II SA/Gd 130/25

II SA/Gd 130/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 grudnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.207.2024.KM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego, którą uchylono w całości decyzję Starosty Lęborskiego i odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 22 lipca 2024 r. na wniosek A. B. zostało wszczęte
postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej na działce nr [...] obręb [...], gmina Cewice.
Pismem z 29 lipca 2024 r. Starosta Lęborski zawiadomił strony o trwającym postępowaniu administracyjnym w celu wydania pozwolenia na przedmiotową inwestycję.
Postanowieniu z 19 sierpnia 2024 r. organ zobowiązał inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentacji projektowej, w zakresie określonym w czterech punktach, w terminie 30 dni od daty odbioru postanowienia, w tym do wykazania, że planowana inwestycja "ma zapewniony dojazd oraz istnieje realna, a nie warunkowa, możliwość wykorzystywania tego dojazdu dla celów obsługi komunikacyjnej mającej powstać inwestycji", czyli do wykazania połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną oraz posiadania tytułu prawnego pozwalającego na dostęp do drogi publicznej (pkt 1 lit. c postanowienia). Starosta powołał się przy tym na treść § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz na art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
W dniu 29 sierpnia 2024 r. inwestor przedłożył uzupełniony i poprawiony projekt budowlany wraz ze stosownymi wyjaśnieniami oraz kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku I Wydział Cywilny z 27 listopada 2023 r. sygn. akt [...] o oddaleniu wniosku A. B. o ustanowienie
na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo Cewice, drogi koniecznej
na dz. [...] i [...], w pasie gruntu stanowiącym obecnie drogę leśną, na rzecz
działki nr [...] obręb [...]. Jak wyjaśniono powodem oddalenia wniosku o ustanowienie drogi koniecznej jest fakt posiadania przez wnioskodawcę prawa przejazdu i przechodu poprzez drogi leśne. Prawo to dotyczy gruntów rolnych, w tym gruntów, na których usytuowane jest siedlisko rolne, które posiadają jedyny dostęp do drogi publicznej poprzez drogi leśne. W skład siedliska rolnego mogą wchodzić budynki gospodarstwa rolnego, a także budynek mieszkalny właściciela gospodarstwa rolnego.
Decyzją nr 218/24 (B.6740.207.2024.DD) z 13 września 2024 r. Starosta Lęborski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Postanowieniem z 18 września 2024 r. Starosta Lęborski sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Lasy Państwowe Nadleśnictwo
Cewice zarzucając Staroście wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego polegającym na zignorowaniu przewidzianego art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obowiązku zapewnienia obiektowi budowlanemu dojazdu do drogi publicznej. Wyjaśniono, że działka inwestycyjna stanowi enklawę pośród użytków leśnych pozostających w zarządzie odwołującego się, zaś wnioskodawca obecnie dojeżdżając do niej korzysta z dróg leśnych w oparciu o uprawnienie wynikające z art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o lasach, a dotyczące osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Przy czym podkreślono, że w rozumieniu ww. przepisu pod pojęciem użytku rolnego gruntów rozumie ich uprawę, natomiast w sytuacji lokalizacji budynku mieszkalnego stosowanie tej normy jest wyłączone i nieruchomość winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej wedle legalnej definicji zawartej w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W dniu 5 listopada 2024 r. odpowiedź na odwołanie wniósł inwestor, który powołując się na treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku I Wydział Cywilny z 27 listopada 2023 r. sygn. akt [...], stwierdził, że do działki nr [...] obręb [...] zapewniony jest prawnie i faktycznie dostęp do drogi publicznej przez istniejące drogi leśne.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z WI-I.7840.1.207.2024.KM z 18 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i wskazał, że jako organ II instancji jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku, a zatem analizie podlega cała dokumentacja pod kątem spełnienia warunków art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. Zasadniczą kwestią mającą wpływ na wynik rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie, czy dla przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnej jest zapewniony dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do jej przeznaczenia i sposobu użytkowania, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako rozporządzenie). Oceniając zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami należy mieć także na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda przypomniał, że na gruncie Prawa budowlanego nie ma definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej" i dla jego ustalenia należy posłużyć się wykładnią systemową. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostępem do drogi publicznej jest bezpośredni dostęp do tej drogi (jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej) albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych) lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego będzie zatem spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, czyli drogi, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych), gdzie dostęp ten może być bezpośredni, lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne.
Jak wynika wprost z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych nie są drogi położone w lasach, natomiast stosownie do ustaleń zawartych w art. 3 pkt 2 tej ustawy drogi leśne są gruntem stanowiącym las. Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że droga leśna jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej. Z art. 29 ust. 1 ustawy o lasach wynika także, że ruch pojazdami silnikowymi, zaprzęgowymi i motorowerami w lasach jest dozwolony jedynie po drogach publicznych, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach (nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb) (art. 29 ust. 1). Wyjątki od reguły ograniczającej korzystanie z dróg leśnych wymieniono enumeratywnie w art. 29 ust. 3 omawianej ustawy, gdzie w pkt 7 wskazano, że przepisy ust. 1 (...) nie dotyczą wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze: osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Wyjątków określonych w art. 29 ust. 3, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae, nie można poddawać wykładni rozszerzającej.
Następnie organ odwoławczy dodał, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną. Ustawodawca nie wyjaśnił podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przy ocenie tej kwestii należy uwzględnić ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie dostęp przez ustanowienie odpowiednej służebności drogowej uregulowanej w art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego. Powołując się na postanowienie SN z 19 lipca 2019 r. sygn. akt II CSK 492/18 Wojewoda wskazał, że pojęcie braku odpowiedniego dostępu może oznaczać całkowity fizyczny brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej; dostęp istniejący, ale niewystarczający pod względem faktycznym, jak też wreszcie dostęp istniejący, ale niewystarczający pod względem prawnym. Co więcej, dostęp do drogi publicznej ma być prawnie zapewniony i nieskrępowany wolą osób trzecich, ma to być dostęp o charakterze trwałym.
W ocenie Wojewody przedmiotowa nieruchomość inwestycyjna nie ma zapewnionego dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do sposobu jej zagospodarowania i użytkowania. Działka ta stanowi użytek oznaczony jako ŁV, tj. łąki o powierzchni 1,62 ha, w tym na części inwestycyjnej, oraz Ls, tj. las o powierzchni 0,44 ha. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku I Wydział Cywilny z 27 listopada 2023 r. sygn. akt [...], działka ta jest częścią prowadzonego przez inwestora, indywidualnego rolnika, "gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego". Działka ta nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Sama zaś inwestycja na omawianej nieruchomości, oddalona jest od gminnej drogi publicznej znajdującej się na działce nr [...] obręb [...], o około 1,116 km.
Zatem dostęp do drogi publicznej jest pośredni i przebiega kolejno przez działkę nr [...] obręb [...] (KW nr [...] prowadzona przez Sąd
Rejonowy w Lęborku V Wydział Ksiąg Wieczystych), stanowiącą użytek oznaczony jako dr - drogę wewnętrzną będącą własnością Gminy Cewice, oraz działki nr [...]
obręb [...] (KW nr [...]) i nr [...] obręb [...] (KW
nr [...]) stanowiące użytek Ls oraz własność Skarbu Państwa
w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych - Nadleśnictwa Cewice. Na ww. działkach nr [...] i [...] zlokalizowane są drogi leśne,
na których nie została ustanowiona na rzecz działki nr [...] służebność drogi koniecznej, z uwagi na fakt, że działka nr [...] jest działką użytkowaną rolniczo, niezabudowaną, a tym samym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogi leśne z mocy prawa, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o lasach. Stosowanie bowiem do ww. przepisów ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem drogami leśnymi jest dozwolony dla osób wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze użytkujących grunty rolne położone wśród lasów.
W odniesieniu do sformułowania "dla osób wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze użytkujących grunty rolne" organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten umożliwia dojazd do gruntów rolnych w celu ich uprawy. Wniosek powyższy wynika również z treści uzasadnienia ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku, w którym Sąd stwierdził, że A. B. "korzysta z w.w. działek [tj.
z działki nr [...] obręb [...] stricte rolniczo, w tym też celu uprzednio je nabył. Działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogi leśne położone wśród lasów stanowiących własność uczestnika [tj. Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych - Nadleśnictwa Cewice],
(...) Do dnia dzisiejszego wnioskodawca nie zmienił przeznaczenia działek np. na działki budowlane, nie zainicjował w tym przedmiocie żadnego postępowania administracyjnego. Z resztą w toku postępowania sam wskazał, że zamierza działki nadał gospodarować stricte rolniczo. (...) biegły geodeta przeprowadzając oględziny w terenie, wskazał kategorycznie i jednoznacznie, że dla działek wnioskodawcy dojazd do drogi publicznej istnieje poprzez działki leśne wg ustawy o lasach, zatem przy uwzględnieniu ich obecnego przeznaczenia wnioskodawca ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Obecnie wnioskodawca korzysta zgodnie z uregulowaniami ustawy o lasach z dostępu do drogi publicznej przez drogi leśne. (...) Wskazane drogi zresztą są do dnia dzisiejszego użytkowane przez wnioskodawcę w ten sposób bez żadnych zastrzeżeń". Reasumując, w sytuacji gdy działka nr [...] pozostaje niezabudowana i jest użytkowana stricte rolniczo, tj. w celach wykonywania na niej czynności gospodarczych - działalności rolniczej przez rolnika, dojazd do niej np. traktorem w celu uprawy gruntu rolnego, może odbywać się drogami leśnymi na działkach nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...].
Natomiast zapewnienie dostępu działki inwestycyjnej nr [...] do drogi publicznej zaczyna kształtować się odmiennie. W ramach zamierzenia budowlanego inwestor planuje wybudować na przedmiotowej nieruchomości wolnostojący, niepodpiwniczony i parterowy z poddaszem użytkowym budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy 81,91 m2 oraz niepodpiwniczony, parterowy budynek gospodarczy o powierzchni 42,25 m2, w ramach zabudowy siedliskowej. O ile zgodnie z informacją zawartą w projekcie architektoniczno-budowlanym budynku gospodarczego przewidziano w nim dwa pomieszczenia gospodarcze o powierzchni użytkowej 19,60 m2 i 16,04 m2, to jak wynika z projektu zagospodarowania terenu i analizy rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych tego budynku, planowane jest w większym pomieszczeniu zlokalizowanie miejsca postojowego na samochody osobowe. Zatem planowany budynek gospodarczy pełni funkcję garażowo-gospodarczą. Poza ww. budynkami mieszkalnym i garażowo-gospodarczym, wniosek inwestora nie obejmuje innych budynków, a zatem planowana zabudowa jest de facto jedynie zabudową mieszkaniową jednorodzinną wraz ze służebnym mu budynkiem garażowo- gospodarczym.
Organ odwoławczy przytoczył treść § 3 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową (siedliskową) należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei zabudowę jednorodzinną stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (§ 3 pkt 2 rozporządzenia). Jak wyżej wyjaśniono, planowana w obecnej formie inwestycja polega na budowie jedynie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo-gospodarczego i pomimo iż nazwana została zabudową siedliskową, nie posiada jej cech charakterystycznych a stanowi zabudowę jednorodzinną. W tym stanie rzeczy dla działki inwestycyjnej, o ile na mocy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o lasach, w celu wykonywania czynności gospodarczych przez inwestora na gruncie rolnym, istnieje dojazd do drogi publicznej przez drogi leśne, o tyle taki dojazd nie jest zapewniony dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce. Powyższe powoduje, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia.
Wojewoda powołał się przy tym na orzecznictwo i wskazał, że należy jednoznacznie odróżnić dojazd do działki rolnej użytkowanej rolniczo położonej wśród lasów, od zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej tej samej działki, dla której inwestor zamierza zmienić sposób jej użytkowania na inny niż rolniczy, w tym wyłącznie - tak jak w niniejszej sprawie - na mieszkaniowy. Jeżeli chodzi o komunikację i wykorzystanie gruntu leśnego na cele komunikacji (ruchu pojazdów), to właściciele i osoby mające tytuł prawnorzeczowy do cudzej nieruchomości (służebność) mogą poruszać się pojazdami po tych gruntach jedynie wykonując czynności gospodarcze (art. 29 ust. 3 ustawa o lasach). W odniesieniu do gruntów leśnych będą to czynności związane z gospodarką leśną, a w przypadku użytkujących grunty rolne, czynności związane z gospodarką rolną. Wykorzystanie zatem istniejącej wewnętrznej drogi leśnej na inne czynności aniżeli "gospodarcze" związane z użytkowaniem gruntów rolnych położonych wśród lasów (pkt 7), przykładowo - tak jak w niniejszej sprawie - na potrzeby dojazdu do budynku mieszkalnego, będzie niewątpliwie naruszało powyższą regulację. Urządzenie zaś na tego typu drodze dojazdu do gruntu budowlanego, na którym zlokalizowany ma być budynek mieszkalny jednorodzinny nie wpisuje się w żadnej z ww. celów, wskazanych w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach.
Organ odwoławczy zauważył, że inwestor zainicjował postępowanie administracyjne mające na celu uzyskanie pozwolenia na budowę na działce nr [...] wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem garażowo-gospodarczym, czyli na realizację tylko zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda zauważył, że w ww. postanowieniu przed Sądem Rejonowym w Lęborku inwestor twierdził, że "zamierza nanieść w przyszłości szereg zabudowań gospodarczych służących do obsługi gospodarstwa rolnego, tj. m.in. trzy magazyny w tym park maszynowy do obsługi maszyn rolniczych i magazyn dla środków ochrony roślin", co w ogóle nie znajduje potwierdzenia w niniejszej sprawie, a nadto, że "zamierza działki [w tym działkę inwestycyjną nr [...] obręb [...]] nadal gospodarować stricte rolniczo". W tych okolicznościach nie można pominąć faktu, który wynika z Działu III "Prawa, roszczenia i ograniczenia" księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości pod nr [...] przez Sąd
Rejonowy w Lęborku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, że A. B., przed
datą złożenia niniejszego wniosku o pozwolenie na budowę, aktem notarialnym z 2 lipca 2024 r., nr repertorium [...], zawarł umowę przedwstępną sprzedaży
tej nieruchomości. Zatem powyżej cytowana deklaracja inwestora zdaje się być nieaktualna i poddawać w wątpliwość faktyczne zamiary co do dalszego rolniczego wykorzystywania przez niego przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody Pomorskiego, inwestor jedynie pozoruje chęć realizacji zabudowy zagrodowej w celu obejścia przepisów prawa dotyczących zapewnienia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia, a takie działanie z kolei nie zasługuje na akceptację w państwie prawa.
Konkludując, Starosta Lęborski pomimo zobowiązania inwestora do wykazania dostępu do drogi publicznej w pkt 1 lit. c) postanowienia z 19 sierpnia 2024 r. i akceptując stanowisko inwestora w zakresie posiadania przez działkę dostępu do drogi publicznej przez drogi leśne na działkach nr [...] obręb [...]
i [...] obręb [...], wadliwie ocenił materiał dowodowy w sprawie i w konsekwencji wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej z naruszeniem prawa materialnego.
Na marginesie Wojewoda dodał, że Starosta Lęborski, w pkt 1 lit. c) postanowienia z 19 sierpnia 2024 r., zobligował inwestora do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 14 pkt 3 lit. c) i d) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym także do "wyjaśnienia rozbieżności w zakresie własności działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] (wg opisu PZT str. 5, 7 stanowi własność inwestora)." Nieprawidłowość ta
nie została jednak uzupełniona w całości. W zatwierdzonym projekcie budowlanym, w pkt. 3.3. pn.: Układ komunikacyjny, w dalszym ciągu widnieje błędna informacja, iż "dojazd kołowy do projektowanej działki realizowany będzie projektowanym zjazdem (w odrębnym postanowieniu) o szerokości około 4,0 m z drogi publicznej (gminnej) działki nr [...] obr. [...] poprzez działkę nr [...] stanowiącej
własność inwestora". Zatem nie można uznać, aby inwestor nałożony obowiązek wypełnił. Ponadto zauważyć trzeba, że w myśl ww. przepisu § 14 pkt 3 lit. c) i d) rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna zawierać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym układ komunikacyjny i sposób dostępu do drogi publicznej. Tymczasem w projekcie zagospodarowania terenu podano wadliwą informację co do sposobu dostępu do drogi publicznej, wskazując, że "komunikacja kołowa do projektowanej działki z drogi publicznej (gminnej) działki nr [...] poprzez działkę nr [...]" (Projekt zagospodarowania terenu, Część opisowa, pkt. 3.4, pn.: Sposób dostępu do drogi publicznej, str. 8; podobnie pkt. 2.5. pn.: Komunikacja, str. 5 i pkt. 3.3. pn.: Układ komunikacyjny, str. 7), podczas gdy, co szczegółowo omówiono powyżej, dostęp do drogi publicznej odbywa się kolejno poprzez działki nr [...], [...] i [...]. Tym samym,
w omówionym zakresie projekt również nie został właściwie przez inwestora uzupełniony, zgodnie z nałożonym przez Starostę Lęborskiego obowiązkiem.
Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę na kolejny aspekt związany z ustawowymi ograniczeniami i zakazem ruchu pojazdów w lesie oraz wyjątkami od nich, o których mowa art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o lasach, a który to aspekt w okolicznościach niniejszej sprawi zdaje się być istotny. Jak wyżej wyjaśniono, na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 pkt 7, ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem drogami leśnymi jest dozwolony tylko dla osób wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Skoro w przepisie mowa jest o gruntach rolnych położonych wśród lasów, to należy przyjąć, iż chodzi o zapewnienie swobodnego dostępu wyłącznie do takich gruntów, które stanowią faktycznie enklawę wśród lasów. W sensie języka polskiego termin «wśród» to przyimek komunikujący, że przedmiot, osoba itp., o których mowa, są otoczone innymi przedmiotami, osobami itp. albo "przyimek komunikujący, że przedmiot, osoba lub zjawisko, o których mowa, są jednym z elementów danego zbioru przedmiotów, osób lub zjawisk" (Słownik Języka Polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl). Zatem grunty rolne powinny znajdować się w otoczeniu lasu, by osoby je użytkujące nie podlegały ograniczeniom uregulowanym w komentowanym przepisie (Komentarz do art. 29, J. Bieluk, K. Leśkiewicz, Ustawa o lasach. Komentarz. Warszawa 2017). Tymczasem działka inwestycyjna nr [...] graniczy z lasem zasadniczo tylko od strony północnej (działką nr [...]). Natomiast zarówno od wschodu, jak i zachodu sąsiaduje z działkami rolnymi. Jednak najważniejszą kwestią jest to, że od południa w całości otoczona jest już tylko, oddzielonymi przez rzekę B., działkami rolnymi oraz działkami budowlanymi (częściowo
zabudowanymi) we wsi S., w obrębie Z., gmina S. W tym stanie faktycznym uznanie, aby do tak położonej w stosunku do lasów działki inwestycyjnej nr [...] mógł mieć zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach rodzi uzasadnione wątpliwości. Wymagałoby to bowiem dokonania wykładni rozszerzającej wskazanego przepisu, co z kolei jest niedopuszczalne z uwagi na zasadę, iż wyjątków nie należy interpretować rozszerzające.
Następnie organ odwoławczy zauważył, że na działce inwestycyjnej zlokalizowane jest złoże kopalin - piasku i żwiru o nazwie B. i o powierzchni 7
628 m2. Powyższe wynika z informacji zawartej w serwisie internetowym Systemie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Cewice (pod adresem https://cewice.e-mapa.net), w pozycji Geologia, wskazującej obszar udokumentowanego złoże
(Nr dokumentacji 8621/2020, będącego pod nadzorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku), a także Dokumentacji Geologicznej Kruszywa Naturalnego - "B." w kategorii C1 sporządzonej w październiku 2020 r. na zlecenie A.
B. i załączonej do akt sprawy organu I instancji. Wojewoda przypomniał,
że w myśl art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Wojewoda wyjaśnił, że skutkiem ujawnienia m.in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złoża kopaliny może być ograniczenie w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia tego złoża przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie jego wydobycia w przyszłości. Informacja o powyższym złożu nie została dotychczas wprowadzona do aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie inwestycji. Niemniej powyższy przepis art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w połączeniu z wyrażoną w art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska generalną zasadą ochrony złóż kopalin wskazuje, że zagospodarowanie terenów położonych na obszarze złoża powinno uwzględniać zarówno jego ochronę, jak również możliwość jego eksploatacji w przyszłości. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że w jego ocenie zabudowa działki nr [...] planowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem garażowo-gospodarczym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na której znajduje się udokumentowane złoże kopalin, może w przyszłości stworzyć przeszkody w jego eksploatacji. Skoro zaś gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie organ zauważył, że w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, brak jest jakiejkolwiek informacji w przedmiocie omawianego złoża "B.".
W skardze na powyższą decyzję inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:
1) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez stronnicze i wyrywkowe powoływanie się na postanowienie Sądu Rejonowego w Lęborku z 27 listopada 2023 r. sygn. akt [...] i pominięcie istotnego poglądu tego sądu, zgodnie z którym nawet naniesienie w przyszłości zabudowań o charakterze siedliskowym na działki rolne wnioskodawcy czy zabudowań gospodarskich jakie wymieniał wnioskodawca - nie powoduje, że te działki utracą charakter rolny, nadal bowiem wnioskodawca będzie miał zgodnie z wolą ustawodawcy zapewniony dostęp do drogi publicznej, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
2) art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez przyjęcie, że:
a) hipoteza tego przepisu nie obejmuje gruntów zajętych pod zabudowę siedliskową związaną z gospodarstwem rolnym;
b) za grunty rolne położone wśród lasów należy rozumieć wyłącznie grunty, które bezpośrednio graniczą z takimi gruntami;
3) wydanie decyzji z naruszeniem § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako rozporządzenie) polegającym na błędnej wykładni normy powołanego przepisu poprzez uznanie, że warunkiem uznania zabudowy za zagrodową jest jednoczesne wybudowanie budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej oraz niezależnego budynku gospodarczego lub inwentarskiego;
4) art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę mogą być nieznane ustawie przesłanki, w tym przekonania, podejrzenia i przewidywania organu co do faktycznych celów inwestora, które nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;
5) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b P.b. w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 35 ust. 4 P.b., polegającym na błędnej wykładni norm powołanych przepisów, w szczególności poprzez uznanie, że przepis art. 95 ust. 1 Pr.geol. stoi na przeszkodzie w zatwierdzeniu projektu budowlanego w sytuacji, kiedy w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego nie ujawniono występujących na działce inwestora złóż kopalin.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku z 27 listopada 2023 r. na fakt, że: a) motywem oddalenia wniosku skarżącego było uznanie, że działka nr [...] położona w gminie
Cewice, obręb [...] będzie posiadała dostęp do drogi publicznej na podstawie
art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach również wówczas, gdy teren działki zostanie zabudowany budynkami o charakterze siedliskowym; b) odwołująca się strona postępowania - Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Cewice - powołany wyżej pogląd - prezentowała na etapie
postępowania sądowego. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, że Wojewoda dokonał wybiórczej i stronniczej interpretacji postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku z 27 listopada 2023 r. sygn. akt [...], co stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy skupił się wyłącznie na tych fragmentach uzasadnienia postanowienia Sądu, które dotyczyły aktualnego sposobu wykorzystywania działki przez Skarżącego, całkowicie pomijając kluczową dla sprawy tezę Sądu odnoszącą się również do przyszłego zagospodarowania nieruchomości. Co więcej, przedstawione przez Sąd stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu jako aprobata dla argumentacji przedstawionej przez samego uczestnika postępowania - Nadleśnictwo Cewice. Tymczasem Wojewoda przyjął
dokładnie przeciwną interpretację, uznając że planowana zabudowa siedliskowa spowoduje utratę rolnego charakteru nieruchomości i tym samym wykluczy możliwość korzystania z dostępu do drogi publicznej przez drogi leśne na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach. Stanowisko to jest nie tylko sprzeczne z wykładnią dokonaną przez Sąd Rejonowy w Lęborku, ale również z wcześniejszym stanowiskiem samego uczestnika postępowania Nadleśnictwa Cewice wyrażonym w postępowaniu przed Sądem. Pominięcie przez Wojewodę istotnego poglądu Sądu miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż właśnie kwestia zachowania rolnego charakteru nieruchomości pomimo realizacji zabudowy siedliskowej stanowiła główną podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, na uwagę zasługuje fakt, że sam odwołujący się - Skarb Państwa PGL LP Nadleśnictwo Cewice w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w Lęborku prezentował stanowisko dokładnie przeciwne do tego, które prezentuje w postępowaniu administracyjnym. W pismach procesowych kierowanych do Sądu Rejonowego Nadleśnictwo również wskazywało, że nawet poprzez naniesienie w przyszłości zabudowań o charakterze siedliskowym na działki rolne wnioskodawcy jego działki nie tracą charakteru rolnego i nadal będzie miał zgodnie z wolą ustawodawcy zapewniony dostęp do drogi publicznej. Sąd Rejonowy w uzasadnieniu postanowienia wprost odwołał się do tego stanowiska uczestnika postępowania, aprobując je. Tym bardziej więc dziwi fakt, że Wojewoda, opierając się na odwołaniu tego samego podmiotu, przyjął interpretację całkowicie przeciwną do tej, którą Nadleśnictwo prezentowało przed sądem.
Następnie Skarżący wskazał, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Błąd ten przejawia się w dwóch aspektach. Po pierwsze, organ odwoławczy przyjął, że hipoteza tego przepisu nie obejmuje gruntów zajętych pod zabudowę siedliskową związaną z gospodarstwem rolnym. Takie stanowisko jest sprzeczne zarówno z literalną wykładnią przepisu, jak i jego ratio legis. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w ruchu po drogach leśnych "nie dotyczą wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów". Ustawodawca nie wprowadził tu żadnego rozróżnienia między gruntami rolnymi niezabudowanymi a gruntami rolnymi z zabudową siedliskową. Zabudowa siedliskowa, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia stanowi integralną część gospodarstwa rolnego. Jest ona funkcjonalnie związana z prowadzeniem działalności rolniczej i nie powoduje utraty rolnego charakteru nieruchomości. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w tym w przywołanym postanowieniu Sądu Rejonowego w Lęborku.
Po drugie, Wojewoda przyjął zawężającą interpretację pojęcia "gruntów położonych wśród lasów" uznając, że dotyczy to wyłącznie gruntów, które bezpośrednio graniczą z gruntami leśnymi. Taka wykładnia jest nieuprawniona z kilku powodów. Przede wszystkim, ustawodawca posłużył się terminem "wśród lasów", a nie "graniczących z lasami" czy "przylegających do lasów". Termin "wśród" oznacza położenie pośród, otoczenie czymś, ale niekoniecznie bezpośrednie przyleganie. W przypadku działki nr [...] organ sam przyznaje, że graniczy ona z lasem od strony północnej (działka nr [...]) oraz że prowadzi do niej droga przez tereny leśne. Samo usytuowanie działki oraz fakt, że jedyny dostęp do niej prowadzi przez tereny leśne, świadczy o jej położeniu "wśród lasów" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach. Ponadto, w ocenie Skarżącego, sposób uzasadnienia tego stanowiska Wojewody aktualizuje naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej. Przedmiotowa działka jest otoczona lasem nie tylko od strony północnej, na dowód czego Skarżący wkleił do skargi mapę dostępną na stronie: www.bdl.lasy.gov.pl. Analiza załączonego rysunku powinna prowadzić do wniosku, że względem przedmiotowej działki grunty leśne występują od strony wschodniej, północnej oraz zachodniej.
Zdaniem Skarżącego przedstawiona przez Wojewodę interpretacja art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach jest wadliwa i nie znajduje oparcia ani w wykładni językowej, celowościowej, ani systemowej tego przepisu. W konsekwencji doprowadziła ona do niezasadnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący akceptuje pogląd Wojewody, że norma ta stanowi przepis szczególny (wyjątek), którego nie można interpretować rozszerzająco. Jednakże niedopuszczalna jest również wykładnia zawężająca.
Następnie Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni § 3 pkt 3 rozporządzenia przyjmując, że warunkiem uznania zabudowy za zagrodową jest jednoczesne wybudowanie budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej oraz niezależnego budynku gospodarczego lub inwentarskiego. Pomimo, że pogląd ten nie został wprost wysłowiony to do wniosków takich prowadzą rozważania organu poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 6-7). Tymczasem wskazany przepis zawiera zwrot "w szczególności", co wskazuje jednoznacznie, że katalog budynków składających się na zabudowę zagrodową ma charakter otwarty. Co więcej, posłużenie się przez prawodawcę spójnikiem "lub" (a nie "i") między wymienionymi rodzajami budynków świadczy o tym, że zabudowa zagrodowa może składać się z dowolnej kombinacji wymienionych rodzajów budynków. Zatem stanowisko Wojewody, jakoby warunkiem uznania zabudowy za zagrodową było jednoczesne wybudowanie budynku mieszkalnego oraz niezależnego budynku gospodarczego lub inwentarskiego, jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu. Taka interpretacja wprowadza do przepisu wymóg, którego on nie zawiera, naruszając tym samym zakaz dokonywania wykładni praeter legem. Organ błędnie przyjął, że planowana w obecnej formie inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo-gospodarczego, "pomimo że nazwana została zabudową siedliskową, nie posiada jej cech charakterystycznych a stanowi zabudowę jednorodzinną". Takie stanowisko ignoruje fakt, że zgodnie z przepisami rozporządzenia, zabudowa zagrodowa może składać się wyłącznie z budynku mieszkalnego, jeśli jest on zlokalizowany w gospodarstwie rolnym i służy prowadzeniu tego gospodarstwa. Sam fakt, że inwestor nie planuje w pierwszym etapie budowy innych obiektów gospodarczych czy inwentarskich, nie może prowadzić do odmowy uznania planowanej zabudowy za zagrodową. Co więcej, organ pominął istotne okoliczności sprawy wskazujące na rolniczy charakter planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, stanowi część prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Okoliczność ta została potwierdzona w ww. postanowieniu Sądu Rejonowego w Lęborku. Interpretacja przyjęta przez Wojewodę prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia swobody inwestycyjnej właścicieli gospodarstw rolnych, wymuszając na nich realizację pełnego programu zabudowy zagrodowej w jednym etapie, co często może przekraczać ich możliwości finansowe i bieżące potrzeby gospodarstwa. Taka wykładnia jest sprzeczna z celem przepisów regulujących zabudowę zagrodową, którym jest umożliwienie rolnikom tworzenia siedlisk służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego w sposób odpowiadający ich potrzebom i możliwościom.
W dalszej kolejności Skarżący zarzucił Wojewodzie, że naruszył art. 35 ust. 4 P.b. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na przesłankach niewymienionych w ustawie, kierując się wyłącznie swoimi domniemaniami co do rzeczywistych zamiarów inwestora stwierdzając, że "inwestor jedynie pozoruje chęć realizacji zabudowy zagrodowej w celu obejścia przepisów prawa dotyczących zapewnienia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej". Swoje przekonanie organ oparł wyłącznie na fakcie, że przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę skarżący zawarł przedwstępną umowę sprzedaży
nieruchomości powołując się na treść księgi wieczystej. Takie stanowisko organu jest niedopuszczalne z kilku powodów. Po pierwsze, art. 35 ust. 4 P.b. zawiera zamknięty katalog przesłanek, których spełnienie zobowiązuje organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po drugie, wywodzona z art. 6 k.p.a. zasada praworządności oznacza, że organ nie może domniemywać swojej kompetencji, a wszelkie jego działania muszą mieć wyraźną podstawę w przepisach prawa. W analizowanej sprawie, zdaniem Skarżącego, organ wykroczył poza swoje uprawnienia, wprowadzając pozaustawowe kryterium oceny wniosku w postaci domniemanych przyszłych zamiarów inwestora. Po trzecie, domniemania organu co do rzeczywistych zamiarów inwestora nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Sam fakt zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie może świadczyć o pozorności planowanej inwestycji. Co więcej, z akt sprawy jasno wynika, że skarżący jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a przedmiotowa działka stanowi jego część. Nawet gdyby przyjąć domniemanie Wojewody za prawdziwe i uprawnione, to ewentualne zbycie nieruchomości nie stanowi zagrożenia dla prawidłowej realizacji inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem. W przypadku zbycia nieruchomości, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę, dla zachowania możliwości realizacji decyzji konieczne jest przeniesienie pozwolenia na budowę. Po czwarte, planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie lokalizację siedlisk o wskaźnikach i parametrach jak dla terenów zabudowy zagrodowej (§ 18 ust. 2). Oznacza to, że zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem miejscowym i odpowiada funkcji terenu określonej w planie.
Ponadto, w ocenie Skarżącego, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b P.b. w związku z art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, uznając że sam fakt występowania na działce inwestora udokumentowanego złoża kopalin, które nie zostało ujawnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z art. 95 ust. 1 Pr.geol. udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Przepis ten ma charakter informacyjny i porządkujący - nakłada na właściwe organy obowiązek ujawnienia złóż w dokumentach planistycznych, nie stanowi natomiast samoistnej podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ błędnie przyjął, że samo występowanie na działce nr [...] złoża kopalin "B." o powierzchni 7628 m2, które nie zostało ujawnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skutkuje niemożnością zatwierdzenia projektu budowlanego. Taka interpretacja jest wadliwa z kilku powodów. Po pierwsze, przepis art. 95 ust. 1 Pr.geol. nakłada obowiązek ujawnienia złóż kopalin w dokumentach planistycznych na organy gminy, a nie na inwestorów. Nie można zatem obciążać inwestora negatywnymi konsekwencjami niewykonania tego obowiązku przez właściwe organy. Po drugie, sam fakt istnienia złoża kopalin nie oznacza automatycznego zakazu zabudowy terenu. Dopiero konkretne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniające występowanie złoża, mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Skoro plan miejscowy nie zawiera takich ograniczeń, organ nie może ich domniemywać i wprowadzać w drodze wykładni przepisów. Po trzecie, organ powołał się na art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin. Jednak przepis ten ma charakter ogólnej zasady i nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, szczególnie w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie lokalizację zabudowy siedliskowej.
Końcowo Skarżący odniósł się do zarzutów Wojewody dotyczących nieuzupełnienia przez Skarżącego projektu zgodnie z postanowieniem Starosty z 19 sierpnia 2024 r. w zakresie niekompletnego opisu sposobu dostępu do drogi publicznej. Skarżący powołał się na art. 15 k.p.a. wyrażający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wskazał, że organ II instancji nie powinien ograniczać się do wytknięcia tego typu uchybień, lecz zobowiązany był do ich samodzielnego wyjaśnienia w toku postępowania odwoławczego. W sytuacji, stwierdzenia rozbieżności w opisie projektu, powinien wezwać inwestora do ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 P.b., zamiast czynić z nich dodatkową podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednocześnie Skarżący wskazał, że wskazane nieścisłości mają charakter czysto redakcyjny i nie wpływają na merytoryczną ocenę spełnienia przez inwestycję wymogów dotyczących dostępu do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów i podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z 18 grudnia 2024 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty Lęborskiego z 13 września 2024 r. i odmówiono Skarżącemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej na działce nr [...] obr. [...] w gminie Cewice.
W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia tego, czy działka Skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym możliwości jej zabudowy (przy spełnieniu pozostałych warunków). Brak bowiem spełnienia tego warunku przekreśla możliwość planowanej przez Skarżącego inwestycji.
Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), dalej jako P.b., obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ponadto, zgodnie z § 14 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie WT, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że nie ma znaczenia, czy dostęp do drogi publicznej jest bezpośredni czy pośredni. Jak wynika bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem dostęp do drogi publicznej to dostęp faktyczny i prawny. Przy czym dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny czy warunkowy, ale istotne jest to, że ma być realny.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że należąca do Skarżącego działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Najbliższa droga publiczna, tj. gminna droga publiczna, znajduje się na działce nr [...] ok. 1,116 km od działki
Skarżącego. Dostęp ten jest zatem pośredni i przebiega następująco: przez działkę nr [...] (użytek dr - droga wewnętrzna będąca własnością Gminy Cewice) oraz przez działki nr [...] i [...] (użytek Ls będący własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych - Nadleśnictwa Cewice). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe są właśnie dwie ww. działki w zarządzie Nadleśnictwa.
W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się kopia postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku Wydział I Cywilny z 27 listopada 2023 r. sygn. [...], na mocy którego oddalono wniosek Skarżącego o ustanowienie drogi koniecznej m.in. na działkach [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]),
gdyż Sąd uznał, że "wnioskodawca A. B. nie spełnił podstawowej
przesłanki sprowadzającej się do ustanowienia drogi koniecznej tj. braku dostępu do drogi publicznej, albowiem na wnioskowanych działkach strona ma zapewniony prawnie i faktycznie dostęp do drogi publicznej przez istniejące działki leśne." Sąd wskazał wówczas również, że "Obecnie wnioskodawca korzysta zgodnie z uregulowaniami ustawy o lasach z dostępu do drogi publicznej przez drogi leśne." Ponadto, w sprawie ustalono, że do dnia wydania postanowienia "wnioskodawca nie zmienił przeznaczenia działek np. na działki budowlane, nie zainicjował w tym przedmiocie żadnego postępowania administracyjnego [...] w toku postępowania sam wskazał, że zamierza działki nadal gospodarować stricte rolniczo."
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 530 z późn. zm.), dalej jako u.o.l., ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb. Powyższy przepis nie dotyczy wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze m.in. osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów (art. 29 ust. 3 pkt 7). Z powyższego wynika, że co do zasady dopuszczalne jest stałe poruszanie się pojazdów mechanicznych przez grunty leśne także w takiej sytuacji, w której grunt, na którym komunikacja ta ma być realizowana (tj. droga leśna) nie utracił swego leśnego charakteru, tj. nie został formalnie przeznaczony na cele nieleśne. Nie można stwierdzić, że wszystkie drogi położone na terenie gruntów leśnych stanowią drogi wewnętrzne. Uwzględniając dodatkowo przepisy regulujące ewidencję i klasyfikację gruntów, nie budzi wątpliwości, że nie każda droga w lesie stanowi taką drogę, która może spełniać warunek drogi wewnętrznej, przez którą realizowany może być warunek "dostępu do drogi publicznej". Zatem nie jest automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. Tym niemniej, podkreślić należy, że odmiennie może kształtować się sytuacja prawna, w przypadku gdy dana działka ewidencyjna przylega do drogi leśnej ogólnodostępnej łączącej się z drogą publiczną, a inaczej gdy działka rolna położona wśród lasów ma dostęp do takiej drogi na gruntach leśnych, na której możliwy jest jedynie ruch pojazdów w zakresie wyjątków określonych w art. 29 ust. 3 u.o.l., które nie podlegają wykładni rozszerzającej. Odróżnić zatem należy dojazd do działki rolnej użytkowanej rolniczo położonej wśród lasów, od zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej tej samej działki, dla której inwestor zamierza zmienić sposób jej użytkowania na inny niż rolniczy (zob. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 19 września 2024 r. sygn. II SA/Bk 429/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem Skarżący stwierdził, że nadal zamierza gospodarować rolniczo na przedmiotowej działce, to tym samym miał i ma ustawowo zagwarantowaną możliwość korzystania z dróg leśnych, tj. działek nr [...] i [...]. Co więcej, stanowisko to zostało wyrażone również we wspomnianym postanowieniu Sądu Rejonowego w Lęborku Wydział I Cywilny z 27 listopada 2023 r. sygn. [...]. Natomiast, w ocenie Sądu, plany realizacji nierolniczych inwestycji na działce nie mogą stanowić przyczyny np. ustanowienia służebności. Jak zauważył bowiem Sąd Rejonowy w cytowanym postanowieniu: "wnioskodawca nie zmienił przeznaczenia działek np. na działki budowlane, nie zainicjował w tym przedmiocie żadnego postępowania administracyjnego [...] w toku postępowania sam wskazał, że zamierza działki nadal gospodarować stricte rolniczo."
Skład orzekający podziela pogląd NSA, iż ustanowienie drogi leśnej nie może być uzasadnione wyłącznie potrzebą zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom innym niż leśne. Nie sprzeciwia się to jednocześnie stwierdzeniu, że drogi leśne, gdy już istnieją i dopuszczają ruch pojazdów, służą komunikacji i w konsekwencji mogą zapewniać dostęp do drogi publicznej. Relacja ta nie jest jednak przechodnia - to, że w praktyce takie drogi zapewniają dojazd do innych gruntów nie oznacza, że brak takiego dojazdu jest wystraczającą przyczyną utworzenia drogi leśnej w planie urządzenia lasu przez zobowiązanie do wycinki drzew (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 171/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do celu do zamierzenia budowlanego Skarżącego należy przypomnieć, że jego zamiarem była "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej" (vide: wniosek o pozwolenie na budowę). Pojęcie zabudowy siedliskowej nie zostało zdefiniowane przez prawodawcę, ale jest utożsamiane z pojęciem zabudowy zagrodowej. W myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia WT przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. sygn. III CZP 12/69 (OSNC 1970 nr 3 poz. 39), działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. "Zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2860/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzecznictwo sądów w tym zakresie jest spójne i przyjmuje, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Wprawdzie zabudowa zagrodowa, jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż czy budynki gospodarcze, to jednak nie można nie zauważyć, że w przypadku zabudowy zagrodowej, na którą składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie - budynek mieszkalny jedynie im towarzyszy. Innymi słowy, planowana zabudowa zagrodowa ma być związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ta ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. W sytuacji bowiem, gdy dana działka jest niezabudowana budynkami gospodarczymi, a wchodzą w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, zaś budowa budynku mieszkalnego jest dopiero planowana, nie można mówić o istnieniu na tej nieruchomości siedliska rolniczego (zob. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2024 r. sygn. II SA/Gd 583/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, wobec zamiaru budowy parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym oraz parterowego budynku gospodarczego skład orzekający uznał, że zamiarem Skarżącego nie jest dalsze użytkowanie działki w sposób rolniczy poprzez zabudowę siedliskową (zagrodową), lecz chęć wybudowania budynku mieszkalnego na działce rolnej, co nie jest możliwe, zarówno wobec postanowień obowiązującego planu, jak i wobec braku dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu przywołanego powyżej postanowienia Sądu Rejonowego w Lęborku Wydział I Cywilny z 27 listopada 2023 r. sygn. [...] Sąd wskazał, że "W uzasadnieniu sporządzonym do wniosku wnioskodawca nadmienił, że jego działki nr [...] i [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej, a on sam jest indywidualnym rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego". A zatem Skarżący sam przyznał, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a on sam użytkuje ją rolniczo, co – zgodnie z uzasadnieniem przywołanego postanowienia – uprawnia Skarżącego do korzystania z dróg leśnych dopóty dopóki prowadzi on działalność rolniczą na działce i w tym celu korzysta z tych dróg. Wobec tego skład orzekający podzielił pogląd Wojewody, iż działka Skarżącego nie ma zapewnionego dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej – odpowiedni do sposobu jej zagospodarowania i użytkowania. W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo odmówił Skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Na marginesie należy wyjaśnić, że pomimo iż Skarżący zawarł umowę przedwstępną sprzedaży ww. działki, co jest uwidocznione w jej księdze wieczystej, to pozostaje to bez wpływu na jego zdolność sądową w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o wniosek Skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości i to on jest ich adresatem.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.