II SA/Gd 1286/24

II SA/Gd 1286/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
III OSK 1166/25 - Wyrok NSA z 2025-11-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 827
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej Rumi z dnia 13 grudnia 2018 r., nr II/21/2018 w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej Rumi na rzecz skarżącej N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 1294 (jeden tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Spółka A wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej Rumi z dnia 13 grudnia 2018 r., nr II/21/2018, w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, zaskarżając tę uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy art. 4 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej";
2) art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wyłącznie wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej";
3) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez ustanowienie opłaty, która w istocie przerzuca na jednostki finansowanie zadań własnych gminy, podczas gdy zadania własne gminy stanowią jej obowiązek i gminy zobligowane są zapewnić realizację tych zadań z własnego budżetu;
4) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi, co oznacza, że jednostki nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, przy czym uzasadnieniem dla ustalenia wysokości tej opłaty była nowelizacja Prawa wodnego, na podstawie której gminy zobowiązane zostały do uiszczania opłat na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jak jednak wynika z wysokości ustawowej opłat uiszczanych na rzecz wymienionego podmiotu, opłata ustanowiona przez organ w zaskarżonej uchwale jest kilkukrotnie wyższa niż opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co oznacza, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), gdyż uzasadnieniem dla tej wysokości opłaty nie może być koszt utrzymania systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, jako że te systemy istniały już wcześniej i nigdy nie było konieczności pobierania od jednostek dodatkowych opłat eksploatacyjnych;
5) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez ustanowienie opłaty na poziomie kilkukrotnie wyższym niż tożsama opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co oznacza, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), skutkujące zastosowaniem dowolności (a nie swobody) przy określaniu wysokości opłat za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rumi wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała przy tym, że podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały jest art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w powiązaniu z art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Rada wskazał także, że opłata za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej jest pobierana od wszystkich podmiotów, którzy chcą z takiej usługi skorzystać i nie jest świadczona przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie jest zadaniem własnym gminy. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Rada wskazała, że opłatę taką wprowadziło kilkaset jednostek samorządu terytorialnego w kraju a Miasto Rumia nalicza opłatę za faktycznie wykonaną usługę, z której strona może, ale nie musi korzystać. Rada podkreśliła jednocześnie, że pobierana opłata przeznaczana jest na utrzymanie sieci kanalizacji deszczowej (otwartej i zamkniętej) oraz wiązanych z nią urządzeń a także na opłaty na rzecz PGW Wody Polskie. Opłata na rzecz Wód Polskich za odprowadzanie wód do wód składa się z opłaty zmiennej wynoszącej 0,75 zł/m3 i opłaty stałej uzależnionej od maksymalnej ilości zrzucanych wód widniejącej w pozwoleniach wodno – prawnych. Z kolei, znacznie większe, choć trudne do wyliczenia koszty to bieżące utrzymanie sieci. W 2019 r. Rada przeznaczyła na ten cel łącznie około 699 500 zł (bez opłat na rzecz Wód Polskich). Po wykonaniu absolutnie koniecznych prac utrzymaniowych i awaryjnych miastu udało się dodatkowo oczyścić 755 m sieci i przeprowadzić monitoring 250 m sieci. W roku bieżącym na właściwe utrzymanie systemów kanalizacji deszczowej i niezbędne remonty/przebudowy (bez opłat na rzecz Wód Polskich i bez inwestycji) miasto Rumia potrzebuje znacznie ponad 6 milionów złotych. Szacowane opłaty na rzecz Wód Polskich wyniosą około 1 miliona złotych. Koszty niezbędnych inwestycji, tylko na istniejącej sieci, bez rozbudowy, szacowane są w dziesiątkach milionów. Należy też doliczyć koszty związane z naliczeniem samej opłaty, koszty pracy pracowników urzędu wykonujących zadania związane z kanalizacją deszczową, koszty regulacji stanów prawnych sieci i wiele innych. Z uwagi na powyższe i mając na uwadze możliwości finansowe mieszkańców Rada ustaliła stawkę 10 zł/m3 dla całości wód i ze względu na nowe okoliczności, m.in. wzrost cen zagospodarowania odpadów, ograniczyła opłatę dla roku 2019 r. tylko do powierzchni dachów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 716/20, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd uznał bowiem, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, co stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. NSA wskazał przy tym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi podstawę do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego i może stanowić podstawę prawną do ustanowienia opłaty za usługę komunalną bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej Rumi. NSA podkreślił jednocześnie, że w sprawie tej nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Z uwagi na powyższe, NSA uznał stanowisko Sądu I instancji za błędne i wskazał, że w zaistniałej sytuacji zachodzi potrzeba dalej idącej oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z prawem.
W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2025 r. skarżąca ponowiła żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podkreślając, że pozostaje ona niezgodna z prawem w zakresie w jakim NSA w wydanym w sprawie wyroku pozostawił Sądowi I instancji ocenę uchwały pod kątem zgodności z prawem.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Miejskiej Rumi z dnia 13 grudnia 2018 r., nr II/21/2018, w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, wykazał zasadność wniesionej skargi.
Na wstępie wskazać należy, że, zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany był wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21. W wyroku tym przesądzono zaś, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego a powołany w jej podstawie prawnej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnia do ustalenia ceny oraz naliczania opłaty za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do realizacji zadań własnych gminy. Przy czym NSA wskazał również, że w sprawie tej nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej i zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego.
Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym, w przypadku gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją, prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat. NSA podkreślił w cytowanym wyroku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie wtedy, jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Ponadto istotnym jest wskazanie, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek kompleksowego uregulowania zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny należy wypełnić poprzez przyjęcie stosownych zapisów w treści danej uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt III OSK 466/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W zaskarżonej uchwale określono sposób obliczenia wysokości opłaty co do zasady jako iloczyn ceny i odpowiednio określonej powierzchni utwardzonej na danej nieruchomości.
Jednakże, ustalając w uchwale wysokość ceny za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej na kwotę 10 zł/m3 w żaden sposób nie wyjaśniono sposobu jej ustalenia, w szczególności zaś nie przedstawiono, w jaki sposób cena ta została skalkulowana.
Bez podania kalkulacji ceny nie można zaś w konsekwencji stwierdzić, czy naliczana opłata w sposób określony w zaskarżonej uchwale nie jest wygórowana, co zarzuca skarżąca. Tym samym, nie jest możliwe zweryfikowanie, czy ustalona cena, a tym samym określony sposób naliczania opłaty jest uzasadniony, czy stanowi ekwiwalent za usługę w postaci umożliwienia korzystania z obiektów i urządzeń gminnych (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Op 196/22; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 655/23 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tego też względu należy uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Nadto, w § 6 zaskarżonej uchwały dopuszczono dalsze ustalanie warunków i kosztów odprowadzania wód deszczowych i opadowych w formie indywidualnych umów, co również w świetle przedstawionych powyżej poglądów, jak również w wydanego w niniejszej sprawie NSA wyroku, jest niedopuszczalne i świadczy również o istotnym naruszeniu prawa.
Z podanych względów, Sąd, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.
O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.