II SA/GD 1331/03

OSK 1825/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Ożóg
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Rzążewska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA M. Stahl (spr.), Sędziowie NSA H. Ożóg, M. Rzążewska, Protokolant A. Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S., H. W.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1331/03 w sprawie ze skargi B. S., H. W. M. na decyzję/postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku z dnia 28 lipca 2003 r. Nr SKO41/VII-8331/62/2003 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania 2) zasądza na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od B. S. i H. W. – M. kwotę 220 zł. Solidarnie, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r. (sygn.II SA/Gd 1331/03), po rozpoznaniu skargi B. S. i H. W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 lipca 2003 r.(Nr SKO 41/VII-8331/62/2003)w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 maja 2003 r.(Nr SKO 41/VII-8331/36/03) oraz nieważność decyzji nr 254/02 Prezydenta Miasta Słupska z dnia 16 lipca 2002 r.([...]) i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Prezydent Miasta Słupska ostateczną decyzją nr [...] z dnia 16 lipca 2002 r. na wniosek Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz przyłączami w rejonie ulic [...] i [...] w Słupsku na działkach nr 619 i 620.W decyzji wskazano, powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]",zatwierdzonego przez Radę Miejską w Słupsku uchwałą Nr IX/111/99 z dnia 30 czerwca 1999 r.(Dz.Urz.Woj.Pomorskiego ,Nr 82,poz.470) wskazał, że teren przyszłej inwestycji przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub "małych domów mieszkalnych".W decyzji wskazano, ze garaże powinny być usytuowane w kondygnacji przyziemnej lub podziemnej oraz ustalono wysokość zabudowy na II-III kondygnacje.
B. S., H. W.-M. i M. Ł., powołując się na art.156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art.46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na jej sprzeczność ze szczegółowymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla , określonymi w § 12 uchwały, która tereny inwestora, oznaczone symbolem B-7MN oraz B-6MN, znajdujące się na obszarze ekstensywnego niskiego budownictwa mieszkaniowego, przeznacza pod zabudowę mieszkaniową w formie "małych domów mieszkalnych z dopuszczalną funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej O5-K(L)".W uzasadnieniu wskazano, ze zgodnie z § 10 tego planu na pełna informacje składają się,oprócz ustaleń ogólnych zawartych w rozdziale II, również ustalenia zawarte w rozdziale III i ustalenia wynikające z oznaczeń graficznych.We wniosku wyjaśniono też, że ustalenia szczegółowe dotyczące wskazanego Osiedla, wprowadzają podział na obszary intensywnej A i ekstensywnej (B) zabudowy i w ogóle nie przewidują realizacji budynków wielorodzinnych na terenie zabudowy B, a jedynie na terenach leżących w obszarze zabudowy intensywnej oznaczonej symbolami MW lub MN.W przypadku terenów ozn. symbolem MN na obszarze A ustalenia szczegółowe dopuszczają alternatywnie inwestycje w formie małych domów mieszkalnych bądź zabudowy wielorodzinnej.Na obszarze B, przeznaczonym w przeważającej mierze pod zabudowę jednorodzinną, dla terenów ozn.symbolem MN, ustalenia te wprowadzają w stosunku do treści zapisu § 5 ust.3 ustaleń ogólnych ograniczenia co do jednego rodzaju zabudowy – formy budownictwa kilkurodzinnego.Zamieszczone w planie pojęcie "małych domów mieszkalnych" zdefiniowane zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r.(Dz.U. Nr 36,poz.203) w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa budowlanego, które obowiązywało w czasie tworzenia rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym rozporządzeniu w § 3 pkt 4 budynek mieszkalny, posiadający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków zaliczono do zabudowy jednorodzinnej a nie wielorodzinnej. W konkluzji wniosku stwierdzano, że decyzja z 16 lipca 2002 r. pozwala na realizację na terenach B6 i B7 MN budynków wielorodzinnych, a nie małych domów mieszkalnych a inwestycja ,która z racji parametrów, formy, intensywności zabudowy pozostaje w sprzeczności z ekstensywną formą zabudowy kilkurodzinnej przewidzianej dla tych terenów i narusza uzasadnione interesy osób trzecich, właścicieli sąsiednich działek którzy mieli prawo przypuszczać, że w najbliższym sąsiedztwie będzie również zabudowa jednorodzinna.
Decyzją z dnia 19 maja 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, na podstawie art.17 pkt 1, art.127 § 3, art. 157 § 1 i 2, art.158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym- odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.Kolegium stwierdziło, że w tym przypadku nie można mówić o sprzeczności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym, bo sprzeczność taka zachodzi tylko wówczas, gdy treść planu wyraźnie i jednoznacznie wyklucza możliwość realizacji planowanej inwestycji. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonuje się oceny prawidłowości planu ale należy dokonać wykładni postanowień planu w zakresie odnoszącym się do określonego terenu.Przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawierały określenie pojęcia budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej.Za budynek mieszkalny należało uznawać budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Przez zabudowę wielorodzinną należało rozumieć budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków...Za zabudowę jednorodzinną należało rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż cztery mieszkania lub zespół takich budynków.Tak rozumiana zabudowę należało kojarzyć z zasadami i ustaleniami realizacyjnymi zawartymi w uchwale Nr IX/111/99.Zabudowę jednorodzinna plan ten ustalił w miejscach ozn. symbolami MJ z dopuszczeniem realizacji 3 kondygnacji. Zabudowę jednorodzinną przewidziano na terenach ozn. symbolami MW i MN. Tereny ozn. symbolem MN plan przeznaczył pod zabudowę wielorodzinna lub "małe domy mieszkalne".W obu wypadkach plan dopuszcza jedynie realizację obiektów o II i III kondygnacjach. Pojęcie" małe domy mieszkalne" nie funkcjonowało w przepisach obowiązujących w dacie uchwalania planu a zatem pod tym pojęciem należało rozumieć budynki mieszkalne zawierające nie mniej niż 5 mieszkań w układzie nie więcej niż III kondygnacji, a wiec budynki wielorodzinne w rozumieniu cyt. rozporządzenia. Teren ozn.symbolem B-6 MN(działka nr [...]) przeznaczono wyłącznie na lokalizację budynków wielorodzinnych do III kondygnacji(B-6 MN – teren o pow.0,92 ha), natomiast teren ozn. symbolem B-7 MN(działka nr [...]) dopuszczał zabudowę o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterze. Zapisu tego nie można utożsamiać z zabudową jednorodzinną zastrzeżoną w planie dla terenów ozn. symbolem MJ.W konkluzji Kolegium uznało ,że biorąc pod uwagę przepisy prawa, ustalenia planu oraz opinie autora projektu planu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji jest zgodna z planem.
B.S. i H.W. wniosły o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając niewłaściwą interpretację pojęcia "małe domy mieszkalne" , ponowiły wcześniejsze argumenty i wskazały, że niedopuszczalna jest taka wykładnia postanowień planu, której konsekwencja jest postawienie znaku równości między pojęciem małego domu mieszkalnego i budynku jednorodzinnego. Wykładni planu należy dokonywać biorąc pod uwagę jego zapisy i reguły językowe. Brzmienie literalne zapisu § 12 ustaleń szczegółowych nie budzi wątpliwości. Plan na terenach ozn. symbolami B6 MN i B7 MN dopuszcza wyłącznie zabudowę w formie małych domów mieszkalnych. Jest to forma nie tylko dopuszczalna ale preferowana na tym terenie. Pojęcie małych domów mieszkalnych nie jest zdefiniowane w żadnym zapisie planu .Brak takiej definicji musi prowadzić do uwzględniania przy wykładni innych aktów prawnych, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego. Mały dom mieszkalny w jego ujęciu to budynek nawiązujący architektonicznie do zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem możliwości wyodrębnienia maksymalnie 4 mieszkań. Jest to zabudowa pośrednia między jednorodzinną a wielorodzinną. Odwołujące się podniosły też niedopuszczalność posługiwania się opinia autora planu, bo decyzja musi być oparta na przepisach i ich wykładni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów i utrzymało w mocy decyzję własną, podzielając argumentację faktyczną i prawną zawartą w jej uzasadnieniu.Wskazało dodatkowo na inny zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.W świetle ustaleń planu teren, na którym planowana jest inwestycja ozn.jest symbolami B6-MN i B7-MN, który zgodnie z § 5 ustaleń ogólnych części opisowej planu stanowi tereny przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną na wydzielonych działkach lub "małe domy mieszkalne" o intensywności zabudowy 0,6 -0,9.Zapisy w § 12 ustaleń szczegółowych określają, że tereny ozn. tymi symbolami to obszary ekstensywnego budownictwa mieszkaniowego , przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, o charakterze małych domów mieszkalnych. Ustalone w planie wskaźniki zabudowy i ilość kondygnacji określają charakter zabudowy dla danych obszarów.
Decyzję tę zaskarżyły do sądu B.S. i H.W. domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze zarzuciły naruszenie art.46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania. Ponowiły zarzut naruszenia szczegółowych ustaleń planu podnosząc, że Kolegium pominęło zapis szczegółowy, załącznik graficzny i umieszczone na nim symbole, koncentrując się na wskaźnikach intensywności zabudowy i ilości kondygnacji, co prowadzi do absurdalnych wniosków.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uzasadniając stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Słupska z 16 lipca 2002 r. powołał się na ustalenia planu stanowiące, że tereny wydzielone o pow.0,92 ha oraz 0,50 ha ozn. symbolami B-6 MN i B-7 MN, przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej(uchwała , rysunek i wyrys z planu. Tym samym funkcja terenu została nieprawdziwie określona zarówno w decyzji Prezydenta jak i późniejszych( pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinna lub małe domy mieszkalne).Odnosząc się do decyzji Prezydenta M. Słupska Sąd stwierdził , że rażąco naruszała ona art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub "małych domów mieszkalnych" podczas gdy dla tych działek ustalenia szczegółowe oraz w części graficznej dla symboli B6 MN i B7 MN wskazują , że jedynie możliwą zabudową jest "zabudowa mieszkaniowa o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej" a tym samym wydana została z rażącym naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał także że ustalenia szczegółowe planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami ogólnymi a tym samym w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić te postanowienia a nie postanowienia części ogólnej planu miejscowego.
W decyzjach Kolegium prowadzono rozważania dotyczące ilości kondygnacji i intensywności zabudowy a pominięto szczegółowe ustalenia oraz treść § 10 rozdz.II planu, zawierającą ustalenia ogólne z których wynika co składa się na pełną informację dotyczącą przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu. Dwa ze wskazanych tam elementów potwierdzają, że przedmiotowe działki są przeznaczone pod zabudowę o charakterze małych domów mieszkalnych a trzeci, zawarty w części ogólnej zawiera ogólną informację, że tereny ozn.symbolem MN przeznaczone są pod zabudowę wielorodzinną na wydzielonych działkach lub małe domy mieszkalne o intensywności zabudowy od 0,6 do 0,9 z dopuszczalnymi funkcjami usług komercyjnych. Odwołując się do znaczenia spójnika "lub" Sąd stwierdził, że oznacza on, że na tych terenach można było lokalizować albo zabudowę wielorodzinną albo małe domy mieszkalne, nigdy te dwie funkcje łącznie. Jeśli zatem w części szczególnej i w graficznej wskazano, że teren jest przeznaczony pod zabudowę małymi domami mieszkalnymi, to uzasadnione SA zarzuty skargi , że plan nie przewidywał na tym terenie zabudowy wielorodzinnej. Możliwość realizacji wielorodzinnych budynków istniałaby tylko wtedy gdyby szczegółowe ustalenia dla przedmiotowych terenów zawierały taki zapis jaki przyjęto w decyzji I instancji.
Sąd podzielił także pogląd, że wielorodzinne budynki mieszkalne jakie planowano zrealizować na tym terenie nie są małymi domami mieszkalnymi, jak to precyzyjnie określono w planie pod zabudowę terenu ozn. symbolami B6 i B7 MN.Plan nie zawiera definicji małego domu mieszkalnego, trzeba zatem sięgnąć do legalnych definicji w innych działach prawa i w przepisach prawa budowlanego. Sąd przytoczył definicje zawarte w nieobowiązujących rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz.U. Nr 26,poz.152) i z dnia 9 listopada 1987 r. (Dz.U. Nr 36,poz.203 ze zm.) w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego, zgodnie z którymi mały dom mieszkalny może obejmować 2 do 4 samodzielnych lokali mieszkalnych lub nie więcej niż 20 izb a pow.całkowita takich domów nie mogła przekraczać dla domu z 2 lokalami – 400 m2, dla domu z 3 – 550 m2 , dla domu z 4 lokalami 700 m2, z więcej niż 4 – 800 m2.Przytoczono również regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U. z 1995 r.,Nr 10,poz.46 ze zm.) zgodnie z którą przez zabudowę wielorodzinną rozumie się budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków z urządzeniami. W definicji zabudowy jednorodzinnej wskazano, że zabudową taką jest także budynek, zawierający nie więcej niż 4 mieszkania.
Uwzględniając definicje pojęcia mały dom mieszkalny oraz treść planu Sąd przyjął ,że wskazane w części szczegółowej przeznaczenie terenu ozn. symbolami B6 MN i B7 MN mały dom mieszkalny nie odpowiada przyjętej dla innych terenów funkcji zabudowy wielorodzinnej.
Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kolegium rażąco naruszyły prawo poprzez pomijanie szczegółowych postanowień planu miejscowego i ustalenia w części graficznej oraz wskazówki dotyczące sposobu ustalania przeznaczenia terenów a także poprzez niedopuszczalną wykładnię przepisów planu dokonana przez jednego z projektantów. Błędny był także pogląd, że tylko rażące (oczywiste) naruszenie planu dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji chociaż przepis art.46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił , że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jej sprzeczność z ustaleniami obowiązującego planu.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że także decyzja Prezydenta Miasta Słupska wydana została z naruszeniem ustaleń planu i stwierdził nieważność wskazanych decyzji na podstawie przepisu art.145 § 1 pkt 2 w związku z art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]", wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego - § 5 pkt 3 rozdz.II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "Westerplatte-Hubalczyków" poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art.233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ustalenie stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, w szczególności przez wydanie wyroku w oparciu o czarno-biały plan zagospodarowania przestrzennego, w pominięciem wersji kolorowej oraz niedostrzeżenie różnicy w przeznaczeniu terenu o określeniu B6 MN a B7 MN .W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ,że z postanowień §5 ust.3 zawarta jest ogólna informacja iż tereny ozn. symbolem MN przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na wydzielonych działkach lub małe domy mieszkalne o intensywności zabudowy od 0,6 do 0,9 z dopuszczalnymi funkcjami usług komercyjnych. Zdaniem skarżącego spójnika "lub" nie można rozumieć jako oznaczającego albo zabudowę wielorodzinną albo małe domy mieszkalne.Zgodnie z powszechnie akceptowanym jego znaczeniem i poglądami doktryny spójnik ten jest przybliżonym funktorem alternatywy nierozłącznej, jest wyrażeniem wieloznacznym ,oprócz sensu funktora alternatywy ( co najmniej jedno z dwojga)posiada także dwa inne znaczenia ( co najwyżej jedno z dwojga i dokładnie jedno z dwojga.Oznacza to, że na terenach ozn . symbolami MN można było lokalizować tylko zabudowę wielorodzinną lub tylko małe domy mieszkalne albo oba te rodzaje inwestycji łącznie, potwierdza to treść § 12 gdzie w odniesieniu do ozn.B7 MN wyraźnie zaznaczono, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych. Analogicznego zapisu nie ma przy określeniu terenu ozn, symbolem B6 MN a tym samym właśnie w odniesieniu do tego terenu odnoszą się uwagi o zastosowaniu funktora alternatywy nierozłącznej.Zastosowana przez Sąd wykładnia istotnie zmienia sposób zastosowania powołanego paragrafu planu.Podważa to tezę Sądu, że wszystkie elementy które mają być brane pod uwagę są ze sobą zgodne.Przy braku definicji w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnione jest sięganie do legalnych definicji w innych działach prawnych, ale nie do tych które utraciły moc prawną. Ponadto rozporządzenie z 1994 r. nie zawierało definicji małego domu mieszkalnego. Ustalenie definicji małego domu mieszkalnego na gruncie obowiązującego stanu prawnego pozostaje zatem otwartym zagadnieniem.
W skardze podniesiono również , że posługiwanie się przez Sąd czarno-białą mapą będącą załącznikiem do uchwały Nr IX/111/99 Rady Miejskiej w Słupsku doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, gdyż istnieją istotne rozbieżności w zapisach, z uwagi na ich kolor w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe. Sąd mógł z urzędu przeprowadzić dowód z dokumentu, istotny dla wyjaśnienia wątpliwości istniejących w sprawie, a nie czyniąc tego nie ustalił stanu faktycznego w sposób wyczerpujący.
B. S. i H. W. –M. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wnosiły o jej oddalenie. Podniosły że błędna wykładnia znaczenia spójnika "lub" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Mogłaby wpłynąć na odmienną ocenę tylko w sytuacji gdyby ustalenia szczegółowe planu odsyłały wprost do definicji symbolu MN w ustaleniach ogólnych bądź gdyby pełna definicja symbolu MN została przeniesiona do ustaleń szczegółowych.Za błędny uznano także zarzut odnoszący się do zróżnicowania przeznaczenia terenów B6 MN i B7 MN, bo z zapisu w rozdz.III wynika że oba przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych. Paragraf 12 planu dopuszcza na obu terenach tylko zabudowę typu małe domy mieszkalne, wyłączając tym samym wariant budownictwa wielorodzinnego i wariant obu form zabudowy jednocześnie.W tej sytuacji uzasadnienie Sądu odnoszące się do spójnika "lub" w sytuacji określenia tylko jednej funkcji terenu nie zmienia trafności wniosków końcowych.
Skarżące podniosły także ,że w dacie opracowywania i uchwalania planu obowiązywało rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. i zawierało definicję małego domu mieszkalnego jako budynku zawierającego nie więcej niż 4 mieszkania, przejętą z rozporządzeń odnoszących się do prawa lokalowego. Sąd nie definiował tego pojęcia ale wykazywał że funkcja małego domu mieszkalnego w rozumieniu planu nie odpowiada funkcji zabudowy wielorodzinnej.
Skarżące uznały za niezasadny także zarzut odnoszący się do naruszeń procesowych, podnosząc że twierdzenie o dwóch planach jest nieuprawnione a plansza barwna nie jest integralną częścią planu, do którego jako załącznik ogłoszono wyłącznie rysunek planu w grafice czarno-białej.Oznaczenia barwne miały na celu wyłącznie uczytelnienie aktu i nie wnosiły żadnych dodatkowych informacji. Stosowanie barwnych oznaczeń nie było wymagane, jeśli rysunek planu w jednobarwnej technice wyjaśniał wystarczająco ustalenia planu, plansza barwna jest mało czytelna, bez symboli i legendy, jest wyłącznie dokumentem roboczym i pokrywa się z przeznaczeniem spornych terenów na załączniku czarno-białym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna ma , w pewnym zakresie, usprawiedliwione podstawy. Sankcja nieważności decyzji jest sankcją tak poważną , że jej zastosowanie wymaga bardzo wnikliwych rozważań na gruncie całokształtu materiału dowodowego i prawnego. W myśl art.46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 1999 r.,Nr 15,poz.139 ze zm.)decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, m.in. jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynie kwestie związane z takimi przypadkami nieważności były uważane za budzące wątpliwości. Ostatecznie przyjmowano, że decyzje podejmowane w okolicznościach przewidzianych w art.46 a ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zaś przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art.46 a zawierają się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, to należy je uznawać za przypadki stwierdzenia nieważności , określone w sposób ogólny w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z tego , że unormowanie przewidziane w art. 46 a ma jedynie charakter informacyjny ( T.Bąkowski,Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,Warszawa 2001, s.180)a do rażącego naruszenia dochodzi gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , zawierającego pojęcia niejasne, niezdefiniowane wymaga szczególnej wnikliwości tak by ewentualne wadliwości formy planu nie przesądzały o sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych z tym planem.
Dokonane przez Sąd I instancji ustalenia mają m.in. za podstawę wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim wyłączają zabudowę wielorodzinną z uwagi na użycie spójnika "lub" (w przepisie § 5 pkt 3 rozdziału II) oraz posługują się pojęciem "mały dom mieszkalny". Ustalenie znaczenia spójnika "lub" w uzasadnieniu wyroku jest zawężające, nie wynika zresztą z przyjętej definicji, potwierdza to także odpowiedź na skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej znajduje się także zarzut zbyt swobodnej interpretacji, odwołującej się w znacznej części do uregulowań już nieobowiązujących, pojęcia "mały dom mieszkalny" , użytego w paragrafie 5 w rozdz.II oraz także w paragrafie 12 rozdz.III omawianego planu. Ten zarzut należy uznać za zasadny. W stanie prawnym obowiązującym w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu brak było ustawowej definicji tego pojęcia. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym ugruntowana jest teza o dopuszczalności sięgania do definicji zawartych w innych aktach prawnych, ale ta teza nie obejmuje sięgania do definicji nie tylko nieaktualnych ale także sformułowanych w odniesieniu do regulacji powstałych w zupełnie odmiennych warunkach ustrojowych, w których budownictwo , zarówno jednorodzinne jak i wielorodzinne, było związane bardzo restrykcyjnymi i ograniczającymi przepisami dotyczącymi także wielkości domów jednorodzinnych i lokali. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r.,Nr 15,poz.140 ze zm.) zdefiniowano pojęcie budynku mieszkalnego, zabudowy wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej. Nie ma w nim jednak jednoznacznej definicji małego domu mieszkalnego, chociaż można próbować wyprowadzić ją pośrednio, z pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, w której posłużono się pojęciem domu mieszkalnego i budynku zawierającego więcej niż 4 mieszkania ( zabudowa wielorodzinna) i zawierającego mniej niż 4 mieszkania ( zabudowa jednorodzinna).Ten zabieg wykładni może jednak budzić wątpliwości w sytuacji gdy w planie występuje obok pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej także pojęcie małego domu mieszkaniowego. Czy w sytuacji braku definicji legalnej mały dom mieszkalny to tylko dom zawierający 4 mieszkania, czy także dom z 5 , 6 czy więcej mieszkaniami? Na gruncie postanowień analizowanego planu może to budzić wątpliwości które należałoby rozważyć. Sąd I instancji krytycznie a zarazem kategorycznie odniósł się do wykorzystania w postępowaniu administracyjnym opinii jednego z projektantów planu. Oczywiście , taka opinia nie może stanowić jedynej wskazówki wykładni i musi podlegać ocenie. Postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania było postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w tym postępowaniu dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
Z uwagi na powyższe zarzut odnoszący się do błędnej wykładni powołanego przepisu należało uznać za uzasadniony.
Zarzut niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na korzystanie przez Sąd jedynie z czarno-białego rysunku planu nie jest zasadny. Plansze barwne nie mają mocy wiążącej ,chyba że rysunek planu sporządzony w jednobarwnej technice niewystarczająco wyjaśnia ustalenia planu. Zarzut skargi kasacyjnej jest ogólny i nie sposób ustosunkować się do niego zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej. Dopiero wątpliwości co do rzeczywistej treści planu mogą dać podstawę do pomocniczego skorzystania z planszy barwnej. Wątpliwości w tym zakresie nie były podnoszone na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
Zważywszy , że skarga kasacyjna miała także usprawiedliwione podstawy , w oparciu o przepis art.185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 )orzeczono jak w sentencji.