II SA/GD 1239/01

II SA/Gd 1239/01 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący/
Krzysztof Retyk
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący s. WSA Janina Guść Sędziowie: s. WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K., A. S. i innych na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia 10 stycznia 2001 r., nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 stycznia 2001r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego nakazał właścicielom garaży zlokalizowanych na działkach Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w T.: A. S.; E. G., J. i B. R., J. i J. M., R. Z., A. K., oraz M. B. rozebranie garaży zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] zgodnie z załączoną mapą geodezyjną przedłożoną przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w T. Decyzję podjęto na podstawie art. 83 ust. 1 i 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe garaże blaszane pobudowano w 1992r. na terenie działek [...] i [...] przy ul. [...] w T. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Potwierdza to protokół oględzin z dnia 14 września 1999r. oraz oświadczenie Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z dnia 20 grudnia 1999r. Naruszono zatem art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, obowiązujące w okresie budowy garaży. Zgodnie z wyrysem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z 27 stycznia 1986r. garaże znajdują się na terenie przeznaczonym pod budowę stacji wnętrzowej 110kV/15kV i dla tego terenu wymagane jest opracowanie szczegółowego planu zagospodarowania wraz z terenem S.65.MW. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że tereny te są zagospodarowane i nie przewiduje się sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że przedmiotowe garaże znajdują się na terenie, który zgodnie z obowiązującym w/w miejscowym planem jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Ponadto obecni właściciele sąsiedniej działki nr [...] D. i A. S. przedłożyli szkic planowanego zagospodarowania działki, której planowana zabudowa koliduje z istniejącymi garażami. Decyzja została wydana w oparciu art. 83 ust. 1 art. 103 ust. 2 1 Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w T. oraz A. S., E. G., J. i B. R., J. i J. M., R. Z., A. K. oraz M. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40 i art. 49 ust. 1 w związku z art. 59 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 28 i art. 107 Kpa przez błędne określenie strony zobowiązanej do rozbiórki. W uzasadnieniu wskazano, że stacja trafo, o której stanowi plan, została wybudowana, zaś natomiast część terenu została wykupiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" m.in. działki nr [...] i [...] pod potrzeby ciepłociągu zbudowanego na potrzeby domów wielorodzinnych budowanych przez te Spółdzielnię. Brak jest podstaw do twierdzenia, że garaże kolidują z planowaną zabudową przez małżonków S., gdyż osoby te nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2001r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przywołał dokonane ustalenia co do treści obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał również, że na przedmiotowe garaże zrealizowane w 1992r. wymagane było pozwolenie na budowę. Powołany przez strony art. 49 Prawa budowlanego z 1994r., według organu, ma zastosowanie do obiektów wybudowanych pod rządami Prawa budowlanego z 1994r., czyli po1 stycznia 1995r.
Skargę na powyższą decyzję, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w T. oraz A. S., E. G., J. i B. R., J. i J. M., R. Z., A. K. oraz M. B. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w decyzji organu odwoławczego brak jest szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe. Nie jest prawdziwe twierdzenie, że przedmiotowe garaże znajdują się na terenie przeznaczonym pod budowę stacji trafo. Na działkach tych żadna nowa stacja trafo nie będzie już wybudowana, a garaże blaszane na terenie spółdzielni nie kolidują z istniejącą na sąsiedniej działce stacja. Nadto przez środek działek przebiega ciepłociąg, co również wyklucza ten teren zabudowy innej o charakterze trwałym. Garaże o charakterze tymczasowym zrealizowane w 1992r. w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r., które nie stawiało wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na blaszane garaże; w każdej chwili można je przenieść, spełniają warunki techniczne dla tego typu garaży, odpowiadają PN, nie stwarzają niebezpieczeństwa i zagrożenia życia i zdrowia, mienia i nie pogarszają warunków otoczenia. Skarżący zarzucili niewłaściwe określenie strony zobowiązanej do rozbiórki garaży. Garaże usytuowane są na terenie będącym własnością Spółdzielni Mieszkaniowej. Zostały sfinansowane ze środków finansowych członków spółdzielni użytkowników garaży, wymienionych na wstępie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.
Jest w rozpoznawanej sprawie bezsporne, że przedmiotowe garaże zostały wybudowane w 1992r. (vide pismo Prezesa Spółdzielni k. 16 akt administracyjnych pierwszej instancji) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organy administracji przyjęły, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, z późn. zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.). Przywołany przepis stanowi bowiem, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zatem w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego znajdzie zastosowanie w szczególności art. 37 oraz art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.
Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejściu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Nietrafny jest zarzut skarżących podniesiony w odwołaniu i powtórzony w skardze co do tego, że przedmiotowe obiekty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei par. 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.) przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Natomiast par. 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.62, z późn. zm.) za budynek tymczasowy przyjmuje budynek nie połączony w sposób trwały z gruntem, skonstruowany jako rozbieralny, jako barak, kiosk, obiekt o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego, lub budynek określony w przepisach jako tymczasowy. Stwierdzić zatem należy, iż wymagane jest prawem uzyskanie pozwolenia na budowę na przedmiotowe obiekty i o pozwolenie to nie ubiegała się ani Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w T. (vide protokół oględzin z 14.09.1999r. k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ani jak wynika z okoliczności sprawy pozostali skarżący. Pozwolenie na budowę wydawane jest przez właściwy organ administracji i nie może zostać zastąpione zgodą właściciela nieruchomości gruntowej (w tym przypadku Spółdzielni Mieszkaniowej "A"), na której obiekty zostały wybudowane. Tego rodzaju zgoda stanowić może jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wymagany w celu uzyskania pozwolenia na budowę.
Wybudowanie obiektów budowlanych niezgodnie z przepisami wynika również z faktu, że sporne garaże usytuowane zostały przy granicy działki sąsiedniej (vide protokół oględzin k. 6 akt organu pierwszej instancji), naruszając tym samym normy określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jak wynika z okoliczności sprawy ówcześni właściciele tej działki, o nr [...], U. i B. W. nie wyrazili na takie usytuowanie zgody (vide pisma k. 2, 4, 5 akt organu pierwszej instancji). Powyższe uchybienie uzasadniałoby zastosowanie art. 37 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, albowiem wybudowanie przedmiotowych obiektów bez pozwolenia w granicy sąsiedniej działki powoduje istotne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych działki sąsiedniej, której właścicielami są obecnie D. i A. S. (vide akt notarialny darowizny k. 39-42 akt administracyjnych).
Obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego przepisy określające przeznaczenie terenu, na którym znajdują się wzniesione przez skarżących obiekty, zawierał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzony Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z 27 stycznia 1986r. (vide wypis i wyrys planu k. 30-31 akt administracyjnych pierwszej instancji). Plan ten przewidywał zabudowę terenu o symbolu S.64.EE obiektem o ściśle określonym charakterze - stacją wnętrzową 110kV/15kV i dla tego terenu wymagał opracowanie szczegółowego planu zagospodarowania wraz z terenem S.65.M. Jest także okolicznością niesporną, że szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren o symbolu S.65.M. nie został opracowany.
Unormowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. nie dopuszcza możliwości odstąpienia przez organ administracji od zastosowania sankcji rozbiórki w razie stwierdzenia wzniesienia obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i na terenie nieprzewidzianym pod zabudowę lub przewidzianym w przepisach o planowaniu przestrzennym pod zabudowę innego rodzaju. Nie uzasadniają tego żadne względy społeczne ani twierdzenia skarżących, iż budowa obiektu w miejscu, o którym stanowi miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego została zakończona. Cytowany wyżej przepis prawa budowlanego z 1974r. dopuszcza bowiem budowę jedynie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z obowiązującymi w chwili orzekania przez organy administracji przepisami o planowaniu przestrzennym.
Powołany przepis art. 37 ustawy z 1974r. Prawo budowlane nie przesądza wprost o tym, do jakiego podmiotu winien zostać skierowany nakaz przymusowej rozbiórki. O tym stanowi natomiast art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., w którym wymienia się inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego jako obowiązanych na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.
Oznaczenie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej jest jednym z najistotniejszych jej elementów. W decyzji nakazującej rozbiórkę określenie stron w sposób jednoznaczny pozwala na ustalenie na kogo nałożony został obowiązek wykonania tej decyzji. Decyzja administracyjna jest aktem kierowanym do konkretnie oznaczonego adresata i rozstrzygającym w oparciu o przepisy prawa administracyjnego indywidualną sytuację określonego podmiotu.
W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia 10 stycznia 2001r. zostały skierowane do grupy osób, które jak wynika z okoliczności sprawy są właścicielami poszczególnych garaży, których rozbiórkę nakazano i jednocześnie członkami Spółdzielni, a garaże po ich wybudowaniu były przedmiotem obrotu (vide pisma Spółdzielni k. 46 i 49, oświadczenia skarżących k. 9, 11, 13, 14).
W tym kontekście nietrafny jest zarzut skarżących co do tego, że adresatem decyzji winna być Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", bowiem z całą pewnością nie była ona inwestorem przedmiotowych obiektów budowlanych. Wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest konsekwencją niezgodnego z prawem działania inwestorów i do nich jako sprawców samowoli w pierwszej kolejności musiał być kierowany nakaz rozbiórki. Jeżeli właściciel nieruchomości nie jest podmiotem, który dopuścił się samowoli budowlanej, to w świetle obowiązujących uprzednio przepisów mógł być do niego skierowany nakaz rozbiórki, gdy nie można ustalić osoby, która dopuściła się samowoli, bądź gdy właściciel w sposób wyraźny oponuje przeciwko rozbiórce, dążąc do zachowania samowolnie wykonanych obiektów - w takich przypadkach nakaz rozbiórki mógłby być skierowany zarówno do inwestora jak i właściciela obiektu (por. wyrok NSA w Warszawie IV S.A. 2055/96, nie publ.).
Nie jest zatem obojętny pod względem prawnym adresat decyzji o rozbiórce, w świetle powołanego wyżej art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W tym kontekście za wadliwe należy uznać skierowanie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych nieoznaczonych w zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej, w stosunku do grupy osób nie będącej inwestorem, właścicielem ani zarządcą w rozumieniu wskazanego przepisu.
Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie jest przesłanką stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podmiot, do którego skierowano decyzję, nie będąc stroną nie będzie miał ani interesu prawnego ani obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. W rozpoznawanej sprawie, w której występuje wielość stron, obowiązkiem organu było skonkretyzować przedmiot decyzji wydanej na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., a zatem nałożyć obowiązek z powołanego przepisu w stosunku do konkretnego podmiotu, ustalonego według reguły określonej w przepisie art. 38 tej ustawy.
Za trafny natomiast uznać należy zarzut wadliwości uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji. Przepis art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego wymienia składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, materialnego i procesowego. Natomiast art. 138 Kpa określający rodzaje decyzji odwoławczej wskazuje zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą. Jednocześnie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę ponownie. Istota postępowania odwoławczego polega na tym, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, wszystkich jej istotnych okoliczności, zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz zasadności żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu (por. wyrok NSA w Warszawie IV S.A. 1243/96, nie publ.). W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji naruszył wymienione wyżej zasady, w szczególności ograniczył się do niepełnego, wybiórczego powtórzenia ustaleń i argumentów organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, ustosunkowując się jedynie do jednego z wielu zarzutów odwołania. Zaniechanie przez organ odwoławczy ustalenia wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi istotne naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych m. in. w art. 4, 6, 7, 8 Kpa oraz narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w przepisie art. 15 Kpa.
Konkludując stwierdzić należy, że wskazane powyżej decyzje organów nadzoru budowlanego dotknięte są wadą skutkującą ich nieważnością, zaś dodatkowo decyzja organu drugiej instancji narusza wskazane wyżej przepisy postępowania.
W konsekwencji rozpoznając ponownie sprawę winien organ zastosować prawidłowo przepisy art. 37 i 38 Prawa budowlanego z 1974r., kierując się wskazówkami szerzej przytoczonymi w rozważaniach powyżej. Dokona również analizy przepisu art. 37 ust. 1 pkt.1 wskazanej ustawy w aktualnym stanie faktycznym i prawnym wywołanym wejściem w życie z dniem 11 lipca 2004r. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), w szczególności w zakresie przepisu art. 88 tej ustawy.
Zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w
art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z kolei przepis art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada na sąd obowiązek określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.
Dlatego też uwzględniając powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.