II SA/Gd 1242/24

II SA/Gd 1242/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 1 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. M. i A. M. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oddala skargę.
Uzasadnienie
S. M. i A. M. (dalej: "Skarżący"), na podstawie
art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465) - dalej: "u.s.g.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo (dalej: "Rada", "Organ") nr XCV/684/2023
z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo (dalej: "Uchwała", "Studium"), zaskarżając ją w części,
w jakiej dotyczy ona działek ewidencyjnych nr [...]-[...] obręb M., gmina K. oraz w część działki ewidencyjnej nr [...], obręb D., gmina K., która zgodnie ze Studium stanowi tereny rolne. W tym zakresie wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w całości. Wniesiono również
o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W odniesieniu do działek ewidencyjnych położonych w obrębie M. zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek należących do Skarżących
z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co wprowadzono nieuzasadnione ograniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej;
2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) - dalej: "k.c.", i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk
i zadrzewień śródpolnych;
3. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających
z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie oraz ukształtowanie predysponowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej;
4. art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przejawiające się w pominięciu ww. działek jako terenów rolniczych.
W odniesieniu do części działki nr [...] obręb D. zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie ładu przestrzennego oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia części działki Skarżących
z terenów mieszkaniowych na tereny rolnicze - wbrew ich woli oraz planom inwestycyjnym, a także do wprowadzenia terenów rolniczych wśród intensywnej zabudowy mieszkaniowej;
2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie,
że rada gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem;
3. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających
z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów zabudowy mieszkaniowej znajdujących się w wysoce zurbanizowanej okolicy oraz z dostępem do infrastruktury drogowej i technicznej i pomimo tego zmianę przeznaczenia nieruchomości Skarżących na tereny rolnicze.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że Skarżący swój interes prawny do wystąpienia ze skargą wywodzą z faktu, iż zaskarżona Uchwała bezpośrednio dotyczy ich uprawnień jako właścicieli nieruchomości objętych uchwalonym Studium,
tj. piętnastu działek ewidencyjnych w obrębie M. oraz działki ewidencyjnej nr [...], obręb D., gmina K.
Wskazano następnie, że zgodnie ze studium z 2008 r. działki Skarżących położone w M. znajdowały się na terenach łąk i upraw rolnych, z kolei działka nr [...] położona w D. w całości stanowiła tereny o dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej. Natomiast zgodnie z Uchwałą działki położone w M. znalazły się na terenach zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, z kolei znaczna część działki nr [...] w D. znajduje się na terenach rolniczych.
Odnosząc się do zapisów Studium dotyczących rolnictwa wskazano, że bez wątpienia z dotychczasowego terenu łąk i upraw rolnych wyłączono znaczną część terenów, która została zaliczona do "terenów zieleni krajobrazowej". Z zapisów Studium wyraźnie wynika, że tereny rolne stanowią "tereny gospodarstw rolnych, hodowlanych
i ogrodniczych". Co istotne, zapis taki nie znalazł się przy opisie terenów zieleni krajobrazowej, a contrario zatem należy uznać, że zmianie uległo ich przeznaczenie i nie zostały one zaliczone do terenów gospodarstw rolnych.
Zdaniem strony skarżącej przy opisie terenów zieleni krajobrazowej pominięto wskazanie na ograniczenia w sposobie zagospodarowania i użytkowania terenów wynikające z przepisów odrębnych. Do terenów tych nie mają również zastosowania zapisy zawarte w rozdziale 3.1. "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej", dotyczące m.in. wspierania opłacalności rolnictwa oraz zwiększenia opłacalności produkcji rolnej. Przedmiotowe zapisy bezpośrednio dotykają wskazanych wyżej działek w M., a zapisy Studium szczególną ochroną i wsparciem obejmują jedynie grunty rolne położone na terenach rolnych, nie przewidując analogicznej ochrony oraz wsparcia dla gruntów położonych na terenach zieleni krajobrazowej.
Wskazano dalej, że dla terenów wykorzystywanych rolniczo, lecz położonych na obszarze oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej, nie przewidziano szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, analogicznej jak w przypadku nieruchomości rolnych położonych zgodnie ze Studium na terenach rolnych, jak również wykluczono możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych oznaczonych w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej.
Strona skarżąca podniosła, że gdyby intencją Rady była ochrona gruntów rolnych położonych na północy gminy K., to ochrona ta wynika z już obowiązujących przepisów m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82) - dalej: "u.o.g.r.l.", ograniczających przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Tym samym, wprowadzone ograniczenia dotyczące sposobu zagospodarowania i ochrony gruntów rolnych położonych na terenie zieleni krajobrazowej nie znajdują uzasadnienia. Zwrócono przy tym uwagę, że z opisu zawartego w części tekstowej Studium nie wynika, aby teren zieleni krajobrazowej podlegał szczególnym uregulowaniom wynikającym z przepisów odrębnych (zapis taki znalazł się jedynie przy terenach rolnych).
Wskazano, że dopuszczenie w zapisach Studium "utrzymania upraw rolnych" również nie może być traktowane jako zapis chroniący interesy rolników, którymi są Skarżący, skoro zasadą jest w przypadku zmiany planu miejscowego utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania (art. 35 u.p.z.p.).
W odniesieniu do działki nr [...] w D. wskazano, że jej część oznaczona
w Studium jako tereny rolnicze bezpośrednio sąsiaduje z terenami przeznaczonymi pod zabudowę bliźniaczą i jednorodzinną (m.in. wyznaczonymi na nieznacznej części tej nieruchomości). Ponadto w sąsiedztwie działki Skarżących znajduje się intensywna zabudowa szeregowa realizowana przez dewelopera. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz mediów. W ocenie strony skarżącej bliskość zabudowań jednorodzinnych oraz wielorodzinnych powoduje znaczne ograniczenia w możliwości racjonalnego wykorzystania pozostałej części działki na cele rolnicze. Wskazano, że przy aktualnym stopniu zurbanizowania oraz dalszych planach zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki niemożliwe staje się prowadzenie na niej działalności rolniczej, z uwagi na uciążliwości i skargi ze strony właścicieli zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie tej nieruchomości.
Zdaniem strony skarżącej zmiana przeznaczenia terenu dokonana zaskarżoną Uchwałą narusza ład przestrzenny powodując, że pośród terenów wysoce zurbanizowanych powstaje teren w założeniu przeznaczony pod produkcje rolniczą, która koliduje z sąsiednimi zabudowaniami. Wskazano, że zgodnie z założeniami Studium działki Skarżących znajdują się w strefie umiarkowanego rozwoju, w którym zgodnie z zapisami Studium powinny przeważać tereny zabudowy jednorodzinnej.
Ponadto dla okolicznych mieszkańców niezagospodarowane działki Skarżących stanowią tereny spacerowe i rekreacyjne (tereny zielone). Fakt ten utrudnia prowadzenie działalności rolniczej i racjonalne rolnicze zagospodarowanie działki, gdyż z jednej strony wprowadzenie na działkach uciążliwej dla nieruchomości sąsiednich produkcji rolnej jest niecelowe, z drugiej strony proste uprawy czy trawy rozdeptywane będą przez mieszkańców okolicznych osiedli.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości i obciążenie Skarżących kosztami postępowania, w tym przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Organu.
W odniesieniu do działek położonych w obrębie M. wyjaśniono, że w treści tekstu Studium stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (s. 158 i 159) wyraźnie wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Zdaniem Rady jest to założenie pozostające w zgodzie z przepisami u.o.g.r.l., w szczególności z jej art. 3 ust. 1, w którym znalazł się postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Co ważne, ten akt prawny nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie jego określenia w m.p.z.p. bądź studium. Tymczasem w zaskarżonym Studium na terenach dopuszcza się: 1) lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej, 2) utrzymanie upraw rolnych, 3) lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko,
4) zagospodarowanie zielenią krajobrazową, 5) lokalizację terenów komunikacji
i infrastruktury, przy czym drogi rowerowe i trasy piesze zaleca się projektować jako nieutwardzone lub platformy.
W ocenie Organu zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania
z nieruchomości Skarżących zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych.
Rada podkreśliła, że należy rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego - co dopuszcza Studium, od budowy siedliska. Ta nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Nawet w sytuacji, gdy zachodzi przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce. W pierwszej kolejności należy pamiętać o uprawnieniach planistycznych gminy, a niezależnie od tego również na konieczności zbadania, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana
z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Organ wskazał,
że inwestor występujący o warunki dla zabudowy zagrodowej zobowiązany jest wykazać, iż planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa.
W odniesieniu do działki nr [...] w D. Rada wyjaśniła, że zmiana przeznaczenia terenu został poprzedzona dogłębną analizą.
Organ podał, że głównym celem przeprowadzenia procedury planistycznej zmiany studium było jego uaktualnienie oraz dostosowanie do potrzeb związanych z rozwojem Gminy. Potrzeby te zostały zdiagnozowane m.in. w wyniku przeprowadzonej oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wspomniany dokument zawierał rekomendację częściowej zmiany studium w kierunku redukcji obszarów rozwojowych. Wnioski z przeprowadzonej oceny aktualności potwierdziła analiza potrzeb i możliwości rozwojowych gminy. Analizę taką wykonuje się w ramach opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wyznaczania terenów pod zabudowę. W studium tereny przeznaczone pod zabudowę określa się uwzględniając wyniki bilansu. Analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a w szczególności bilans wykonany zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., wykazały brak możliwości wyznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi oraz obowiązującymi planami miejscowymi.
Zdaniem Organu wyniki analizy zamieszczone na s. 136 tekstu Studium wyraźnie wskazują, że zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową jest mniejsze niż chłonność terenów zwartych struktur funkcjonalno-przestrzennych i terenów wyznaczonych
w obowiązujących planach miejscowych o 107.121 m2. W związku z brakiem możliwości wyznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi i obowiązującymi m.p.z.p. zdecydowano o redukcji terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową względem obowiązującego dotychczas studium.
Rada wskazała, że wyznaczając tereny przeznaczone do redukcji wzięto pod uwagę liczne uwarunkowania przestrzenne, przyrodnicze, środowiskowe i ograniczenia
w zagospodarowaniu występujące na danym terenie. Zaznaczono, że analizę przeznaczenia przeprowadzono kilkukrotnie, w tym również na skutek uwagi zgłoszonej do projektu Studium.
Nadmieniono, że działka nr [...] jest objęta obowiązującym m.p.z.p. uchwalonym uchwałą nr CI/730/2023 z 24 października 2023 r. Zgodnie z jego postanowieniami działka ta położona jest w obszarze oznaczonym jako tereny rolne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,
że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego
w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.).
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Skarga S. M. i A. M. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny
z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek
z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 15 czerwca 2021 r.
sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi
z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego
i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Skarżącym przysługuje prawo własności nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...]-[...] obręb M., gmina K. oraz działki ewidencyjnej nr [...], obręb D., gmina K. W zaskarżonym Studium dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek położonych w M. z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, natomiast działki położonej w D. z terenu o dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej na tereny rolnicze. Tym samym istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw
i obowiązków Skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących treść prawa własności, a zaskarżoną Uchwałą, która wpływa na możliwość wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności ww. nieruchomości. Tym samym, w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego Skarżących.
Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżących pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu.
Procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 690/23, w wyniku czego została uznana za przeprowadzoną prawidłowo. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów
w tym zakresie. Sąd kwestię tę uznał za wyjaśnioną i bezsporną.
Należy również odnotować, że tutejszy Sąd kontrolował zgodność z prawem zaskarżonej Uchwały m.in. w wyroku z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 872/24. Sąd
w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zaprezentowaną
w uzasadnieniu tego wyroku aprobuje i w dużej mierze przyjmuje za własną.
Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego Studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym Skarżących należy wskazać na ogólne ramy prawne tej kontroli.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.
Przytoczona wyżej regulacja nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie
i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy.
Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obejmujący część tekstową i graficzną, w wykonaniu uchwały rady gminy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1
ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także
i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9).
Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane
w studium). W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie należy uwzględnić w studium.
Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p.
i zawiera m.in. istotne dla realiów sprawy kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b).
W odniesieniu do działki nr [...] w D. zasadniczy zarzut Skarżących dotyczy nieuzasadnionej, w ich ocenie, zmiany kierunku jej przeznaczenia (w części)
z terenów o dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej (takie przeznaczenie było przewidziane w poprzednio obowiązującym studium, co jest bezsporne) na tereny rolnicze. Skarżący powołują się zatem na art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.
Organ z kolei, nie kwestionując zmiany dotychczasowego przeznaczenia działki
nr [...], podnosi, że stan jej zagospodarowania oraz uzbrojenia nie przemawia przeciwko zmianie jej przeznaczenia (w części) na tereny rolne (argument dotyczący art. 10 ust. 1
pkt 1 u.p.z.p.), a ponadto, za takim jej przeznaczeniem (w części) przemawiają potrzeby
i możliwości rozwoju gminy, co jest elementem również uwzględnianym w studium na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.
W ocenie Sądu w powyższym zakresie należy przyznać rację Organowi.
Wbrew twierdzeniom Skarżących, choć ich interes prawny - jak wskazano powyżej - niewątpliwie został naruszony takimi ustaleniami Studium, to jednak nastąpiło to w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności Radzie nie można zasadnie zarzucić przekroczenia granic władztwa planistycznego (o czym będzie jeszcze niżej).
Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi,
że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy
i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa.
W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika z kolei, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240); 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.
W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian
w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych
i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy, przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni,
w szczególności w pkt 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej,
w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia
2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach
w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.
W przedmiotowej sprawie Organ kierował się właśnie takimi względami, wyznaczonymi przez ustawodawcę. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., który stanowi dopełnienie wskazanych powyższej regulacji, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających
w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.
Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (zob. wyroki NSA:
z 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1548/21 i z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 627/20).
Sposób sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje się prognozy demograficzne, możliwości finansowe gminy, maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę (wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy) w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i chłonność innych terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Dokonuje się porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.
W rozdziale 11 zaskarżonego Studium dokonano analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy, zawierającej analizę ekonomiczną, środowiskową, społeczną, prognozę demograficzną, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych
i infrastruktury technicznej oraz społecznej służących realizacji zadań własnych gminy.
Jak wyjaśnił Organ w odpowiedzi na skargę, opracowanie nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo było podyktowane nowymi potrzebami związanymi z dynamicznym rozwojem tej gminy, a także wynikało z uchwały Nr XVIII/130/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2019 r.
w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz m.p.z.p., w której rekomenduje się częściową zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kierunku redukcji obszarów rozwojowych, zgodnie z zakresem wskazanym w opracowaniu (w obrębach P. i D.).
Założeniem opracowania Studium była zatem aktualizacja potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe
i społeczne, prognozy demograficzne, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę,
a także wyznaczenie kierunków umożliwiających rozwój gminy, w szczególności: kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Aktualizację studium wywołała: duża presja inwestycyjna, ciągły napływ mieszkańców zgłaszających swoje potrzeby i oczekiwania wobec władz Gminy. Od 2017 r. rokrocznie przybywa w gminie ponad 200 nowych budynków mieszkalnych. Maksymalne wartości, zarówno dla budynków, jak i mieszkań, osiągnięto w 2019 r. - wybudowano wówczas 276 nowych budynków mieszkalnych, a w nich 512 mieszkań. Pojawiły się problemy z brakiem miejsc dla dzieci i młodzieży w szkołach, z brakiem wody
w gospodarstwach domowych oraz trudności transportowe - brak utwardzonych dróg, oświetlenia, odwodnienia etc. W związku z nadmiernym przyrostem mieszkań
i mieszkańców jakość życia mieszkańców znaczenie się pogorszyła.
Zdaniem Sądu powyższa argumentacja wskazuje na racjonalne i obiektywne,
a nadto znajdujące oparcie w u.p.z.p., powody przystąpienia do aktualizacji studium.
Przechodząc do konkretnych rozwiązań planistycznych należy wskazać, że ze stanowiącego część Studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika,
iż maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekracza sumy powierzchni chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności planów miejscowych, wobec czego nie ma możliwości zaprojektowania nowych terenów pod tę funkcję zabudowy. Jak wynika z tabeli 11.12., gmina Kosakowo posiada obecnie nadwyżkę terenów pod zabudowę mieszkaniową w postaci 107.121 m2 powierzchni użytkowej.
Z kolei analizując potrzeby inwestycyjne gminy związane z realizacją zadań własnych związanych z lokalizacją nowej zabudowy wskazano, że na wykup czeka około 45 ha gruntów przeznaczonych w planach pod drogi publiczne. Przekłada się to na potrzebę wybudowania około 80 km dróg publicznych. Ponadto, uzbrojenie wszystkich terenów planowanej zabudowy w infrastrukturę techniczną wymaga rozbudowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Szacuje się, że aby zapewnić dostęp do infrastruktury technicznej wszystkim użytkownikom terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych gmina powinna wybudować 41 km sieci wodociągowej i 38 km sieci kanalizacyjnej. Oszacowano również koszty związane z realizacją infrastruktury oświatowej i edukacyjnej. Założono, że łączne koszty rozbudowy infrastruktury technicznej, drogowej oraz społecznej, w perspektywie 30 letniej, wyniosą nie mniej niż 762,3 mln zł. Natomiast analiza możliwości ich finansowania przez gminę wykazała, że wydatki związane
z realizacją inwestycji drogowych znacznie przekraczają perspektywę trzydziestoletnią
i że gmina nie posiada obecnie możliwości zwiększenia potrzeb inwestycyjnych, które wynikałyby z poszerzenia terenów pod dodatkową zabudowę mieszkaniową. W Studium nie zaprojektowano nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza terenami zlokalizowanymi w obowiązujących planach miejscowych oraz obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.
Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowiący część Studium w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Jednym z elementów takiego bilansu jest - zgodnie
z art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. b u.p.z.p. - określenie potrzeb inwestycyjnych gminy. W przypadku, gdy takie potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości finansowania, o których mowa
w art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stanowi o tym art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p.
Redukcja terenów rozwojowych w studium jest prawem gminy. Taka potrzeba została przez Organ wykazana jednoznacznie w treści Studium. Opierając się na sporządzonym bilansie Rada trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie gminy, gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi m.p.z.p., posiadają wystarczającą chłonność, która
w perspektywie 30 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową.
Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.z.p określając zapotrzebowanie na nową zabudowę,
o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. Uwzględnienie perspektywy 30 lat i powiększenie zapotrzebowania o 30% jest górną granicą, której gminie przekraczać nie wolno. Jest to jednak pespektywa tak odległa, że nie sposób uznać, iż uchwalając Studium i nie decydując się na przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową Rada naruszyła zasady sporządzania studium.
Skarżący nie podważają treści bilansu, nie akceptują jednak kierunku polityki przestrzennej i rozstrzygnięć organów na tym tle w odniesieniu do ich działki. Powołują się w tym względzie na dotychczasowe przeznaczenie należącej do nich działki. Jak jednak już wskazano, zmiana przeznaczenia działek jest dopuszczalna, o ile zostanie właściwie uzasadniona, a tak w tej sprawie jest.
Zdaniem Skarżących działka nr [...] jest odpowiednio przygotowana pod zabudowę, posiada bowiem dostęp do drogi publicznej i mediów, a nadto bezpośrednio sąsiaduje
z terenami przeznaczonymi pod zabudowę bliźniaczą i jednorodzinną.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.
Językowo "uwzględnić" oznacza wziąć pod uwagę, czyli rozważyć, przeanalizować. Uwzględnienie nie musi jednak oznaczać obowiązku zastosowania się do czegoś
(w realiach sprawy kontynuacji kierunku). Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń
w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium
(zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21). Zdaniem Sądu takiej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie dokonano i analiza ta nie wykazuje arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów.
Odnosząc się do argumentacji Skarżących dotyczącej uzbrojenia terenu należy zauważyć, że w tym zakresie w istocie ograniczono się do stwierdzenia, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz mediów. Takie stwierdzenie wyraża jedynie ocenę Skarżących i nie znajduje poparcia w dokumentacji sprawy. Działka nr [...] stanowi część zwartego kompleksu terenów wykorzystywanych rolniczo. Sama bliskość drogi nie wskazuje na istnienie w pełni wykształconej struktury przydatnej dla mieszkalnictwa, ponieważ istotne są również inne, niż drogowe, aspekty uzbrojenia terenu. Z akt nie wynika, Skarżący też tego nie podnosili, aby wobec działki nr [...] realizowane były jakiekolwiek działania w kierunku jej zabudowy, nie wydano wobec niej decyzji
o warunkach zabudowy. Co oczywiste, nie było obowiązku działań właścicieli w tym kierunku, niemniej przy ustalaniu kierunków polityki przestrzennej trzeba wziąć pod uwagę także działania prawne w celu zrealizowania zamiarów inwestycyjnych, w tym zmierzających do zabudowy mieszkaniowej.
Należy zaznaczyć, że nowelizacja studium stanowi dostosowanie tego dokumentu do aktualnych uwarunkowań, a uwarunkowania te wynikają m.in. z bieżącego stanu zagospodarowania terenu. W takim szerszym kontekście należy widzieć zwłaszcza sytuację działki nr [...], nie pomijając wskazanego przez Organ, już znacznego w skali gminy przeznaczenia terenów pod zabudowę, możliwości finansowo-organizacyjnych gminy dla adaptacji w tym względzie kolejnych terenów.
Wskazanym w Studium kierunkom nie należy również przypisywać naruszenia zasady proporcjonalności, skoro Rada wyraźnie uwidoczniła ważenie różnych interesów, wartości, wraz z przesłankami uzasadniającymi przyjęte zapisy. Organ uwydatnił lokalne uwarunkowania związane z dotychczasowym zagospodarowaniem przestrzeni, wyjaśnił ograniczenia i uwarunkowania sprzeciwiające się poszerzaniu obszarów zabudowy, akcentując możliwości finansowe i organizacyjne gminy i opierając się na stosownym dokumencie (bilans).
W odniesieniu do działek nr [...]-[...] położonych w obrębie M. należy zauważyć,
że na s. 158 i 159 części tekstowej Studium wskazano, iż tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jak słusznie zauważył Organ w odpowiedzi na skargę - jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), w którym postuluje się ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m.in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu wprowadzona zmiana przeznaczenia nie wpływa na możliwość korzystania z nieruchomości Skarżących zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych.
Słusznie argumentowała Rada, że należy rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co dopuszcza zaskarżone Studium, od budowy siedliska (która nie jest dopuszczalna w każdym przypadku). W ślad za Organem należy powtórzyć, że nawet w sytuacji, gdy zachodzi określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce. W pierwszej kolejności należy pamiętać o uprawnieniach planistycznych gminy, a także na konieczności zbadania, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego.
W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej
i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie
(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej,
i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.[pic]