II SA/GD 1311/24

II SA/Gd 1311/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 1, art. 15, art. 17 art. 28,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w N. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 sierpnia 2017 r. nr VIII/310/17 w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego Nowy Klincz w gminie Kościerzyna 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 6 (Karta terenu nr 6) pkt 9 lit. c, § 6 ust. 9 (Karta terenu nr 9) pkt 9 oraz § 6 ust. 16 (Karta terenu nr 16) pkt 9 lit. c zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr: 350, 352/8 i 352/9, 2. zasądza od Rady Gminy Kościerzyna solidarnie na rzecz skarżącej A z siedzibą w N. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy Kościerzyna uchwałą z dnia 25 sierpnia 2017 r., nr VIII/310/17, zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego N. w Gminie K..
Fundacja B. z siedzibą w N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej: § 6 karta terenu nr 6 pkt 9c, § 6 karta terenu nr 9 pkt 9, § 6 karta terenu nr 16 pkt 9c oraz załącznika nr 1 do tej uchwały - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie, w jakim powyższa uchwała przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy oraz zakaz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony.
Skarżąca wyjaśniła przy tym, że jest właścicielem działek nr: [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie N., w gminie K., które objęte są ustaleniami zaskarżonego planu. Zgodnie z tym planem działka nr [...] zlokalizowana jest strefie oznaczonej symbolem - 79.UT, działka nr [...] zlokalizowana jest częściowo w strefie oznaczonej symbolem - 79.UT oraz częściowo w strefie oznaczonej symbolem - 137.R a działka nr [...] zlokalizowana jest w strefie oznaczonej symbolem - 68.ML. Zgodnie z § 6 planu w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyodrębniono 303 strefy funkcyjne, które zostały ujęte w 28 kartach terenu. I tak dla działki nr [...] jest to karta terenu nr 9, dla działki nr [...] są to karty terenu nr 9 i 16 oraz dla działki nr [...] jest to karta terenu nr 6. Na działkach nr [...], [...] i [...] projektowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia. Zgodnie z § 6 pkt 1d rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640) gazociągami wysokiego ciśnienia są gazociągi powyżej 1,6 MPa maksymalnego ciśnienia roboczego. Zaskarżone zapisy planu wprowadzają na terenie działek skarżącej zakaz lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony. Zgodnie zaś z powołanym rozporządzeniem dla gazociągów wysokiego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 1,6 MPa szerokość stref kontrolowanych powinna wynosić od 4 m do maksymalnie 12 m. Tym samym, Gmina uregulowała strefę ochronną gazociągu w rozmiarze ponad 3 razy większym niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i uczyniła to w sposób dowolny, z naruszeniem zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącej, analiza dokumentacji planistycznej nie pozwala na odkodowanie powodów, dla których ustalona w planie miejscowym strefa kontrolowana projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia ma szerokość po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony.
Dlatego też, zdaniem skarżącej, powyższa uchwała w zaskarżonym zakresie narusza:
- art. 15 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 ust. 1d i § 10 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez ustalenie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia niezgodnie z obowiązującymi przepisami na szerokość po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony;
- art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności działek nr: [...], [...] i [...] obręb N. w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
- art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzasadnienia realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, to jest nadmiernej ingerencji w prawo własności i ustalenia zakazu lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości 20,0 m od osi gazociągu w obie strony - rażąco większej niż określają to obowiązujące przepisy prawa.
Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 6 karta terenu nr 6 pkt 9c, § 6 karta terenu nr 9 pkt 9 i § 6 karta terenu nr 16 pkt 9c oraz załącznika nr 1 do uchwały - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...] oraz [...] obręb N., gmina K.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Kościerzyna wniosła o jej oddalenie.
Rada wskazała przy tym, że ustalenia zaskarżonego planu odnoszące się do działek nr: [...], [...] i [...] położonych w N., nie przekreślają możliwości korzystania z nich bądź rozporządzania nimi zgodnie z przysługującym skarżącej prawem własności.
Rada wskazała przy tym, że celem wskazanych ograniczeń wynikających z zaskarżonego planu miejscowego jest zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, w tym niebezpieczeństwom polegającym na wznoszeniu obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa w zakresie ustalenia strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia na szerokość po 20 m od osi gazociągu w obie strony. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz.64) określają bowiem jedynie minimalne odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów, zakazując równocześnie wznoszenia w strefie kontrolowanej obiektów budowlanych i podejmowania innych działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zarazem zobowiązując, by wszelkie prace w strefach kontrolowanych były prowadzone po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej, w celu wykluczenia ryzyka naruszenia życia, zdrowia, czy mienia w związku z funkcjonowaniem tego obiektu.
Ponadto, Rada wskazała, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r., nr X/396/14, w którym wskazano, że dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia ustalone zostały odległości bezpieczne (podstawowe, względnie zmniejszone). Wyznaczają one strefę o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30 m (w obie strony po 15 m od zewnętrznej ścianki gazociągu). W roku 2013 rozpoczęto prace studialne dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300/500/700 w rejonie województw: warmińsko-mazurskiego, pomorskiego i kujawsko-pomorskiego. Zakres opracowania obejmuje kolektor główny na odcinku O. — M. — P.— K. — B. – K. oraz odcinki zbiorczy do odwiertów gazu z łupków. Fragment planowanej sieci przebiega przez obszar gminy K. Parametry techniczne planowanego gazociągu są następujące: średnica/materiał rur DN300/500/700/stal; głębokość przykrycia gazociągu 1,2 m; strefa kontrolowana: o dla DN700 - 12 m (po 6 m od osi gazociągu), o dla DN500 – 8 m (po 4 m od osi gazociągu), o dla DN300 – 6 m (po 3 m od osi gazociągu). Przedmiotowy wpis był wynikiem uzgodnień projektu Studium z P. Spółką z o.o. z dnia 18 stycznia 2013 r.
Dlatego też, zdaniem Rady, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącej w sposób nieuzasadniony. Przyjęte w zaskarżonym planie ustalenia wyważają interes publiczny z interesem indywidualnym. W interesie publicznym jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, a zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, w tym niebezpieczeństwom polegającym na wznoszeniu obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu. Przyjęte rozwiązanie planistyczne stanowi próbę pogodzenia sprzecznych interesów mieszkańców i, w ocenie organu, w żaden sposób nie pozbawia skarżącej prawa do korzystania z jej gruntów w dotychczasowy sposób.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2017 r., nr VIII/310/17, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego N. w gminie K. wykazała zasadność wniesionej skargi.
Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga Fundacji W. w N. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2017 r., nr VIII/310/17, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego planu naruszają interes prawny skarżącej w powyższym znaczeniu, albowiem w sposób niewątpliwy kształtują sposób wykonywania przez skarżącą przysługującego jej prawa własności nieruchomości, ograniczając to prawo w sposób oczywisty.
Skarżąca jest bowiem właścicielką działek nr: [...], [...] i [...] obręb N., które znajdują się na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego w niniejszej sprawie planu. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 79.UT, dla którego w karcie terenu nr 9 ustalono przeznaczenie jako teren zabudowy usług turystyki. Działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 79.UT, dla którego w karcie terenu nr 9 ustalono przeznaczenie jako teren zabudowy usług turystyki i częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 137.R, dla którego w karcie terenu nr 16 ustalono przeznaczenie jako tereny rolnicze. Z kolei, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 68.ML, dla którego w karcie terenu nr 6 ustalono przeznaczenie jako tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. Jednocześnie, w każdej z tych stref dopuszczono budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Na działkach skarżącej zaprojektowano budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Przy tym, w § 6 planu, dla karty terenu nr 6 w pkt 9c wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony; dla karty terenu nr 9 w pkt 9 wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony i dla karty terenu nr 16 w pkt 9c zakaz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony.
Niewątpliwie w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu.
Z uwagi na wprowadzony na terenie nieruchomości skarżącej zakaz zabudowy związany z projektowaną budową gazociągu, który to bez wątpienia narusza interes prawny skarżącej, Sąd uznał, że skarżąca ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych oraz ich aktów wykonawczych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2017 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.
Na wstępie Sąd ocenił jednakże, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Przede wszystkim, zachowana została procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., w którym przewidziano m.in., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (uchwała Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 kwietnia 2015 r., nr III/33/15) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (punkt 1 art. 17). W dalszej kolejności, zachowując procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p., zawiadomiono, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2) a także sporządzono projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski zgłoszone po ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzono prognozę skutków finansowych i wystąpiono o wymagane opinie i zgody (punkt 4, 5 i 6 art. 17 u.p.z.p.). Następnie, wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszono, w prasie miejscowej przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowano w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 9). Co więcej, w dokonanym ogłoszeniu wyznaczono termin w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (punkt 11 art. 17 u.p.z.p.) a następnie zgłoszone uwagi rozpatrzono, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (punkt 12 art. 17 u.p.z.p.). Dalej, wprowadzono zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag a następnie w niezbędnym zakresie ponowiono uzgodnienia (art. 17 pkt 13). Również, przedstawiono radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14).
Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Kościerzyna zasad uchwalania planu, Sąd miał z kolei na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.
Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.
W ocenie Sądu, wprowadzenie przez Radę Gminy Kościerzyna dla działki skarżącej nr [...] (na terenie 68.ML), [...] (na terenie 79.UT) i dla części działki skarżącej nr [...] (na terenie 79.UT) zakazu lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20 m od osi gazociągu w obie strony a także dla części działki skarżącej nr [...] (na terenie 137.R) zakazu podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20 m od osi gazociągu w obie strony - nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa.
Przede wszystkim wskazać należy, że kreowane przez lokalnego prawodawcę przepisy nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.
W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640) dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. Stosownie przy tym do treści § 2 pkt 30 tego rozporządzenia strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.
Niewątpliwie, zgodnie z § 10 powołanego rozporządzenia w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (ust. 2). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (ust. 3). W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (ust. 4).
Przy tym, stosownie do treści § 10 ust. 6 powołanego rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP):
1) do 0,5 MPa włącznie - 1,0 m;
2) powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie - 2,0 m;
3) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy:
a) do DN 150 włącznie -4,0 m,
b) powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6,0 m,
c) powyżej DN 300 do DN 500 włącznie - 8,0 m,
d) powyżej DN 500 - 12,0 m.
Przy tym, stosownie do treści § 6 powołanego rozporządzenia gazociągi dzieli się według:
1) maksymalnego ciśnienia roboczego (MOP) na:
a) gazociągi niskiego ciśnienia do 10,0 kPa włącznie,
b) gazociągi średniego ciśnienia powyżej 10,0 kPa do 0,5 MPa włącznie,
c) gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie,
d) gazociągi wysokiego ciśnienia powyżej 1,6 MPa;
2) stosowanych materiałów na:
a) gazociągi stalowe,
b) gazociągi z polietylenu
Z treści zaskarżonego planu wynika, że na działkach skarżącej zaprojektowano gazociąg wysokiego ciśnienia, tj. powyżej 1,6 MPa. Tym samym, zgodnie z treścią przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych powinna wynosić, w zależności od rzeczywistej jego średnicy, od 4 m do 12 m maksymalnie.
Zawarte przy tym w § 10 ust. 6 sformułowanie, że szerokość powinna wynosić oznacza zdaniem Sądu, że określenie takich odległości jest obowiązkowe a nie jedyne zalecane. Wynika to z charakteru tego aktu, który to określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się zaś przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego. Nadto, sam zwrot "powinien" oznacza, że realizacja czegoś jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że użyty w tekście aktu normatywnego zwrot "powinien" nie ma charakteru postulatywnego, lecz ma znaczenie: jest obowiązany, musi i zawsze tworzy on obowiązek dla adresata normy (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1956/22; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II FZ 612/08 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, ustalenie stref kontrolowanych w zaskarżonych przepisach planu w odległości 20 m nie jest zgodne z powołanymi przepisami rozporządzenia.
Nadto, wbrew stanowisku Rady, ustalenie stref kontrolowanych w zaskarżonych przepisach planu w odległości 20 m nie znajduje uzasadnienia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r., nr X/396/14.
Wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.
W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wskazano, że przez teren gminy przebiega już gazociąg wysokiego ciśnienia P.-K.-B.. Na odnodze tego gazociągu zlokalizowana jest stacja gazowa wysokiego ciśnienia obsługująca miasto. Na obszarze gminy, na terenie Zakładów P. "L." zlokalizowana jest stacja gazowa wysokiego ciśnienia obsługująca zakład i wieś. Dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia ustalone zostały odległości bezpieczne (podstawowe, względnie zmniejszone). Wyznaczają one strefę o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30 m (w obie strony po 15 m od zewnętrznej ścianki gazociągu). Nadto, w Studium stwierdzono, że w roku 2013 rozpoczęto prace studialne dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300/500/700 w rejonie województw: warmińsko-mazurskiego, pomorskiego i kujawsko-pomorskiego. Zakres opracowania obejmuje kolektor główny na odcinku O. — M. — P. — K. — B. – K. oraz odcinki zbiorczy do odwiertów gazu z łupków. Fragment planowanej sieci przebiega przez obszar gminy K. Wskazane w Studium parametry techniczne planowanego gazociągu są następujące: średnica/materiał rur DN300/500/700/stal; głębokość przykrycia gazociągu 1,2 m; strefa kontrolowana: o dla DN700 - 12 m (po 6 m od osi gazociągu), o dla DN500 – 8 m (po 4 m od osi gazociągu), o dla DN300 – 6 m (po 3 m od osi gazociągu). Jak wskazano przy tym w przedłożonym do akt wypisie i wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rozważany przebieg gazociągu występuje m.in. w obszarze przedmiotowych działek, stanowiących własność skarżącej.
Z powyższego wynika zatem, że Studium dla gazociągu planowanego na działkach skarżącej przewiduje szerokość stref kontrolowanych w mniejszych rozmiarach niż wynika to z przepisów powołanego rozporządzenia. Dla gazociągu: DN 700 w studium ustalono szerokość strefy kontrolowanej 12 m (po 6 m od osi gazociągu) a w rozporządzeniu 12 m po obu stronach osi gazociągu, dla gazociągu DN 500 w studium ustalono 8 m (po 4 m od osi gazociągu) a w rozporządzeniu 8 m po obu stronach gazociągu, dla gazociągu DN 300 w studium ustalono 6 m (po 3 m od osi gazociągu) a w rozporządzeniu 6,0 m po obu stronach gazociągu.
Ponadto, z powyższego wynika, że przywołana przez Radę, jako dozwolona w Studium, szerokość 30 m (po 15 m w każdą stronę od zewnętrznej ścianki gazociągu) stanowi strefę o charakterze techniczno – ochronnym, która dotyczy wyłącznie gazociągu już istniejącego. Nie odnosi się zaś w żadnym razie do gazociągu projektowanego na działkach skarżącej, co także wynika ze złożonego przez Radę do akt wypisu i wyrysu ze Studium.
Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie: § 6 planu dla karty terenu nr 6 w pkt 9c, w § dla karty terenu nr 9 w pkt 9 i w § 6 dla karty terenu nr 16 w pkt 9c w stosunku do działek skarżącej nr: [...], [...] i [...] podjęta została z istotnym naruszeniem zasad w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 6 (karta terenu nr 6) pkt 9 lit c, § 6 ust. 9 (karta terenu nr 9) pkt 9 i § 6 ust. 16 (karta terenu nr 16) w pkt 9 lit c w stosunku do działek skarżącej nr: [...], [...] i [...]. Stwierdzenie nieważności we wskazanym zakresie dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonego planu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.