II SA/Gd 128/20

II SA/Gd 128/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 81/22 - Wyrok NSA z 2023-02-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 119, art. 26 par. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i D. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 lutego 2020 r. A. G. i D. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na następujące postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego:
1. z dnia 17 grudnia 2019 r., nr [..], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [..], w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej na A. G. grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalające nowy termin oraz utrzymujące w mocy w pozostałej części zaskarżone postanowienie (sygn. akt II SA/Gd 126/20),
2. z dnia 17 grudnia 2019 r., nr [..], umarzające postępowanie zażaleniowe w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia z dnia 2 lipca 2019 r. D. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [..] (sygn. akt II SA/Gd 127/20),
3. z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [..], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [..], w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej na D. G. grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalające nowy termin oraz utrzymujące w mocy w pozostałej części zaskarżone postanowienie (sygn. akt II SA/Gd 128/20),
4. z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [..], umarzające postępowanie zażaleniowe w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia z dnia 2 lipca 2019 r. A. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [..] (sygn. akt II SA/Gd 129/20).
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 21 lutego 2020 r. rozdzielono skargi zawarte w piśmie A. G. i D. G. z dnia 2 lutego 2020 r. poprzez odrębne zarejestrowanie 4 skarg na wskazane wyżej postanowienia pod wskazanymi wyżej sygnaturami akt.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2019 r., nr [..], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [..], w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej na D. G. grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalające nowy termin oraz utrzymujące w mocy w pozostałej części zaskarżone postanowienie.
Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. i D. G. rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej (o wymiarach gabarytowych 11,00m x 6,50m) z dachem dwuspadowym, niepodpiwniczony, posadowiony na stopach żelbetowych, zlokalizowany na terenie działki nr [..] w miejscowości N., na terenie Gminy N. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2011 r., a wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. i D. G. w tej sprawie. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2987/12, oddalił skargę kasacyjną w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.
Wobec braku dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki, po uprzednim wezwaniu zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki, organ egzekucyjny tytułem wykonawczym z dnia 28 października 2014 r. wszczął względem zobowiązanych postępowanie egzekucyjne w administracji w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..].
Postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. G. i D. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 59.731,10 zł, uznając, że wobec braku wykonania nakazu rozbiórki organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. Grzywnę w celu przymuszenia naliczono na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Postanowieniem z dnia 3 października 2016 r., nr [..],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie powiatowego organu nadzoru z dnia 8 lipca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przedmiotem rozbiórki nakazanej zobowiązanym jest obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, a nie budynek. Okoliczność ta została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 794/11. Do obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, które nie są budynkami, nie stosuje się art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale art. 121 § 2 tej ustawy określający maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia – 10.000 zł. W konsekwencji, organ dostrzegł potrzebę ponownego ustalenia wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 2 ustawy.
Postanowieniem z dnia 2 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nałożył na obu zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł.
W administracyjnym toku instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 listopada 2017 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 2 października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ uznał bowiem, że nałożenie na zobowiązanych wspólnej grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na nich obowiązku, jest nieprawidłowe. Rozkładanie grzywny na kilka podmiotów i uznanie, że zapłata grzywny przez jedną z nich zwalnia pozostałych, mogłoby spowodować, że środek ten straciłby swój przymusowy charakter. Z tego powodu konieczne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia na każdy podmiot zobowiązany, a nie solidarnie.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [..], nałożył na D. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł w związku z niewykonaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a także obciążył opłatą egzekucyjną w wysokości 68 zł. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanego do wpłacenia grzywny i opłaty w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. oraz wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przy egzekucji dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym przewiduje dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny jest zobligowany zastosować środki egzekucyjne, które są najmniej uciążliwe dla osoby zobowiązanej, a zarazem prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Mniej uciążliwym środkiem dla zobowiązanej, jest grzywna w celu przymuszenia, gdyż w momencie wykonania obowiązku nakazanego prawomocną decyzją grzywna ta podlega umorzeniu. Bardziej dolegliwym środkiem egzekucyjnym byłoby przeprowadzenie postępowania zastępczego, które polega na zleceniu wykonania obowiązku rozbiórki innej osobie za zobowiązaną, na jej koszt, który nie podlega zwrotowi. Wobec braku dobrowolnego wykonania przez zobowiązanych prawomocnie orzeczonego wobec nich obowiązku rozbiórki organ mógł nałożyć na każdego ze zobowiązanych z osobna grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość należało ustalić na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy, adekwatnie do charakteru przedmiotu rozbiórki, który nie jest budynkiem, tylko obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem. Organ wskazał, że nakładając na D. G. grzywnę miał na uwadze przymuszenie strony do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, dlatego postanowił zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny uwzględnił fakt, że obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, podlega rygorowi wykonania od 7 lat. Ponieważ organ egzekucyjny jest zobowiązany do jak najszybszego wyegzekwowania na właścicielu rozbiórki przedmiotowego obiektu, nałożenie grzywny jest konieczne. W związku z tym, że egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a zatem powinna być wysoka i dostatecznie dolegliwa, aby realnie wpłynąć na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Skuteczność nałożenia tak wysokiej grzywny wyeliminuje potrzebę stosowania kolejnych środków egzekucyjnych. Wskazano przy tym, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który ma wyłącznie przymusić zobowiązaną do wykonania obowiązku, a ją ukarać. Nałożenie grzywny ma na celu zmobilizowanie D. G. do wykonania egzekwowanego obowiązku. Ustalając wysokość grzywny organ kierował się zasadą racjonalnego działania, w oparciu o treść art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Rozpoznając zażalenie A. G. i D. G. na powyższe postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 18 grudnia 2019 r. dwa postanowienia o tym samym numerze [..]: jedno o umorzeniu postępowania zażaleniowego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia z dnia 2 lipca 2019 r. A. G., które jest przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 129/20, oraz drugie, którym uchylono postanowienie organu I instancji z dnia 11 czerwca 2018 r. w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej na D. G. grzywny oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalono nowy termin - do dnia 30 kwietnia 2020 r., w pozostałej części utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a który nie jest dobrowolnie przez niego wykonywany. Grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku.
Sam fakt nałożenia grzywny nie oznacza jednakże, że zamiarem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany ją zapłaci. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie potrzeb wierzyciela, które w tym wypadku odnosi się do wykonania obowiązku rozbiórki.
W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny chcąc uniknąć dalszego uchylania się od wykonania obowiązku uznał, że skoro zobowiązany nie wywiązał się z nałożonego ponad 7 lat temu obowiązku rozbiórki, ustalenie grzywny w maksymalnej kwocie jest zasadna.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy zauważył, że w przypadku wielu zobowiązanych konieczne jest nałożenie grzywny na każdy podmiot zobowiązany, a w tym konkretnym przypadku również na D. G. Jedynie wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki spowoduje uwolnienie się zobowiązanych od obowiązku wpłacenia grzywny w celu przymuszenia. W przeciwnym wypadku sprawa zostanie skierowana do właściwego urzędu skarbowego, który należności pieniężne ściągnie w trybie egzekucji administracyjnej przez komornika skarbowego.
Z uwagi na upływ terminów określonych przez organ I instancji organ uznał za konieczne uchylenie postanowienia w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej grzywny oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalenie nowego terminu. Organ odwoławczy wskazał, że argumenty dotyczące decyzji nakazowej nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast, zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego.
W jednobrzmiącej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. G. i D. G. zaskarżyli m.in. postanowienie organu odwoławczego z dnia 18 grudnia 2019 r. uchylające postanowienie organu I instancji z dnia 11 czerwca 2018 r. w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej na D. G. grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalające nowy termin - do dnia 30 kwietnia 2020 r., a w pozostałej części utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Skarżący wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w stosunku do nich zostały wydane dwa postanowienia z tej samej daty i o tym samym numerze o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia po 10.000 zł, osobno na każdego z małżonków. W związku z tym wyjaśnili, że są małżeństwem prowadzącym wspólne gospodarstwo domowe z dwójką małoletnich dzieci i nałożenie grzywny w podwójnej wysokości, określonej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Nigdzie w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma przepisu wprost uprawniającego organ do zastosowania grzywny w celu przymuszenia dla każdego zobowiązanego z osobna, jeśli jest ich kilku a obowiązek ten sam. Zdaniem skarżących w postanowieniu brak jest uzasadnienia, dlaczego organ pierwszej instancji uznał kwotę 2 x 10.000 zł za właściwą i mniej dolegliwą niż 10.000 zł solidarnie na oboje małżonków. Środki finansowe na opłacenie grzywny będą pochodzić ze wspólnego majątku skarżących. Ustawa wprost nie obliguje organu do zbadania sytuacji strony ale też mu tego nie zabrania. Organ nie podał okoliczności jakie zbadał przy ustalaniu wysokości grzywny.
Organ odwoławczy bez analizy całej sprawy, powiela tylko stanowisko organu niższej instancji, że przy ustalaniu wysokości grzywny wziął pod uwagę fakt, że obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego podlega rygorowi wykonania od 7 lat. Tymczasem upływ tak długiego okresu był spowodowany też opieszałością organu nadzoru budowlanego.
W ocenie skarżących, postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ I instancji nie ma podstaw prawnych, ponieważ jest prowadzone w oparciu o decyzję tego samego organu o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu wydaną z naruszeniem prawa - w trakcie trwającego postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody o odmowie umorzenia skarżącym opłaty legalizacyjnej.
W celu wyeliminowania z obiegu prawnego tej decyzji pismem z dnia 7 lipca 2017 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 22 maja 2017 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2017 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2011 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w N. Do tej pory Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie poinformował ich na piśmie jako strony o rozstrzygnięciu sprawy. Dla nich sprawa pozostaje nierozstrzygnięta. Tego dowodu organ odwoławczy również nie przeanalizował w swoim postanowieniu. Prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zaufanie obywateli do organów państwa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, w stosunku do każdego ze skarżących z innych przyczyn.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2019 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2018 r. w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego i w tym zakresie wyznaczono nowy termin, w pozostałej części utrzymując wskazane postanowienie w mocy, tj. w części dotyczącej nałożenia na D. G. grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2011 r., od której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 794/11, oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2987/12, oddalił skargę kasacyjną.
Ostateczny i prawomocny obowiązek rozbiórki nałożony został na A. i D. G., a obejmował samowolnie wybudowany obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 11,0m x 6,50m z dachem dwuspadowym, niepodpiwniczony, posadowiony na stopach żelbetonowych, zlokalizowany na terenie działki nr [..] w miejscowości N., gmina N.
Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt niewykonania nakazanej rozbiórki przez żadnego ze zobowiązanych. To obligowało organy egzekucyjne, w tym wypadku organy nadzoru budowlanego, do podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania orzeczonego nakazu rozbiórki. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na organie egzekucyjnym ciąży zatem normatywna powinność działania poprzez zastosowanie przewidzianych prawem instrumentów (środków egzekucyjnych), które doprowadzą do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku.
Dokumentacja zgromadzona w niniejszej sprawie potwierdza chronologię działań podejmowanych przez organ egzekucyjny I instancji w celu wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego orzeczonego wobec skarżących obowiązku rozbiórki. Zgodnie z wymogiem art. 15 § 1 u.p.e.a., organ nadzoru budowlanego I instancji pisemnym upomnieniem wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec wezwania do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki skarżący pozostali bierni, co pozwoliło organowi na wystawienie tytułu wykonawczego z dnia 28 października 2018 r. odnoszącego się do obojga zobowiązanych, formułującego w sposób następujący treść obowiązku: "wykonanie przez A. G. i D. G. rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej (o wymiarach gabarytowych ok. 11,0m x 6,50m) z dachem dwuspadowym, niepodpiwniczonego, posadowionego na stopach żelbetowych, trwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości N.". Skutecznie doręczony tytuł wykonawczy wszczął postępowanie egzekucyjne, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.
Chronologia i prawidłowość podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności w toku postępowania egzekucyjnego nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu i uzasadniała formalnoprawną możliwość zastosowania środków egzekucyjnych, w tym podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 119 u.p.e.a. Treść obowiązku podlegającego egzekucji została, prawidłowo i zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją rozbiórkową, przytoczona w tytule wykonawczym, nie pozostawiając żadnych wątpliwości co do istoty egzekwowanego obowiązku.
Wbrew zarzutom skargi, nie było przeszkód do prowadzenia postępowania egzekucyjnego pomimo tego, że skarżący podjęli działania zmierzające do umorzenia opłaty legalizacyjnej. Organy egzekucyjne działały bowiem w sytuacji prawomocnego i ostatecznego obowiązku rozbiórki stwierdzonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2011 r. Kwestia braku wpływu wszczętego przed organami podatkowymi postępowania w sprawie zastosowania ulg czy zwolnień na podstawie przepisów ordynacji podatkowej, w tym umorzenia opłaty legalizacyjnej, na postępowanie w sprawie orzeczenia nakazu rozbiórki została prawomocnie przesądzona w odniesieniu do przedmiotowego obowiązku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 794/11, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2987/12.
Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).
Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny na jedną ze zobowiązanych – D. G. Sąd uznał, iż organy nadzoru budowlanego adekwatnie do zaistniałej sytuacji faktycznej podjęły decyzję o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, a wymierzenie grzywny każdemu ze skarżących jako zobowiązanych odrębnie nie narusza prawa. Wskazać bowiem należy, że jednocześnie z wydaniem zaskarżonego postanowienia organ nadzoru budowlanego I instancji odrębnym postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [..], nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania orzeczonej rozbiórki w wysokości 10.000 zł na drugiego zobowiązanego – A. G. Ostateczne postanowienie w powyższym zakresie stanowi przedmiot zaskarżenia w sprawie zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 126/20.
Zarzuty skargi koncentrują się wokół zagadnienia wymierzenia grzywny w tożsamej wysokości obojgu zobowiązanym, którzy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, mają wspólny majątek. Obciążenie dwoma grzywnami skarżący poczytują za podwójną dolegliwość, stanowiącą zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Według skarżących brak jest uzasadnienia dla takiego wymiaru podwójnej grzywny w sytuacji, gdy możliwe jest solidarne obciążenie małżonków.
Wobec zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym każdy z adresatów decyzji zatwierdzającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu (zob. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 916/17, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, jeśli obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego został nałożony został na dwie osoby, to obowiązek ten można egzekwować w tym samym zakresie od każdej z tych osób. Wobec tego również grzywna w celu przymuszenia może zostać nałożona na każdego zobowiązanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuł wykonawczy został wystawiony na więcej niż jedną osobę i że sprawa dotyczy współwłaścicieli obiektu budowlanego.
Przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. przewiduje zastosowanie grzywny w celu egzekucji obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, które nie są jednak świadczeniami w rozumieniu cywilnoprawnym, którym można przypisać cechę solidarności. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 u.p.e.a. pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. A. Skoczylas, W. Piątek /w:/ Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, niepubl.)".
Z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. wynika, ze zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. W konsekwencji obowiązek ten może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego aż do jego wykonania. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Stanowisko dopuszczające nałożenie grzywny na każdego zobowiązanego uzasadnia dodatkowo cel wymierzenia grzywny, którym jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1483/08, niepubl.).
Wbrew sugestiom skarżących, nie ma podstaw do uznania grzywny w celu przymuszenia za zobowiązanie solidarne, co czyni nieuprawnionym pogląd o dopuszczalności wymierzenia zobowiązanym małżonkom jednej grzywny na warunkach świadczenia solidarnego. Wskazać należy, że wykonanie obowiązku rozbiórki przez któregokolwiek zobowiązanego ma wpływ na dalsze trwanie nakazu wykonania czynności i na egzekucję grzywny. Wykonanie obowiązku przez jednego z kilku zobowiązanych skutkuje, wobec wszystkich zobowiązanych, brakiem podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jest podstawą zarzutu (art. 33 pkt 1) oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1). W tym sensie można mówić o podobnym, do wykonania świadczenia solidarnego, skutku wykonania obowiązku administracyjnego przez jednego ze zobowiązanych. Grzywna w celu przymuszenia nie jest natomiast świadczeniem solidarnym. Nie jest także sankcją karną ani administracyjną karą pieniężną. Wykonanie obowiązku pociąga za sobą określone skutki dla egzekucji grzywny. Mimo, że nałożone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, w razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1), grzywny zaś uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone (art. 126).
Skoro orzeczony w niniejszej sprawie i podlegający egzekucji administracyjnej obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego został nałożony na oboje małżonków, to każdy z nich jest zobowiązany do wykonania tego obowiązku. Gdy obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie u.p.e.a.
W tych okolicznościach, organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zwrócić należy uwagę, że w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, a w szczególności, gdy dotyczy on rozbiórki obiektów budowlanych, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze jest bowiem środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia w razie wykonania obowiązku niepieniężnego podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżących. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostaliby zatem obciążeni kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.
Zastrzeżenia Sądu budzi jednak prawidłowość sposobu wymierzenia grzywny, opartego na przepisach art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a.
Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4). W myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Z powyższych przepisów wynika przede wszystkim, po pierwsze, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa, co ma niebagatelne znaczenie dla jej wysokości i skuteczności, a po drugie, że co do zasady w przypadku egzekucji rozbiórki obiektów budowlanych jej górna wysokość nie może przekroczyć 10.000 zł w stosunku do osób fizycznych. Natomiast powyższa górna granica wysokości grzywny nie dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. W takiej sytuacji wysokość grzywny określona jest przez wskazany w przepisach wzór – iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Wobec tego zasadniczą kwestią przy określeniu wysokości grzywny jest ustalenie przedmiotu egzekucji. Podstawą tych ustaleń winna być ostateczna decyzja orzekająca rozbiórkę oraz wystawiony na jej podstawie tytuł wykonawczy. W niniejszej sprawie z decyzji organu I i II instancji wynika, że orzeczono nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 11,0m x 6,50m z dachem dwuspadowym, niepodpiwniczonego, posadowionego na stopach żelbetonowych zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości N., gmina N. Uważna lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia 3 stycznia 2011 r. wskazuje, że obiektem budowlanym objętym obowiązkiem rozbiórki jest budynek, o cechach charakterystycznych wskazanych powyżej, trwale związany z gruntem, posiadający stopy fundamentowe. Organ II instancji, utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, powtórzył opis obiektu podlegającego rozbiórce określając go mianem budynku, wskazując dodatkowo, że jest ustawiony na punktowych stopach żelbetonowych. W tytule wykonawczym z dnia 28 października 2014 r. obowiązek podlegający egzekucji został określony jako: "wykonanie przez A. G. i D. G. rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego o konstrukcji drewnianej (o wymiarach gabarytowych ok. 11,0m x 6,50m) z dachem dwuspadowym, niepodpiwniczonego, posadowionego na stopach żelbetonowych, trwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości N.". Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie może na etapie postępowania egzekucyjnego weryfikować określonej w tytule wykonawczym treści obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony zatem do merytorycznego badania treści tytułu wykonawczego ani też obowiązku podlegającego egzekucji.
Wobec powyższego nie sposób przyjąć, by na etapie stosowania przez organ środka egzekucyjnego, który w niniejszej sprawie polega na wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, możliwym byłoby weryfikowanie określonej w tytule wykonawczym treści obowiązku. Co prawda art. 121 u.p.e.a. regulując wysokość grzywny różnicuje ją w określonych sytuacjach, niemniej jednak powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do dokonywania przez organ egzekucyjny samodzielnych ustaleń odnoszących się wprost do przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji. W niniejszej sprawie, jak wynika z tytułu wykonawczego, obowiązek podlegający egzekucji określony jest jako: "wykonanie przez A. G. i D. G. rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej (o wymiarach gabarytowych ok. 11,0m x 6,50m) z dachem dwuspadowym, niepodpiwniczonego, posadowionego na stopach żelbetowych, trwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości N.".
Wobec tak wyraźnie sformułowanego nakazu nie może budzić wątpliwości jakiego rodzaju zrealizowana inwestycja objęta jest nakazem rozbiórki, a zatem jaki jest przedmiot egzekwowanego obowiązku. Wskazanie, że nakaz dotyczy obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem (czyli budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) nie pozwalało na poszukiwanie innego określenia przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji i w konsekwencji przyjęcia nieprawidłowych założeń dla określenia wysokości grzywny.
Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o rozbiórce, przez obiekt budowlany należało rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei w myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek rozumiano taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wobec tego, obiekt budowlany trwale związany z gruntem, posiadający przegrody budowlane wydzielające go z przestrzeni, posiadający fundamenty i dach, jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tego wynika, że każdy budynek jest obiektem budowlanym, a nie każdy obiekt budowlany jest budynkiem. Skoro zarówno w decyzjach rozbiórkowych, jak i w tytule wykonawczym, opisując przedmiot rozbiórki wskazano, że jest to obiekt budowlany o ściśle określonych cechach to nie można pominąć, że cechy te konstytuują budynek, który podlega egzekucji. Wszystkie niezbędne cechy budynku posiada obiekt budowlany objęty ostatecznym i prawomocnym obowiązkiem rozbiórki, co potwierdza treść uzasadnień decyzji rozbiórkowych organów obu instancji oraz treść tytułu wykonawczego. Przy tym wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, z treści uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 794/11, potwierdzającego zasadność i prawidłowość orzeczonej rozbiórki wynika, że objęto nią budynek gospodarczy o przeznaczeniu na potrzeby rolniczo – ogrodnicze. W toku procedury legalizacyjnej sami skarżący przedłożyli projekt architektoniczno – budowlany obejmujący właśnie budynek gospodarczy o wskazanym wyżej przeznaczeniu.
W tej sytuacji nie było podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a., której górna granica w odniesieniu do osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł. Właściwą podstawą wymierzenia grzywny powinien być art. 121 § 5 u.p.e.a.
Wskazane naruszenie prawa uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w oparciu o zarzuty niepodniesione w skardze, do czego sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Jednakże w tym miejscu pojawia się problem orzekania na niekorzyść skarżącego przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem wymierzono zobowiązanemu D. G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki w maksymalnej dopuszczalnej dla wszystkich obiektów budowlanych, poza budynkami i ich częściami, wysokości 10.000 zł, opierając się na mylnym, zdaniem Sądu, ustaleniu, że przedmiotem orzeczonej rozbiórki nie jest budynek. Przy tym z argumentacji organów nadzoru nie wynika, do jakiej kategorii obiektów budowlanych, poza budynkami, zaliczono przedmiot egzekucji.
W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, korzystniejszego niż to rozstrzygnięcie skarżący nie mógłby uzyskać w ponownym postępowaniu egzekucyjnym, albowiem stosując zasady wymiaru grzywny przewidziane w art. 121 § 5 u.p.e.a. dla budynków, uzależnione od powierzchni budynku oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, mógby uzyskać tylko orzeczenie mniej korzystne niż zaskarżone. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nadzoru orzekając po raz pierwszy, w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, grzywnę w stosunku do obojga małżonków G. w decyzji z dnia 8 lipca 2016 r. (uchylonej decyzją organu II instancji z dnia 3 października 2016 r.) zastosował art. 121 § 5 u.p.e.a. i przyjmując cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w I kwartale 2016 r. wynoszącą 4.177 zł, ustalił grzywnę w wysokości 59.731,10 zł. Z dostępnych aktualnie danych statystycznych za III kwartał 2020 r. wynika, że cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła 4987 zł., co przy zastosowaniu wzoru z art. 121 § 5 u.p.e.a. dałoby wysokość grzywny wyższą od orzeczonej w 2016 r.
W sytuacji, w której z powodu niewykonania dobrowolnie obowiązku rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobligowane są podjąć działania zmierzające do przymusowej egzekucji obowiązku rozbiórki zastosowanie środka egzekucyjnego jest nieuchronne, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem spełniającym wymogi art. 7 § 2 u.p.e.a. i najmniej dolegliwym dla zobowiązanego. Korzyść, która dla skarżącego wynika z zaskarżonego postanowienia jest taka, że pomimo tego, że obowiązkiem rozbiórki objęto budynek to wymierzono grzywnę na zasadach obowiązujących dla pozostałych obiektów budowlanych, według których górna granica jej wysokości to 10.000 zł, czego nie przewiduje przepis art. 121 § 5 u.p.e.a., stanowiący właściwą podstawę ustalenia w niniejszej sprawie grzywny w celu przymuszenia. Mamy zatem do czynienia z przeszkodą do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, o której mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a., albowiem byłoby to orzeczenie na niekorzyść skarżącego, a Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.
W ocenie Sądu, co do zasady nałożenie grzywny w celu przymuszenia w stosunku do D. G. było w niniejszej sprawie uzasadnione długotrwałym uchylaniem się przez zobowiązanego od wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i brakiem wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku orzeczonego decyzją ostateczną z dnia 31 sierpnia 2011 r.
Odnosząc się do argumentacji skargi związanej ze stanem majątkowym skarżących oraz wpływem realizacji obowiązku rozbiórki oraz uiszczenia grzywny na ich sytuację finansową wskazać należy, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowanymi zobowiązanego i miarkowania ustalanej kwoty w zależności od tych możliwości. Tym bardziej, że jak już wskazano, zobowiązani mogą się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nich obowiązek niepieniężny. Z kolei ocena celowości i racjonalności zastosowania wskazanego środka znajduje się zasadniczo w sferze swobody organu. Według Sądu, uzasadnienie kwestionowanych rozstrzygnięć egzekucyjnych jest wystarczające dla uznania, że granice ustawowej swobody organu egzekucyjnego w zakresie stosowania środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie zostały przekroczone.
Natomiast skarga w odniesieniu do A.G. zasługuje na oddalenie, bowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia nakładającego grzywnę na D. G. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., I OSK 3329/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zwraca uwagę, że skarżąca nie posiada własnego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego postanowienia nakładającego grzywnę na D. G. Organy nadzoru budowlanego nie obciążyły bowiem grzywną solidarnie małżonków G., ale odrębnymi postanowieniem orzekły odrębne grzywny wobec każdego zobowiązanego. Każdy z małżonków G. jest bowiem zobowiązanym do wykonania orzeczonego obowiązku rozbiórki i w stosunku do każdego z nich niezależnie można stosować środki egzekucyjne. Uiszczenie grzywny przez jednego z ich nie zwalnia z uiszczenia grzywny drugiego małżonka, albowiem istotą grzywny nie jest jej uiszczenie, ale zmobilizowanie zobowiązanych do wykonania obowiązku niepieniężnego. W konsekwencji skarżąca posiada indywidualny interes prawny w kwestionowaniu postanowienia orzekającego grzywnę wyłącznie w stosunku do niej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.