II SA/GD 1243/24

II SA/Gd 1243/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 10 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oddala skargę.
Uzasadnienie
Pani E. B. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, domagając się stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej dotyczy nieruchomości stanowiących działki nr: [...]-[...] i nr [...] obręb M. oraz działki nr [...] obręb P., gmina K., ewentualnie stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odniesieniu do działek nr: [...]-[...] w M. zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co wprowadzono nieuzasadnione ograniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej;
art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych;
art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie i ukształtowanie predysponowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej;
art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przejawiające się w pominięciu działek nr: [...]-[...] w M. jako terenów rolniczych.
W odniesieniu do działki nr [..] w P., zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
art 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie ładu przestrzennego oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działki z terenów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki z dużym udziałem zieleni na tereny przeznaczone do zalesienia wbrew woli Skarżącej oraz wbrew planom inwestycyjnym;
art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegające na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Skarżąca swój interes prawny do wystąpienia ze skargą wywodzi z faktu, że zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy jej uprawnień jako właścicielki nieruchomości objętych uchwalonym Studium, tj. działek o nr: [..]-[...] położonych w M. oraz działki nr [...] położonej w P., gmina K. Nieruchomości położone w miejscowości M. w uprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Kosakowo przeznaczone były pod działalność rolniczą, a zgodnie z zaskarżoną uchwałą stanowią tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Działka nr [...] położona w P. początkowo stanowiła tereny zabudowy jednorodzinnej i usług turystyki z dużym udziałem zieleni, aktualnie zgodnie z zapisami Studium, stanowi tereny przeznaczone do zalesienia.
W ocenie Skarżącej zmiana studium spowodowała, że nieruchomości znajdują się poza terenami rolniczymi określonymi w oznaczonymi na rysunku Studium kolorem żółtym. Z zapisów Studium wyraźnie wynika, że tereny rolne stanowią "tereny gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", co istotne zapis taki nie znalazł się przy opisie terenów zieleni krajobrazowej, zatem należy uznać, iż zmianie uległo ich przeznaczenie i nie zostały one zaliczone do terenów gospodarstw rolnych. Ponadto przy opisie terenów zieleni krajobrazowej pominięto wskazanie na ograniczenia w sposobie zagospodarowania i użytkowania terenów wynikające z przepisów odrębnych. Do terenów tych nie mają również zastosowania zapisy zawarte w rozdziale 3.1 Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dotyczące m.in. wspierania opłacalności rolnictwa oraz zwiększenia opłacalności produkcji rolnej.
Skarżąca podkreśliła, że w świetle definicji wynikającej z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nieruchomością rolną jest nieruchomość rolna w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na inne cele, niż rolne (art. 2 pkt i ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). Jednocześnie gospodarstwem rolnym jest gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza, niż i ha (art. 2 pkt 2 u.k.u.r.). Mając na względzie powyższe nieruchomościami rolnymi w rozumieniu u.k.u.r. nie są nieruchomości przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Jednocześnie sama zmiana przeznaczenia gruntu na cele inne niż rolne nie zmienia charakteru takiej nieruchomości, albowiem nadal może ona być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Tym samym grunty przeznaczone zgodnie z planem miejscowym na cele inne niż rolne nie powinny podlegać ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, pomimo, iż plan nie obliguje do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a sama nieruchomość nadal może być wykorzystywana rolniczo. Choć aktualnie trudno jest ocenić wpływ wprowadzenia wskazanych zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów wykorzystywanych rolniczo na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to jednak bez wątpienia zachodzi obawa, że tereny te w planach miejscowych nie będą terenami stricte rolniczymi, a jedynie takimi, gdzie uprawy rolne będą mogły zostać utrzymane. Tym samym nieruchomości położone na terenach zieleni krajobrazowej nie będą podlegały szczególnej ochronie wynikającej z przepisów szczególnych. Jednocześnie samego dopuszczenia w zapisach studium "utrzymanie upraw rolnych" również nie można traktować jako zapisu chroniącego interesy rolników, skoro zasadą jest w przypadku zmiany planu miejscowego utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania (art. 35 u.p.z.p.). Ponadto zmiana przeznaczenia gruntu rolnego w planie miejscowym umożliwia wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. Zarówno zniesienie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi, jak i możliwość wyłączenia gruntów z produkcji rolnej stoją w sprzeczności z zapewnieniem właściwego zagospodarowania ziemi rolnej.
Zdaniem Skarżącej treść Studium wyraźnie wskazuje na wypieranie działalności rolniczej z terenu gminy przez zabudowę mieszkaniową oraz ograniczenia wynikające z tego faktu. Jednocześnie do gruntów rolnych znajdujących poza terenem rolnym nie mają zastosowania zapisy Rozdziału 3.1. Powoduje to nieuzasadnioną nierówność w statusie gruntów wykorzystywanych rolniczo na terenach zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, w stosunku do pozycji gruntów wykorzystywanych rolniczo położonych na terenach rolnych. Jest to o tyle istotne, iż samo Studium wskazuje, że możliwość lokalizacji jednego siedliska rolniczego, niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa stanowi mechanizm wsparcia rozwoju rolnictwa. Takiego wsparcia pozbawiony zostaje rolnik, który grunty rolne posiada oraz spełnia pozostałe warunki określone w studium, jednakże są one położone na terenach zieleni krajobrazowej zgodnie z rysunkiem Studium. Wykluczenie możliwości lokalizowania siedlisk rolniczych na terenach zieleni krajobrazowej w sposób oczywisty godzi w interesy skarżącej i wpływa na wartość oraz możliwości zagospodarowania przedmiotowych działek.
W odniesieniu do działki nr [...] w P. wskazano, że została ona w Studium przeznaczona do zalesienia, z czym Skarżąca się nie zgadza. Działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę, a na samej działce nie występują żadne ograniczenia, które zabudowę mieszkaniową mogłyby wykluczać. Ponadto działka stanowi rezerwę pod rozwijającą się funkcje mieszkaniową i turystyczną miejscowości P. Zapisy poprzednio obowiązującego studium dawały podstawę do zmiany przeznaczenia działki również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na co Skarżąca miała nadzieję. Aktualnie działka nr [...] w P. jest wykorzystywana rolniczo. Plan jej zalesienia niezgodny jest zatem zarówno z dotychczasowym sposobem wykorzystania nieruchomości, jak i planami, aby w przyszłości powstała na niej zabudowa związana z funkcją mieszkaniową lub usług turystycznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podkreślając, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi akt wewnętrzny Gminy o wysokim stopniu ogólności, nie kreuje on w stosunku do mieszkańców Gminy praw ani obowiązków i nie jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzono też, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie jego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium. Zmiana przeznaczenia w Studium działek Skarżącej nie ma wpływu na możliwość korzystania z nich zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych. Według Rady Gminy należy także rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co dopuszcza zaskarżone Studium, od budowy siedliska, która nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Nawet w sytuacji, gdy zachodzi przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce.
W odniesieniu do działki o nr [...] w P. wyjaśniono, że objęta jest ona obowiązującym m.p.z.p. uchwalonym uchwałą nr XI/57/07 Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Pierwoszyno w gminie Kosakowo. Zgodnie z jego postanowieniami działka położona jest w obszarze oznaczonym: - 86 Zlz - teren przeznaczony do zalesienia. Sposób zagospodarowania działki został zatem ustalony już w 2007 r., a w zaskarżonym Studium jedynie go powielono. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut o niezgodności uchwały z dotychczasowym sposobem wykorzystania działki i planami, aby na niej w przyszłości powstała zabudowa związana z funkcją mieszkaniową lub usług turystycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977. – dalej jako "u.p.z.p.").
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr: [...]-[...] obręb M., gmina K. oraz działki ewidencyjnej nr [...], obręb P., gmina K. W zaskarżonym Studium dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek położonych w M. z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Działka położna w P. została natomiast przeznczona do zalesienia, co jest przeznaczeniem tożsamym z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Pierwoszyno w Gminie Kosakowo, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 lipca 2007 r., nr XI/57/07. W poprzednio obwiązującym Studium, to jest Studium uchwalonym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 maja 2008 r., nr XXI/49/2008 (zmienioną uchwałami Rady Gminy Kosakowo: z dnia 28 stycznia 2016 r., nr XX/5/2016; z dnia 8 lutego 2018 r. nr LI/136/2018, z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019) działka ta była natomiast poznaczona pod teren funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki z dużym udziałem zieleni.
Powyższe oznacza, że istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków Skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących treść prawa własności, a zaskarżoną Uchwałą, która wpływa na możliwość wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności ww. nieruchomości. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego Skarżącej, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które tego interesu dotyczą.
Procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 690/23 i uznana została za przeprowadzoną prawidłowo. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w tym zakresie. Sąd kwestię tę uznał za wyjaśnioną i bezsporną.
Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego Studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym Skarżącej należy wskazać na ogólne ramy prawne tej kontroli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.
Przytoczona wyżej regulacja nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obejmujący część tekstową i graficzną, w wykonaniu uchwały rady gminy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie należy uwzględnić w studium.
I tak w Studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.
Z kolei obligatoryjna treść Studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą w Studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej; obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji; 14a) obszary zdegradowane; 15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa.
Podkreślić należy, że Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w odniesieniu do działek Skarżącej położonych w M., istotne są zapisy na s. 158 i 159 części tekstowej Studium w których wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), w którym postuluje się ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m.in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przeznaczenie to koreluje z zapisami Studium dotyczącymi kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (str. 162 – 163). Wskazuje się tam bowiem, że funkcja rolnicza w Gminie jest już znacznie ograniczona i wypierana przez funkcję mieszkaniową. W otoczeniu istniejącej i planowanej zabudowy wsi w studium utrzymano rolnicze wykorzystanie terenu. W celu zwiększenia opłacalności produkcji rolnej należy: chronić grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej gleb przed zmianą sposobu użytkowania, zapobiegać ich degradacji i dewastacji, stosować właściwe zabiegi agrotechniczne, m. in. z budową deszczowni i nasadzeniami zieleni śródpolnej, zapobiegającej erozji gruntu, regulować odpływ wód powierzchniowych poprzez stosowanie melioracji odwadniająco–nawadniającej, zachować torfowiska i oczka wodne jako naturalne zbiorniki wodne, magazynujące wody opadowe, stosować pasy zieleni śródpolnej zmniejszające skutki erozji eolicznej, chronić i dążyć do powiększania areału użytków zielonych, stanowiących swoisty system pochłaniania wód opadowych, utrzymujący odpowiedni poziom wód gruntowych. Dopuszcza się utrzymanie istniejących siedlisk rolniczych występujących na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny inne niż rolnicze.
Powyższe oznacza, że po pierwsze wprowadzona zmiana przeznaczenia spornych działek nie wpływa na możliwość korzystania z nich przez Skarżącą zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych, a po drugie ma ona na celu wzmocnienie opłacalności produkcji rolnej poprzez ochronę gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej. Tym samym mając na względzie funkcję i charakter Studium zagospodarowania przestrzennego, nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, że w przyszłym planie miejscowym – ze względu na zapisy Studium, sporne działki zostaną wyłączone z możliwości prowadzenie upraw rolnych. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). W tej sprawie jak wynika z zapisów zaskarżonego Studium, przewidziane w nim praznaczenie działek Skarżącej położonych w M. nie powoduje braku możliwości korzystania z nich, jako z gruntów rolnych, natomiast ich funkcjonalne powiązanie z gruntami rolnymi nie wyklucza przeznaczenia tych działek w ewentualnym przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Postanowienia Studium mają charakter kierunkowy i dopiero na etapie planu miejscowego sprecyzowane zostanie przeznaczenie działek Skarżącej, przy czym jak już wyjaśniono kierunkowe przeznaczenie dziełek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne z ewentualnym zaplanowaniem w planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze.
W niniejszej sprawie nie można także tracić z pola widzenia faktu, że Gmina K. nie jest gminą typowo rolniczą. Szczególnie w ostatnich latach udział rolnictwa w gospodarce Gminy znacznie się zmniejsza, ustępując funkcji mieszkaniowej i turystycznej. Grunty najlepszej jakości występują w centralnej i południowej części Gminy, w której obecnie można zaobserwować znaczące ożywienie inwestycyjne. Grunty rolne klasy II i III położone w obrębie P. i w południowej części obrębu K. zostały już przeznaczone w obowiązujących planach miejscowych i w Studium pod zabudowę. Grunty wysokiej przydatności w rolnictwie położone na północ od wsi D. utrzymano w użytkowaniu rolniczym. Zgodnie z powszechnym spisem rolnym z 2010 r. w Gminie K. istniało łącznie 323 gospodarstwa, z czego 148 czerpało dochody z działalności rolniczej. Wśród gospodarstw, które prowadziły działalność rolniczą najwięcej jest gospodarstw o powierzchni od 1 do 5 ha oraz powyżej 15 ha. Według spisu rolnego z 2020 r. liczba gospodarstw rolnych w gminie spadła do 120 (zob. str. 41 części tekstowej Studium). Zdaniem Sądu, racjonalne jest zatem takie prowadzenie polityki przestrzennej, aby jej konsekwencją była ochrona najbardziej wartościowych gruntów rolnych służących prowadzeniu upraw rolnych.
Nieprzekonujący jest przy tym argument Skargi odnoszący się do ograniczenia (wykluczenia) możliwości lokalizowania siedlisk rolnych na działkach objętych skargą. Otóż słusznie Rada Gminy podnosi, że należy rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co dopuszcza zaskarżone Studium, od budowy siedliska (która nie jest dopuszczalna w każdym przypadku). W ślad za Organem należy powtórzyć, że nawet w sytuacji, gdy zachodzi określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce. W pierwszej kolejności należy pamiętać o uprawnieniach planistycznych gminy, a także o konieczności zbadania, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, na terenie, którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.
Przechodząc w dalszej kolejności do oceny zarzutów dotyczących działki położonej w P. (działka nr [...]), uznać należy zarzuty te za chybione. Jak uprzednio wskazano w Studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu prawnego gruntów oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a także ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Językowo "uwzględnić" oznacza wziąć pod uwagę, czyli rozważyć, przeanalizować. Uwzględnienie nie musi jednak oznaczać obowiązku zastosowania się do czegoś, w realiach sprawy kontynuacji kierunku. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21). Zdaniem Sądu takiej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie dokonano, i analiza ta nie wykazuje arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów. Przeznaczenie spornej działki do zalesienia jest niewątpliwie zgodne z przeznaczeniem określonym w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Pierwoszyno w Gminie Kosakowo, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 lipca 2007 r., nr XI/57/07. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego określa poza przeznaczeniem nieruchomości, również jej stan prawny. W tym zatem zakresie zaskarżona uchwała nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia terenu. Przeznaczenie działki nr [...] do zalesienia nie stoi także w sprzeczności z dotychczasowym rolniczym jej użytkowaniem. Jak wynika zapisów części tekstowej Studium, lesistość Gminy K. wynosi 16,7% i jest znacznie niższa niż lesistość dla kraju i województwa p. (str. 43, str. 163). Priorytetem gospodarki leśnej jest zachowanie istniejących siedlisk i zwiększanie powierzchni leśnej. Bez wątpienia sporna działka jest otoczona kompleksem leśnym (zob. zał. graficzny Studium), natomiast funkcja rolna i leśna nie są funkcjami pozostającym ze sobą w sprzeczności. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku uwzględnienia w zaskarżonej uchwale przeznaczenia spornej działki w poprzednio obowiązującym Studium (uchwalonym już po wejściu w życie planu miejscowego), to stwierdzić trzeba, że poprzednio uchwalone Studium zostało w roku 2007. Natomiast zaskarżone Studium stanowi dostosowanie tego dokumentu do aktualnych uwarunkowań, wynikających w szczególności z analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, prognoz demograficznych, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także wyznaczenie kierunków umożliwiających rozwój gminy, w szczególności: kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Aktualizację studium wywołała: duża presja inwestycyjna, ciągły napływ mieszkańców zgłaszających swoje potrzeby i oczekiwania wobec władz Gminy. Od roku 2017 rokrocznie przybywa w Gminie ponad 200 nowych budynków mieszkalnych. Maksymalne wartości, zarówno dla budynków, jak i mieszkań, osiągnięto w roku 2019 - wybudowano wówczas 276 nowych budynków mieszkalnych a w nich 512 mieszkań. Pojawiły się problemy z brakiem miejsc dla dzieci i młodzieży w szkołach, z brakiem wody w gospodarstwach domowych oraz trudności transportowe - brak utwardzonych dróg, oświetlenia, odwodnienia etc. Jakość życia mieszkańców, w związku z nadmiernym przyrostem mieszkań i mieszkańców znaczenie się pogorszyła. Argumentacja ta wskazuje na racjonalne i obiektywne, a nadto znajdujące oparcie w ustawie, powody przystąpienia do aktualizacji studium. Ze stanowiącego część studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika, że maksymalne w skali Gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekracza sumy powierzchni chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (do takiej działka nr [...] nie należy) oraz chłonności planów miejscowych, wobec czego nie ma możliwości zaprojektowania nowych terenów pod tę funkcję zabudowy. Jak wynika z tabeli 11.12., gmina K. posiada obecnie nadwyżkę terenów pod zabudowę mieszkaniową w postaci 107.121 m2 powierzchni użytkowej.
Analizując potrzeby inwestycyjne gminy związane z realizacją zadań własnych związanych z lokalizacją nowej zabudowy wskazano, że na wykup czeka około 45 ha gruntów przeznaczonych w planach pod drogi publiczne. Przekłada się to na potrzebę wybudowania około 80 km dróg publicznych. Ponadto, uzbrojenie wszystkich terenów planowanej zabudowy w infrastrukturę techniczną wymaga rozbudowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Szacuje się, że aby zapewnić dostęp do infrastruktury technicznej wszystkim użytkownikom terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych, Gmina powinna wybudować 41 km sieci wodociągowej i 38 km sieci kanalizacyjnej. Oszacowano również koszty związane z realizacją infrastruktury oświatowej i edukacyjnej. Założono, że łączne koszty rozbudowy infrastruktury technicznej, drogowej oraz społecznej, w perspektywie 30 letniej, wyniosą nie mniej niż 762,3 mln złotych. Natomiast analiza możliwości ich finansowania przez Gminę wykazała, że wydatki związane z realizacją inwestycji drogowych znacznie przekraczają perspektywę 30-letnią i że Gmina nie posiada obecnie możliwości zwiększenia potrzeb inwestycyjnych, które wynikałyby z poszerzenia terenów pod dodatkową zabudowę mieszkaniową. W Studium nie zaprojektowano nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza terenami zlokalizowanymi w obowiązujących planach miejscowych oraz obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.
Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowiący część studium odpowiada wymogom ustawowym. Jednym z elementów takiego bilansu jest - zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. b u.p.z.p. - określenie potrzeb inwestycyjnych gminy. W przypadku, gdy takie potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stanowi o tym art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p.
Redukcja terenów rozwojowych w Studium jest prawem Gminy. Taka potrzeba została przez Gminę jednoznacznie wykazana w treści studium. Opierając się na sporządzonym bilansie Rada Gminy trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy, gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 30 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.z.p określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. Uwzględnienie perspektywy 30 lat i powiększenie zapotrzebowania o 30 % jest górną granicą, której gminie przekraczać nie wolno. Jest to jednak pespektywa tak odległa, że nie sposób uznać, że uchwalając Studium i nie decydując się na przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, Gmina naruszała zasady sporządzania studium.
Skoro działka Skarżącej nie leży w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, Gmina posiada nadwyżkę terenów przeznczonych pod zabudowę, a jednocześnie niedobór terenów leśnych, natomiast działka użytkowana rolniczo położona jest w otoczeniu kompleksu leśnego, to nie sposób zarzucić Radzie Gminy K. naruszenia zasady proporcjonalności w ingerencji w przysługujące Skarżącej prawo własności. Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa.
Podobnie w granicach władztwa planistycznego Gminy leży określenie terenów przeznczonych pod usługi turystyki przy uwzględnieniu potrzeb rozwoju gminy określonych m.in. na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Z tych wynika, że na ternie Gminy liczba obiektów noclegowych w gminie utrzymuje się na stałym poziomie, jednakże odnotowuje się spadek liczby obiektów całorocznych, natomiast działalność turystyczna rozwija się głównie w R. i M. (str. 116 części tekstowej Studium). Tak też Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wyznaczyła kierunek rozwoju strefy turystycznej (str. 146, 153, 154 części tekstowej Studium). Dokonana w zaskarżonym Studium analiza istniejących na obszarze Gminy uwarunkowań nie uzasadnia zasadności zarzutu przekroczenia przez Radę Gminy władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działki nr [...] do zalesienia, zwłaszcza w połączeniu z faktem, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma ona przeznaczenie analogiczne oraz użytkowana jest w sposób rolniczy. W konfrontacji ze zmianami w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy K. jakie zaszły od 2008 r. (uprzednio obowiązujące Studium) treść Studium uzasadnia zwiększenie terenów leśnych kosztem terenów rolnych. W Gminie K. działalność rolna podlega ograniczeniu, natomiast poziom lesistości odbiega od poziomu dla Województwa P. oraz Polski. Usługi turystyki koncertują natomiast się w innych częściach Gminy niż P., zaś kwestia zabudowy jednorodzinnej podlega ograniczeniu z powodów opisanych wyżej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego Studium i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.