia postępowania. Budzi w rozpoznawanej prawie niewątpliwie zastrzeżenia fakt, że postępowanie pomiędzy stronami toczy się od roku 2014 i wciąż się nie zakończyło. Powód tego stanu rzeczy powinien być wyjaśniony przez organy administracji publicznej, które na podstawie dokonanych ustaleń powinny rozważyć kwestie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdyby kwestia prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane miała stanowić jedyną podstawę niekorzystnego dla Skarżących rozstrzygnięcia bez względu na zastosowanie w sprawie przepisów dotyczących tzw. "uproszczonego postępowania legalizacyjnego" bądź przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.
Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy sporny obiekt budowlany zrealizowano bez pozwolenia na budowę, a nie z istotnymi od niego odstępstwami. Z tego też względu bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów obu skarg odnoszących się do wadliwości przeprowadzonego postępowania zakończonego rozstrzygnięciem dokonanym na wadliwej podstawie materialnoprawnej.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą moją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego wymaga dla zabezpieczenia Skarżącym prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej (art. 15 k.p.a.), ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 200 § 2, art. 209 i art. 210 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), zasądzając od PWINB na rzecz Skarżącego K. U. kwotę 1.117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony od skargi wpis (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwo (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 600 zł. Sąd uznał, że czas niezbędny do przygotowania się pełnomocnika Skarżącego do rozprawy oraz stawiennictwo w sądzie uzasadniały podwyższenie stawki zastępstwa procesowego ponad stawkę minimalną o 200 zł. Jednocześnie nie zasądzono kosztów postępowania na rzecz Skarżącej E. U. z uwagi na niewniesienie przez nią najpóźniej przed zamknięciem rozprawy niezbędnego w tym zakresie wniosku.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). W tej sprawie oznacza to, że organy związane są nie tylko oceną prawną wyrażona przez NSA wyroku z 2016 r., ale także oceną prawną i wskazaniami wynikającymi bezpośrednio z niniejszego uzasadnienia. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są w szczególności uwzględnić, że budowa spornego budynku letniskowego została zrealizowana na działce nr [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności organy zobowiązane rozważyć zastosowanie w sprawie "uproszczonego postepowania legalizacyjnego" na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. i pouczyć Skarżących o treści art. 49f-49i tej ustawy, a w razie potrzeby zakreślić im stosowny termin do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w tym trybie. Jeżeli natomiast w sprawie nie dojdzie do wszczęcia "uproszczonego postępowania legalizacyjnego", organy zobowiązane będą kontynuować postępowanie w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., z uwzględnieniem rozumienia zakresu przepisów planowania przestrzennego oraz innej ważnej przyczyny przedstawionych przez Sąd niniejszym uzasadnieniu. Organy zobowiązane są też uwzględnić na tle okoliczności ponownie prowadzonego postępowania dokonaną przez Sąd wykładnię podstaw zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.