II SA/Gd 1270/24

II SA/Gd 1270/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 386
art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Ł. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2024 r., nr NSP-II.7581.1.59.2023.MG w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 24 listopada 2023 r., nr WS.III.6826.277.2023.EPI.4712874, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej E. Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 24 września 2023 r. E. Ł. wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska o ustalenie opłaty jednorazowej przewidzianej w art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych grantów (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 386) dotyczącej nieruchomości położonej w G. przy ulicy O. oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], KW [...].
Następnie pismem z dnia 27 września 2023 r. E. Ł. wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie przysługującego jej udziału w prawie użytkowanie wieczystego ww. działki nr [...] - w prawo własności tej nieruchomości.
Postanowieniem nr WS.III.6826.277.2023.EPI 4712874 z dnia 24 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego ww. działki przekształciło się w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż przedmiotowa działka nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a zgodnie z treścią księgi wieczystej jest oznaczona jako BP-zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi. Zatem wydanie zaświadczenia, o które wnioskuje strona, nie jest możliwe.
E. Ł. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając, że organ oparł swoje ustalenia na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, gdyż przedmiotowa działka jest zabudowana drogą dojazdową i parkingiem, czyli budowlą w rozumieniu Prawa budowalnego. Wskazano, że usytuowana na przedmiotowej działce droga dojazdowa i parking jako obiekt budowlany lub inne urządzenie budowalne - jest bezpośrednio związany i umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wspólnoty mieszkaniowej przy ul. O. [...]-[...] w G. położonych na sąsiedniej działce. Jest to funkcjonalnie jedna nieruchomość. Cytowany przepis nie mówi o działkach, ale o nieruchomości, a ta może być złożona z kilku działek stanowiących jedną funkcjonalną całość i przedmiot współwłasności. Zatem nieprawidłowe jest ustalenie organu, że przedmiotowa działka nie jest gruntem zabudowanym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej i to, że ograniczył się tylko do punktów 1 i 2 pomijając punkt 3. Ponadto wskazano, że organ powołał się jedynie na wpis w księdze wieczystej, który nie jest zgodny z aktualnym stanem prawnym, w związku z czym wniesiono o zbadanie decyzji o pozwoleniu na budowę osiedla, ponieważ z pewnością zawiera ona pozwolenie na budowę również drogi dojazdowej i parkingu na przedmiotowej działce. W ocenie skarżącej takie czynności sprawdzające powinien podjąć organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zarzucono, że Prezydent Miasta Gdańska nie wydał decyzji w sprawie wniosku z dnia 24 września 2023 r. o zamiarze jednorazowego wniesienia opłaty przekształceniowej. Skarżąca otrzymała jedynie pismo z dnia 24 listopada 2023 r., że wniosek jest bezprzedmiotowy, przy czym nie została pouczona o środkach zaskarżenia. Zdaniem skarżącej "skoro zaskarżone postanowienie nie jest prawomocne, to postępowanie w sprawie tego wniosku powinno być zawieszone do czasu rozpoznania zażalenia".
Następnie strona wniosła o pozyskanie od Prezydenta Miasta Gdańska dokumentacji dotyczącej zabudowy przedmiotowej działki. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. organ I instancji nadesłał skan decyzji z dnia 15 lipca 2004 r. nr WUAiOZ-I-7353/1501/2004/5-IG zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda Pomorski zawiadomił o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wnioskodawczyni skorzystała z tego prawa i po zapoznaniu się z aktami sprawy pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Postanowieniem nr NSP-II.7581.1.59.2023.MG z dnia 21 października 2024 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska. W uzasadnieniu przypomniano stan sprawy, a następnie Wojewoda odniósł się do zarzutu pominięcia przez organ I instancji art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej przypominając, że zdaniem skarżącej działka nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa i parking, stanowi integralną część gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe i stanowi funkcjonalnie jedną nieruchomość z sąsiadującymi budynkami mieszkalnymi. Wojewoda powołał się na orzecznictwo wskazując, że rozumienie art. 1 ust. 2 pkt 3 jest oczywiste, a wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, by podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 cytowanego artykułu, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. A contrario, jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego.
Następnie Wojewoda przypomniał, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie, tj. grunt zabudowany np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Należy bowiem mieć na względzie, że budynki mieszkalne jednorodzinne, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej. Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Analizując ten przepis należy zwrócić uwagę na to, że wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. Oznacza to, że jedna nieruchomość nie oznacza jednej działki (jak słusznie wskazała skarżąca w zażaleniu), jednak jedną nieruchomość stanowią działki zapisane w tej samej księdze wieczystej. Przepis ten, ze względu na swój wyjątkowy charakter, powinien być interpretowany ściśle. Nieruchomość w tym rozumieniu oznacza część powierzchni ziemskiej, która posiada odrębną księgę wieczystą, stosownie do art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 ze zm.). W konsekwencji, Wojewoda stwierdził, że sporna działka jest jedyną ujawnioną w księdze wieczystej nr KW [...]. Jednocześnie nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Tym samym nie podlega przekształceniu w opisanym wyżej trybie.
Wojewoda przypomniał również, że pozyskał decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 lipca 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę m. in. na działkach nr [...] i [...], jednak pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Działka nr [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe i stanowi odrębną nieruchomość, w związku z czym nie spełnia warunków do przekształcenia. Nie ma także wpływu na rozstrzygnięcie fakt, że działka stanowi obecnie drogę dojazdową i parking, a nie - jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.
Natomiast odnosząc się do kwestii opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy przekształceniowej właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty. W związku z powyższym pismo strony o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania przedmiotowej działki w prawo jej własności prawidłowo organ I instancji uznał za bezprzedmiotowe, ponieważ wnioskodawczyni nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt, że nieruchomość ta nie podlega przekształceniu w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
W skardze na powyższe postanowienie wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 75 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wewnętrznie sprzeczną i dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, a także pominięcie materiału dowodowego sprawy w postaci dokumentacji przekazanej przez Prezydenta Miasta Gdańska przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2024 r., w tym decyzji z dnia 15 lipca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a także zdjęć i wydruków przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania z google maps i geoportalu, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia polegający na tym, że w zaskarżonemu postanowieniu Wojewoda:
- pominął przyznany przez Prezydenta Miasta Gdańska w piśmie z dnia 12 kwietnia 2024 r. fakt, iż przedmiotowa działka jest wykorzystywana przez mieszkańców . Wspólnoty (ul. O. [...]-[...]) jako parking dla samochodów osobowych, który ma urządzony osobny zjazd do drogi publicznej (jest to zatem budowla i obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego), do którego dostęp mają wyłącznie mieszkańcy wspólnoty, gdyż wjazd na parking jest ograniczony szlabanem, ponadto działka ta służy dla celów rekreacyjnych, np. posadowiono tu betonowy grill, z którego korzystają mieszkańcy wspólnoty będący jednocześnie współwłaścicielami sąsiadującej działki, gdzie posadowiony jest budynek mieszkalny i przedmiotowej działki; fakt ten potwierdzają również zdjęcia i wydruki z geoportalu i google maps przedłożone przez skarżącą, które Wojewoda pominął i nie odniósł się do tych dowodów i twierdzeń, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż działki nr [...] i [...] nie stanowią jednej nieruchomości z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie służące wyłącznie celom mieszkaniowym mieszkańców wspólnoty będących jednocześnie współwłaścicielami obu tych działek;
- dokonał wewnętrznie sprzecznych ustaleń faktycznych wskazując, że: "jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i funkcjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji" (stwierdzenie to stanowi przyznanie twierdzeń skarżącej) w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa materialnego omawianymi poniżej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego i należy je rozumieć funkcjonalnie, co potwierdza cytowane poniżej orzecznictwo NSA; w ten sposób Wojewoda naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) dopuszczając się dowolności i wewnętrznej sprzeczności w ocenie dowodów oraz pomiędzy treścią sentencji postanowienia a jego uzasadnieniem;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej poprzez nieprawidłową interpretację pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe", które nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, jak mylnie przyjął Wojewoda uznając, że nieruchomość należy utożsamiać z jedną księgą wieczystą, podczas gdy pojęcie nieruchomości na gruncie postanowień cytowanej ustawy należy rozumieć funkcjonalnie i dlatego w rozumieniu cytowanego przepisu jedną nieruchomość może stanowić kilka działek, dla których jest urządzonych kilka ksiąg wieczystych, jeżeli są funkcjonalnie powiązane, czego Wojewoda nie kwestionował błędnie przyjmując jako podstawę usunięty z obrotu prawnego wyrok WSA w Łodzi z 13 września 2019 r. sygn. II SA/Łd 435/19 (wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z 25 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 3270/19 ze stanowczym wskazaniem, że taka interpretacja przepisów jest oczywiście nieprawidłowa; ponadto przyjęta w zaskarżonym postanowieniu interpretacja cytowanych przepisów jest sprzeczna ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 30 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 199/21, a także w wyrokach: z 25 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 3270/19, z 19 maja 2021 r. sygn. I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21, z 19 października 2021 r. sygn. I OSK 557/21, z 12 maja 2022 r. sygn. I OSK 1738/21, z 10 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 1791/20 oraz z 29 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2325/20 oraz I OSK 2381/20, w których NSA przyjął, że rozumienie pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, lecz należy je rozumieć funkcjonalnie. Tymczasem Wojewoda pominął powyższe, aktualne stanowisko NSA, pomimo iż skarżąca powołała się na to stanowisko w swoim piśmie z dnia 23 sierpnia 2024 r.;
2) art. 7 ust. 7 i art. 9 ust. 3 pkt 5 ustawy przekształceniowej poprzez ich niezastosowanie.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o ustalenie jednorazowej opłaty przekształceniowej w kwocie pozostałej do spłaty na dzień złożenia wniosku, tj. 25 września 2023 r. (177,64 zł), ewentualnie wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie przedmiotowego gruntu, tj. działki nr [...], na którym skarżąca posiada udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz jej wieczystych użytkowników i ustalenie dla skarżącej jednorazowej opłaty przekształceniowej w kwocie pozostałej do spłaty na dzień złożenia wniosku, tj. 25 września 2023 r. (177,64 zł), a ponadto o zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca przywołała obszernie fragmenty wyroków NSA z 25 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 3270/19 oraz z 30 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 199/21 i ponownie wskazała, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda całkowicie pominął aktualne orzecznictwo NSA nie odnosząc się również do stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą w jej piśmie z dnia 23 sierpnia 2024 r. Nie jest zatem prawdą stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżąca w ww. piśmie jedynie podtrzymała swoje stanowisko. Następnie skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 80 k.p.a. odnosząc się do jego treści i dotyczącego go stanowiska doktryny, a ponadto także art. 81a § 1 k.p.a. dotyczącego rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę Wojewody Pomorskiego.
Pismem z dnia 23 marca 2025 r. radca prawny poinformował Sąd o wstąpieniu do niniejszego postępowania jako pełnomocnik skarżącej wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 24 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], położonej w G. przy ulicy O., przekształciło się w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r.
Materialnoprawną podstawą wydanych w kontrolowanym postępowaniu postanowień są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 386 z późn. zm.) – dalej jako u.p.p.u.w. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy czym, stosownie do ust. 2 tego przepisu, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jednocześnie przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a u.p.p.u.w.).
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.p.u.w. podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.
Wydawanie zaświadczeń zostało uregulowane w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej jako k.p.a. W myśl art. 217 § 2 tej ustawy zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Przy czym zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Z uwagi na uproszczony charakter omawianego postępowania nie wymaga ono prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygania spornych kwestii (jak ma to miejsce w postępowaniu jurysdykcyjnym). Przy wydawaniu zaświadczeń nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego tylko w koniecznym zakresie, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.
W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, iż nie ma podstaw do wydania wnioskodawczyni żądanego zaświadczenia, bowiem przedmiotowa działka jest niezabudowana, a zatem nie spełnia przesłanki "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe". Istotą tego sporu jest bowiem to, czy pojęcie nieruchomości, o których mowa w ustawie, winno być rozumiane w znaczeniu wieczystoksięgowym (jak to przyjęły organy) czy też w znaczeniu funkcjonalnym (jak wywodzi skarżąca).
Pojęcie nieruchomości nie zostało jednolicie zdefiniowane. I tak przytoczony przez Wojewodę art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1984) w ust. 1 zdanie pierwsze wskazuje, iż dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomość gruntowa powinna łącznie spełniać dwie przesłanki: stanowić ciągłą część powierzchni ziemi (wyodrębnioną od innych gruntów) oraz być przedmiotem własności określonej osoby (osób). Nieruchomość ta może składać się z jednej lub więcej ewidencyjnych działek gruntu (T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. II, LEX/el. 2024, art. 1, pkt 92). Jednakże istnieje również możliwość założenia odrębnych ksiąg wieczystych dla sąsiadujących działek ewidencyjnych gruntu, a nawet połączenia w jednej księdze wieczystej działek, które ze sobą nie graniczą, gdy stanowią całość gospodarczą (ibidem, pkt 93).
W niniejszej sprawie sporna działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej [...], którzy to współużytkownicy wieczyści są jednocześnie właścicielami działki nr [...], na której znajduje się budynek przy ul. O. nr [...]-[...] w G. Jak wynika z wyjaśnień skarżącej, a czego nie kwestionował organ odwoławczy, m.in. obie ww. działki były przedmiotem jednej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla dewelopera, a zatem tworzyły całość zamierzenia inwestycyjnego.
Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego skład orzekający uznał, że skarga jest zasadna, bowiem organy nie zastosowały się do najnowszego orzecznictwa i w konsekwencji naruszyły przepisy prawa materialnego i tym samym przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy wyjaśnić, że sporna kwestia dotycząca wieczystoksięgowego bądź funkcjonalnego sposobu rozumienia pojęcia nieruchomości nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie. Jednakże w najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo (zob. np. wyrok z 30 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 199/21 i przywołane tam orzecznictwo; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem NSA, co w pełni aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w. podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Zdaniem NSA cechy takiego gruntu może spełniać np. droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną.
Jedna nieruchomość nie oznacza jednej działki, podobnie jak jedną nieruchomość mogą stanowić działki zapisane w tej samej księdze wieczystej, jak również w różnych księgach wieczystych – o ile są powiązane funkcjonalnie. Powyższe rozumienie ma głębokie uzasadnienie. Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją np. dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zatem biorąc pod uwagę cel ustawy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie.
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa działka nr [...] jest oznaczona jako BP - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, działki nr [...] i [...] stanowią de facto jedną nieruchomość z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie służące celom mieszkaniowym mieszkańców Wspólnoty. Przedmiotowa działka jest bowiem wykorzystywana przez mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej [...] jako parking dla samochodów osobowych, który ma urządzony osobny zjazd do drogi publicznej, do którego dostęp mają wyłącznie mieszkańcy tej Wspólnoty (wjazd na parking jest ograniczony szlabanem). Ponadto działka ta służy do celów rekreacyjnych (np. posadowiono tam betonowy grill, z którego korzystają mieszkańcy Wspólnoty).
W ocenie Sądu niezasadne jest zatem stanowisko Wojewody, że rozumienie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w. sprowadza się do wymienionych w nim obiektów i urządzeń budowlanych, które aby podlegać tej regulacji muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem kosztów postępowania, na co składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszym orzeczeniu stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.