II SA/Gd 1240/03

II SA/Gd 1240/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Krzysztof Ziółkowski /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ministra Finansów na decyzję Wojewody z dnia 21 lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 14 maja 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wskazane w punkcie 1 nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2003 r. Starosta ustalił Ministerstwu A opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa, położonymi w J. przy ul. B., oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr:
-[...] o powierzchni 0,0290 ha,
-[...] o powierzchni 0,0741 ha
-[...] o powierzchni 0,0319
zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...]
-[...] o powierzchni 0,7100 ha zapisanej w Kw nr [...]
-[...] o powierzchni 0,1330 ha zapisanej w Kw nr [...]
-[...] o powierzchni 0,0690 ha zapisanej w Kw nr [...]
o łącznej powierzchni 1,0470 ha - w wysokości 8.610,15 zł
W decyzji wskazano, iż opłaty roczne należy uiszczać przez cały okres trwałego zarządu, począwszy od 2004 r. w terminie do dnia 31 marca każdego roku oraz że wysokość tej opłaty może być waloryzowana.
Podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 82 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 87, 89 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 49, poz. 543 ze zm. ) oraz następujące ustalenia organu:
Nieruchomość zapisana w księdze wieczystej Kw Nr [...], a oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] ( przed podziałem [...], [...] ) została oddana w użytkowanie Ministerstwu A decyzją Naczelnika Miasta z dnia 14.03.1977 r., nr [...], zaś pozostałe nieruchomości ujawnione w księgach wieczystych Kw nr [...], Kw nr [...] i [...] zostały nabyte przez zasiedzenie – na podstawie prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego w W.
W myśl art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości".
Przedmiotowe nieruchomości Skarbu Państwa, będące ośrodkami wypoczynkowo – szkoleniowymi Ministerstwa A zostały przejęte w 1997 r. przez Ministra B na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Powyższe przepisy zobowiązywały Kierowników Urzędów Rejonowych do protokolarnego przekazania gospodarowania gruntami, będącymi w zarządzie urzędów centralnych, ministerstw i urzędów wojewódzkich - Ministrowi B, bez względu na to, na jakie potrzeby nieruchomość była oddana w zarząd.
Z dniem 1 stycznia 1998 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 60 ust. 1 tej ustawy zawęża zakres gospodarki nieruchomościami, prowadzonej przez Ministra na potrzeby wymienionych w tym artykule ministerstw i urzędów centralnych, do ich potrzeb statutowych.
Protokołami zdawczo – odbiorczymi z 2002 r. Minister B przekazał Staroście dokumentację nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w J. przy ul. B. stwierdzając, iż właściwym organem do gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami jest Starosta.
Wartość nieruchomości określona została w operatach szacunkowych na łączną kwotę 861.015,00 zł. Opłaty roczne ustalono według stawki procentowej 1 % od łącznej ceny nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dyrektor Generalny Ministerstwa A, zarzucając, iż w obowiązującym stanie prawnym starosta nie jest legitymowany do nakładania na ministerstwo opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa. W ocenie odwołującego, artykuł 89 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stanowi właściwej podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 60 tej ustawy gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na potrzeby statutowe ministerstw należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a nie do starosty.
Wojewoda decyzją z dnia 21 lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na następujące okoliczności:
Działki nr [...] i [...] ( po podziale dz. Nr [...], [...], [...] ) zostały przekazane Ministerstwu A w użytkowanie decyzją Naczelnika Miasta z dnia 14 marca 1977 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19 ) . Dnia 14 kwietnia 1977 został spisany protokół zdawczo – odbiorczy w sprawie odpłatnego przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie na rzecz Ministerstwa A.
Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm. ) tj. 01.08.1985 r., stosownie do art. 80 § 1 istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd.
Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 1993 r. Sąd Rejonowy w W. stwierdził nabycie w drodze zasiedzenia przez Skarb Państwa – Ministerstwo A w Warszawie własności nieruchomości położonej w J., mapa [...], działka nr [...] o powierzchni 690 m2, mającej urządzoną księgę wieczystą Kw Nr [...] w Sądzie Rejonowym w W. - Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych w P.
Nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości położonej w J. stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...], a. m. o powierzchni odpowiednio: 1330 m2 oraz 7100m2 dla której Kw [...] oraz [...] zostało stwierdzone postanowieniem sądowym z dnia 29 kwietnia 1992 r.
Stosownie zatem do art. 43 oraz 43g ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Kierownik Urzędu Rejonowego decyzjami z dnia 19 listopada 1996 r. ustalił opłaty z tytułu zarządu gruntem, stanowiącym geodezyjnie wydzielone dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...].
Nieruchomość w skład której wchodziły wyżej wymienione działki, została przejęta w 1997 r. przez Ministra B na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zobowiązywały one Kierowników Urzędów Rejonowych do protokolarnego przekazania gospodarowania gruntami będącymi w zarządzie urzędów centralnych, ministerstw i urzędów wojewódzkich Ministrowi B, bez względu na cel oddania nieruchomości w zarząd – art. 2 ust. 1a powołanej powyżej ustawy.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w art. 60 ograniczyła zakres kompetencji Ministra B odnośnie gospodarki nieruchomościami wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe konstytucyjnych organów państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich.
Wobec powyższego, działki opisane w osnowie niniejszej decyzji zostały przekazane protokółami zdawczo – odbiorczymi z dnia 20.02.2002 r. do kompetencji Starosty.
Wydanie więc przez Starostę decyzji ustalającej opłaty z tytułu trwałego zarządu należy uznać za całkowicie uzasadnione zgodne z przepisami art. 82 i 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie nie ma natomiast zastosowania przepis art. 60 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten konstytuuje właściwość wskazanego ministra w zakresie gospodarowania nieruchomościami potrzebnymi na cele statutowe państwowych jednostek organizacyjnych wymienionych w tym przepisie. Wobec tego, iż na przedmiotowych nieruchomościach znajduje się ośrodek wypoczynkowo – szkoleniowy Ministerstwa A, nie można uznać że są one wykorzystywane na potrzeby statutowe.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister A zarzucając:
-naruszenie art. 7 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy i błędne ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości nie są przeznaczone na potrzeby statutowe Ministerstwa A,
-naruszenie przepisów art. 11 ust. 1, art. 43 i 45 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na braku właściwości rzeczowej Starosty dla wydania decyzji ustalającej Ministerstwu A opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu.
W uzasadnieniu skarżący szeroko wywodził i argumentował, iż nieruchomości położone w J., a pozostające w jego trwałym zarządzie są przeznaczone i wykorzystywane na zaspokojenie potrzeb statutowych Ministerstwa A. Ośrodek wypoczynkowo - szkoleniowy działa jako gospodarstwo pomocnicze przy Ministerstwie A. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych "gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna". Na podstawie zarządzenia nr [...] Ministra A z dnia 22 sierpnia 2002 r. w sprawie zasad funkcjonowania w J. Gospodarstwa Pomocniczego przy Ministerstwie A przedmiotem działalności Ośrodka jest nie tylko organizacja i zapewnienie wypoczynku pracownikom jednostek, lecz również organizowanie szkoleń na zlecenie Ministerstwa A i jednostek podlegających lub nadzorowanych przez Ministra A. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Ośrodka "C" do przedmiotu działania ośrodka należy także organizowanie szkoleń na zlecenie Ministerstwa A służb celnych i innych jednostek podległych lub nadzorowanych przez Ministerstwo A. Należy zatem stwierdzić, że Ośrodek Szkoleniowo – Wypoczynkowy w J. jako gospodarstwo pomocnicze realizuje statutowe zadania Ministerstwa A, zapewniając bazę lokalową dla organizowanych przez resort szkoleń.
W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie, ze względu na podmiot, którego dotyczy decyzja ustalająca opłatę z tytułu trwałego zarządu, Starosta nie był organem ustawowo umocowanym do działania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, albowiem wydane w toku postępowania administracyjnego decyzje naruszają prawo.
Przedmiotowe nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa. Zasady gospodarowania tymi nieruchomościami regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązywała w tym zakresie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ).
Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nieruchomość objęta księgą wieczystą Kw nr [...] znajdowała się w użytkowaniu Ministerstwa A. Charakter i treść tego "użytkowania" regulowała wówczas ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm. ). W decyzji z dnia 14 marca 1977 o odpłatnym przekazaniu Ministerstwu A tej nieruchomości w użytkowanie czas trwania użytkowania ustalono na okres nieoznaczony. Działki zostały przeznaczone pod rozbudowę ośrodka wypoczynkowego "C" w J. zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 05.11.1976 r. W decyzji tej ustalono wysokość opłaty rocznej za użytkowanie oraz zasady ponoszenia tej opłaty i wskazano, że jeżeli użytkowany teren stanie się dla użytkownika zbędny w całości lub w części, użytkownik złoży w ciągu miesiąca Urzędowi Miejskiemu wniosek o przyjęcie całości lub części przedmiotu użytkowania.
Z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotychczasowe użytkowanie państwowych jednostek organizacyjnych w odniesieniu do tzw. gruntów państwowych przekształciło się w zarząd tych jednostek ( art. 80).
Jeżeli chodzi o nieruchomości objęte księgami wieczystymi Kw. nr [...], [...] i [...] zostały one nabyte przez Skarb Państwa - Ministerstwo A przez zasiedzenie już w okresie obowiązywania w/w ustawy i znajdowały się one od tej chwili w zarządzie tego Ministerstwa.
Jest również bezsporne, iż w stosunku do wszystkich wyżej wskazanych nieruchomości Kierownik Urzędu Rejonowego ustalał ministerstwu opłaty z tytułu zarządu, co było zgodne z obowiązującymi w tym czasie przepisami ( art. 43, 43g ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ).
Stan prawny uległ jednak zmianie z dniem 1 stycznia 1997 r. Ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej ( Dz. U. Nr 106, poz. 496 ) wprowadzono do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości między innymi przepis art. 2 ust. 1a oraz 4 ust. 4a. Przepis art. 2 ust. 1a stanowił, że gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na potrzeby m. in. ministerstw – należy do Ministra B. Zgodnie z art. 4 ust. 4a grunty oraz położone na nich budynki i urządzenia trwale związane z gruntem, stanowiące własność Skarbu Państwa, oddawane są w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym, o których mowa w art. 2 ust. 1a, nieodpłatnie. Z przepisów rozdziału 4 tej ustawy wynikało również, iż od dnia 1 stycznia 1997 r. Minister B oddawał grunty państwowe w zarząd jednostkom wymienionym w art. 2 ust. 1a ( por. art. 33 ust. 2a ) określając jednocześnie sposób korzystania z tych nieruchomości i orzekał o wygaśnięciu tego zarządu w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w ustawie. W przypadku natomiast gdy nieruchomość będąca w zarządzie jednostki wskazanej w art. 2 ust. 1a stała się jej zbędna jednostka taka ( m. in. ministerstwo ) zobowiązana była do zgłoszenia tej okoliczności również Ministrowi B.
Nie ulega wątpliwości, iż te znowelizowane przepisy dotyczyły nie tylko zarządu powstałego na mocy decyzji Ministra B wydanej po dniu 1 stycznia 1997 r. lecz odnosiły się do wszystkich nieruchomości pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 2 ust. 1 a ustawy, niezależnie od daty i sposobu powstania zarządu. Należy więc stwierdzić, iż gospodarka przedmiotowymi nieruchomościami pozostającymi w zarządzie Ministerstwa A od dnia 1 stycznia 1997 r. należała do kompetencji Ministra B. Zarząd ten był nieodpłatny. Ponadto ocena zbędności danej nieruchomości na potrzeby tej jednostki czy wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem ( określonym w decyzji ) należała również do kompetencji tego Ministra.
W niniejszej sprawie z uwagi na w/w przepisy przedmiotowe nieruchomości zostały protokolarnie przekazane przez Kierownika Urzędu Rejonowego - Ministrowi, do którego należała gospodarka tymi nieruchomościami. Te działania organów administracji były prawidłowe i zgodne z przepisami.
W dniu 1 stycznia 1998 r. nastąpiła kolejna zmiana stanu prawnego. Weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła poprzednie uregulowanie. Zgodnie z art. 199 ust. 2 zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Jak wynika z powyższego od dnia 1 stycznia 1998 r. dotychczasowe "zarządy" stały się "trwałymi zarządami" o treści określonej nową ustawą. Jest to od tego momentu prawna forma władania nieruchomością Skarbu Państwa przez jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Wobec takiego uregulowania w ustawie nie zachodziła konieczność wydawania nowych decyzji w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości . Zarząd gruntów Skarbu Państwa został ex lege przekształcony w trwały zarząd. Od tego też momentu Ministerstwo A rozporządza nieruchomościami na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak dla trwałego zarządu. Jeżeli chodzi o gospodarkę nieruchomościami pozostającymi w trwałym zarządzie takich jednostek organizacyjnych jak ministerstwo to należy zauważyć, iż uregulowania ustawy o gospodarce nieruchomościami są kontynuacją uregulowań wprowadzonych z dniem 1 stycznia 1997 r. do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istotne znaczenie w sprawie ma treść art. 60, którego pełne brzmienie jest następujące:
"1. Gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu..., a także ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich – należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim zawarciu porozumienia ze starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, określającego nieruchomości, które mają być z zasobu oddane tym jednostkom.
3. Jeżeli nieruchomości oddane w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, stały się im zbędne, minister właściwy do spraw administracji publicznej, po uprzednim wydaniu decyzji o wygaśnięciu tego zarządu zawiadamia starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ich przekazaniu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Przepisy art. 46 i 47 stosuje się odpowiednio."
Jak wynika z powyższego przepisu, tak jak w przypadku poprzedniej regulacji prawnej, nieruchomości Skarbu Państwa oddawane są jednostkom organizacyjnym wskazanym w art. 60 ust. 1 w trwały zarząd przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej również nieodpłatnie , z tym że po zawarciu odpowiedniego porozumienia ze starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej. Również i w tym przypadku w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu minister ustala m. in. przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania oraz cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd ( por. art. 60 ust. 2 w zw. z art. 45 ).
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść całego przepisu art. 60 ustawy. Ustęp 1 tego artykułu nie może być interpretowany w oderwaniu od jego ustępu 3. Z art. 60 ust. 3 jednoznacznie wynika, iż ocena zbędności nieruchomości na potrzeby danej jednostki wymienionej w art. 60 ust. 1 została pozostawiona ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Z treści art. 47 do których odsyła art. 60 ust. 3 wynika, iż minister wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu również wówczas gdy z wnioskiem w tym przedmiocie wystąpi zainteresowana jednostka uznając, iż nieruchomość stała się dla niej zbędna. Ocena zbędności nieruchomości na potrzeby danej jednostki należy więc do ministra i do zainteresowanej jednostki, a nie do starosty. Konsekwencją ustalenia zbędności nieruchomości na potrzeby jednostki jest jednak w każdym przypadku wydanie przez ministra decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu.
Jak wynika z akt sprawy przedstawione wyżej uregulowania prawne ustawy o gospodarce nieruchomościami stały się podstawą przekazania przedmiotowych nieruchomości protokolarnie przez Ministra B do gospodarowania Staroście. Z pisma z dnia 11 lutego 2002 r. wynika, iż w ocenie Ministra, nieruchomości pozostające w trwałym zarządzie Ministerstwa A nie są przeznaczone na jego potrzeby statutowe i w związku z tym organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami jest Starosta. W związku z powyższym Starosta decyzją z dnia 14 maja 2003 r. ustalił skarżącemu opłaty roczne.
W ocenie Sądu w świetle obowiązujących przepisów nie było podstaw prawnych do takich działań organów.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż żaden przepis ustawy nie upoważnia ministra właściwego do spraw administracji publicznej do protokolarnego przekazania nieruchomości znajdujących się w trwałym zarządzie jednostki wymienionej w art. 60 ust. 1 do kompetencji starosty. W ustawie o gospodarce nieruchomościami jest z kolei inny przepis tj. art. 223 ust. 1, który obliguje starostów do protokolarnego przekazania właśnie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wykazu nieruchomości będących w zarządzie jednostek, o których mowa w art. 60 ust. 1, wraz z niezbędną dokumentacją. W przepisie tym, co istotne, mowa jest o wszystkich nieruchomościach tych jednostek bez wskazania, iż chodzi wyłącznie o nieruchomości przeznaczone na ich potrzeby statutowe. Gdyby ustawodawca przewidywał, iż gospodarka nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby statutowe jednostek - należy do ministra, a gospodarka nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby nie statutowe - należy do starosty, zobowiązałby starostów do przekazania ministrowi wykazów tylko tych ostatnich. Problem w tym, iż ustawodawca nie zakłada w ogóle istnienia takich nieruchomości Skarbu Państwa, które pozostają w trwałym zarządzie jednostek wymienionych w art. 60 ust. 1, a które nie są przeznaczone na ich potrzeby statutowe, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Ponadto istnienie w ustawie przepisu art. 223 dodatkowo potwierdza fakt, iż ocena zbędności danej nieruchomości jednostce wymienionej w art. 60 ust. 1 nie należy do starosty, lecz wyłącznie do ministra. Minister bowiem po otrzymaniu od starosty wykazu nieruchomości będących w zarządzie jednostek, o których mowa w art. 60 ust. 1 wraz z niezbędną dokumentacją gospodaruje nimi w rozumieniu art. 60, a w przypadku uznania zbędności danej nieruchomości na potrzeby jednostki podejmuje zgodnie z art. 60 ust. 3 decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu i dopiero wówczas zawiadamia starostę o przekazaniu nieruchomości do tzw. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym ten gospodaruje. Nie można inaczej uzasadnić potrzeby istnienia w ustawie przepisu art. 223 jak tylko tym, iż to właśnie minister, pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligowany jest do uporządkowania i kontroli stanu nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie jednostek wskazanych w art. 60 ust. 1 ustawy.
Przedstawiony przez Ministra w piśmie z dnia 11 lutego 2002 r., a powtórzony przez organy administracji w uzasadnieniu wydanych decyzji, pogląd iż "art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawęża zakres gospodarki nieruchomościami prowadzonej przez właściwego ministra na potrzeby wymienionych w tym artykule ministerstw i urzędów centralnych, do ich potrzeb statutowych" jest błędny. Stanowisko to zakłada bowiem istnienie nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie jednostek wymienionych w art. 60 ust. 1 jednych - przeznaczonych na ich potrzeby statutowe i drugich – przeznaczonych na inne potrzeby niestatutowe. W odniesieniu do pierwszych gospodarkę sprawowałby minister, a trwały zarząd byłby nieodpłatny. W odniesieniu do drugich gospodarkę sprawowałby starosta ustalający opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu. Tymczasem, w ocenie Sądu, ustawodawca takiego rozróżnienia nie tylko że nie przewiduje, a nawet nie dopuszcza. Trwały zarząd jest administracyjnoprawnym prawem podmiotowym, jakie uzyskuje jednostka organizacyjna względem nieruchomości i w w celu realizacji zadań publicznych. Treść art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd wyłącznie na cele związane z ich działalnością. Organy władzy, w skład których wchodzą jednostki organizacyjne wymienione w art. 60 ust. 1, realizują zadania publiczne określone w Konstytucji i ustawach. Jest oczywiste, że aby takie jednostki mogły prawidłowo funkcjonować i realizować swoje zadania muszą być wyposażone w nieruchomości. Wszystkie nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie jednostek wskazanych w art. 60 ust. 1 powinny być przeznaczone na potrzeby związane z ich działalnością i prawidłowym funkcjonowaniem. Niezależnie od sposobu powstania trwałego zarządu ( z mocy prawa – art. 17 ust. 3, na mocy decyzji – art. 45, w wyniku przekazania – art. 48 ) prawo to ma na celu przede wszystkim zaspokojenie potrzeb jednostki organizacyjnej w celu realizacji przez nią zadań publicznych. Właśnie te potrzeby należy uznać za potrzeby statutowe. Odwołanie się do literalnej treści statutu przy ocenie przesłanki "potrzeb statutowych" nie jest wystarczające i miarodajne. Statuty jednostek określają wyłącznie ich wewnętrzną organizację, nie określają ani zadań publicznych organów ( te wynikają z Konstytucji i ustaw ), ani ich wyposażenia w nieruchomości Skarbu Państwa. Użyte w art. 60 ust. 1 określenie "potrzeb statutowych" należy rozumieć szeroko przez określenie potrzeb związanych z prawidłowym funkcjonowaniem i działalnością. Ustalenie, że dana nieruchomość nie jest przeznaczona na potrzeby statutowe jednostki oznacza, iż dana nieruchomość jest w tym przypadku zbędna na potrzeby tej jednostki. W ocenie Sądu określenie "potrzeb statutowych" jest tożsame z pojęciem "niezbędności" danej nieruchomości na potrzeby związane z funkcjonowaniem i działalnością danej jednostki. Trudno przyjąć, iż taka jednostka realizuje jakieś inne cele nie statutowe. Nie sposób bowiem znaleźć żadnego uzasadnienia dla posiadania przez jednostki organizacyjne wskazane w art. 60 ust. 1 nieruchomości Skarbu Państwa w trwałym zarządzie w innym celu nie statutowym.
Reasumując należy stwierdzić, iż:
1. pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodarka wszystkimi nieruchomościami pozostającymi w trwałym zarządzie jednostek wskazanych w art. 60 ust. 1 ( niezależnie od sposobu nabycia trwałego zarządu ) należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
2. potrzeby statutowe danej jednostki organizacyjnej to potrzeby związane z jej prawidłowym funkcjonowaniem i wykonywaniem zadań publicznych.
3. określenie w art. 60 ust. 3 ustawy "zbędności" nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie jednostki wymienionej w art. 60 ust. 1 jest równoznaczne z oceną, iż dana nieruchomość nie jest przeznaczona na jej potrzeby statutowe.
4. w przypadku uznania, iż nieruchomość pozostająca w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej o której mowa w art. 60 ust. 1 stała się jej zbędna na potrzeby statutowe minister właściwy do spraw administracji publicznej jest obligowany zgodnie z art. 60 ust. 3 do wydania decyzji o wygaśnięciu tego zarządu.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Minister nie był uprawniony do protokolarnego przekazania Staroście gospodarowania nieruchomościami pozostającym w trwałym zarządzie Ministerstwa A bez uprzedniego wydania decyzji o wygaśnięciu tego zarządu. Ustalenie, iż nieruchomości są zbędne skarżącemu na jego potrzeby statutowe powinno skutkować wydaniem przez Ministra decyzji o wygaśnięciu zarządu. Ocena przeznaczenia nieruchomości skarżącego skutkująca przekazaniem gospodarowania nieruchomościami Staroście nie mogła być dokonana ani w piśmie Ministra B z dnia 11 lutego 2002 r., ani w zaskarżonej decyzji, lecz wyłącznie w decyzji o wygaśnięciu tego zarządu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż pozostawanie przedmiotowych nieruchomości w trwałym zarządzie skarżącego jako jednostki wskazanej w art. 60 ust. 1 ustawy wyłączało kompetencje starosty do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu.
Z tych przyczyn Sąd uznał, iż wydane w sprawie decyzje są dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
W związku z powyższym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z. ) orzekł jak w sentencji wyroku.