II SA/Gd 1236/24

II SA/Gd 1236/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 16
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 października 2024 r. nr WOP.7722.230.2024.MK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 27 listopada 2023 r. M. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Inwestor", "Skarżący") wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w Pucku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego barakowozu (o wymiarach 2,55 m x 8,90 m)
z dobudowanym tarasem zabudowanym szkłem oraz poliwęglanem (o wymiarach 2,40 m
x 6,75 m) na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K.
Postanowieniem z 20 sierpnia 2024 r. PINB, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", odmówił Wnioskodawcy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej składającego się z barakowozu (o wymiarach 2,55 m x 8,90 m) oraz dobudowanego tarasu (o wymiarach 2,40 m x 6,75 m), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w sprawie wnioskowanego obiektu toczyło się postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 4 stycznia 2021 r. (doręczoną 7 stycznia 2021 r.), którą nakazano Inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
PINB wskazał, że po analizie postanowień Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") z 12 lutego
2021 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB
z 4 stycznia 2021 r. oraz z 31 marca 2022 r. odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, jak również wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") z 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt
II SA/Gd 192/21 uchylającego zaskarżone postanowienie i z 19 października 2022 r.
sygn. akt II SA/Gd 352/22 oddalającego skargę Inwestora, jak również decyzji PWINB
z 22 lipca 2024 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB, organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa decyzja nadal znajduje się w obiegu prawnym, czyli ma status ostateczności.
PINB podkreślił, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie. Tego typu sytuacja wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji, nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Takie działanie organu byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie jest bezpodstawny ze względu na fakt, że decyzja podjęta później, będąca kolejną ostateczną decyzją w tej samej sprawie, będzie dotknięta wadą nieważności.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Wnioskodawcę PWINB postanowieniem z 4 października 2024 r. utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wraz z nowelizacją ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", we wrześniu 2020 r. wprowadzono dodatkowe postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, tzw. uproszczone postępowanie legalizacyjne dla obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.
PWINB podał, że zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (ust. 1). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (ust. 2). Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jeżeli termin,
o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy,
o którym mowa w art. 48 ust. 1 (ust. 5).
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 471 ze zm.) nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego,
o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję
o nakazie rozbiórki.
PWINB zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie
o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego, jednakże przed organami obu instancji toczyło się postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.
Organ odwoławczy podał, że pismem z 22 stycznia 2001 r. PINB zawiadomił
o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia legalności zabudowy działki nr [...], położonej w K. Decyzją z 4 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji nakazał Inwestorowi rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej składającego się z barakowozu (o wymiarach 2,55 m x 8,90 m) oraz dobudowanego tarasu (o wymiarach 2,40 m x 6,75 m), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K. Postanowieniem z 12 lutego 2021 r. PWINB stwierdził uchybienie przez Inwestora terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Prawomocnym wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 192/21 WSA w Gdańsku uchylił to postanowienie.
PWINB podał również, że postanowieniem z 31 marca 2022 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 4 stycznia 2021 r. Wyrokiem z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 352/22 WSA w Gdańsku oddalił skargę na to postanowienie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem
z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 405/23 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB
z 4 stycznia 2021 r. jest prawomocna i ostateczna.
Organ odwoławczy odnotował, że decyzją z 22 lipca 2024 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 4 stycznia 2021 r., zaś odwołanie od tej decyzji jest rozpatrywane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę PWINB powtórzył, że do chwili obecnej decyzja rozbiórkowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Organ odwoławczy przyznał rację organowi pierwszej instancji, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie, gdyż taka sytuacja stanowi o przesłance stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zatem dopóki z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę, dopóty PINB nie może przeprowadzić uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do tego samego obiektu. Istnienie w obrocie prawnym prawomocnej i ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę w stosunku do obiektu objętego wnioskiem o legalizację jest w niniejszej sprawie "inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a.
Końcowo PWINB podniósł, że przesłanka zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie ma zastosowania
w niniejszej sprawie. Podkreślono, że zawieszając postępowanie z uwagi na tę przesłankę organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy
w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Odwołując się do judykatury wskazano, że samo stwierdzenie,
iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Organ nie może zatem zawiesić postępowania legalizacyjnego, o którego wszczęcie wnosi Inwestor. Natomiast w przypadku uchylenia decyzji rozbiórkowej w trybie nadzwyczajnym i zmianie stanu faktycznego i prawnego sprawy Inwestor ma możliwość ponownego złożenia wniosku o uproszczoną legalizację.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego M. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił mu naruszenie:
1) art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, 2) art. 49f w zw. z art. 49e Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, 3) art. 97 i art. 98 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, 4) art. 154 i art. 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie postanowień i przyznanie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu należnych kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego mimo obowiązku wynikającego z przepisu prawa,
a jednocześnie konsekwentnie, mimo niezastosowania art. 49f Prawa budowlanego, prowadzi postępowanie rozbiórkowe z naruszeniem art. 49e tej ustawy. Zarzucono,
że zamiast szukać dróg pomocy stronie, dla uzyskania efektu aprobowanego przez Państwo, która to aprobata w świetle wprowadzenia instytucji uproszczonej legalizacji dla starych obiektów jest niewątpliwa, organ szuka sposobów na uniemożliwienie osiągnięcia legalnego, korzystnego dla strony efektu prawnego.
W ocenie Skarżącego zaskarżone postanowienie jest wadliwe, bowiem wniosek
o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f Prawa budowlanego nie może zostać załatwiony odmownie, gdyż przepisy tego nie przewidują. Jednocześnie organ tym postanowieniem broni swojej wadliwej decyzji
o rozbiórce (z powodu wydania z rażącym naruszeniem art. 49e Prawa budowlanego). Podkreślono, że skoro Skarżący składa wniosek o przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej, bez uchybienia terminu na jego złożenie, to organ nie może odmówić jego wszczęcia, a tym bardziej nakazać rozbiórki obiektu. Zdaniem Skarżącego organ wykorzystuje tylko niektóre przepisy, pomijając inne, nakładające na niego obowiązek naprawienia sytuacji spowodowanej wadliwym działaniem organu. Zarzucono, że organ broni się (i robił to już wcześniej) odmawiając nawet rozpatrzenia wniosku
o legalizację budowy, do czego Skarżący ma niewątpliwe prawo. W ocenie strony skarżącej organ działa pozornie, formalnie, zgodnie z niektórymi przepisami prawa, pomijając inne, które, gdyby organ działał jako strzegący interesu społecznego, powinien wykorzystać. Sposobem na naprawienie tego stanu, do którego organ doprowadził poprzez zaniechanie wykonania obowiązku poinformowania strony o możliwości uproszczonej legalizacji, jest przeprowadzenie procedury, o której zastosowanie wnosi Skarżący, a której zaskarżonym postanowieniem organ odmawia.
Skarżący zaznaczył, że nie kwestionuje aktualnego stanu formalnoprawnego sprawy, ale zarzuca organowi swego rodzaju obstrukcję prawną zmierzającą do obrony nieprawidłowej decyzji o rozbiórce, która - czego organ nie kwestionuje - zostałaby uchylona, gdyby Skarżący, bez własnej winy, nie uchybił terminowi złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący podkreślił, że organ ma szereg instrumentów, które dają możliwość naprawienia tej wadliwej sytuacji prawnej, w której funkcjonuje wadliwa decyzja o rozbiórce. Wskazano, że Skarżący wnosił już o stwierdzenie nieważności, uchylenie
(art. 154 i art. 155 k.p.a.) decyzji o rozbiórce, lecz organ z uporem odmawia zastosowania dostępnych instrumentów prawnych dyskryminując Skarżącego w stosunku do innych mieszkańców tego rejonu będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, którym organ umożliwił legalizację obiektów stawianych bez wcześniejszych pozwoleń.
Podniesiono, że Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce powołując szeroko argumentację prawną, która sprowadza się do tezy, że dla tego typu obiektów jak ten Skarżącego nie jest prawidłowe prawnie podjęcie decyzji o rozbiórce bez uprzedniego umożliwienia skorzystania z uproszczonej procedury legalizacyjnej. Skarżący wskazał, że wnosił również o uchylenie decyzji na mocy art. 154 lub art. 155 k.p.a., który to wniosek, mimo upływu ponad 6 miesięcy, nie został w ogóle rozpoznany przez organ. Zdaniem Skarżącego wynikiem działania organu państwa powinno być uchylenie decyzji
o rozbiórce w ten sposób, aby wszyscy mieszkańcy tego samego rejonu będący w takiej samej sytuacji prawnej formalnie mieli taką samą sytuację prawną, pozwalając zalegalizować posadowione przez nich obiekty.
Wskazano następnie, że PINB odmawiał już rozpoznania wniosku o uproszczoną legalizację do czasu zakończenia postępowania przed NSA (pismo z 11 stycznia 2024 r.), choć - zdaniem Skarżącego - obecnie nie toczy się żadne postępowanie przed NSA w tej sprawie. Obecnie organ rozpoznał wniosek, tyle że ponownie rozstrzygnięcie to zmierza do negatywnego załatwienia sprawy Skarżącego. Wprawdzie organ w innym postępowaniu przyznaje, że złamał art. 49f Prawa budowlanego nie informując strony o możliwości skorzystania z uproszczonej procedury legalizacyjnej, ale nie zamierza podjąć żadnych działań w celu naprawy sytuacji, które mógłby podjąć. Wręcz przeciwnie, w 2024 r. organ wydał ponowny nakaz rozbiórki, co oznacza dla Skarżącego ryzyko powstania nieodwracalnych skutków.
W ocenie Skarżącego organ powinien wszcząć postępowanie w sprawę legalizacji
i ewentualnie je zawiesić do czasu zakończenia postępowania w sprawie zaskarżenia decyzji o rozbiórce (nie jest ona prawomocna), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce lub jej uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. oraz podjąć działania w trybie art. 97 lub art. 98 k.p.a., czyli ewentualnie zawiesić postępowanie uchylając decyzję w trybie art. 155 k.p.a. Powtórzono, że organ przyznał, iż Skarżącemu przysługiwało prawo przeprowadzenia procedury uproszczonej legalizacji. Przyznano również to, że to organ doprowadził do tej sytuacji poprzez zaniechanie wykonania ustawowego obowiązku powiadomienia Skarżącego o takiej prawnej możliwości. Organ twierdzi, że pominął tylko wykonanie obowiązku informacyjnego. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że brzmienie przepisu nakłada na organ nie obowiązek informowania, lecz obowiązek wszczęcia z urzędu uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skoro zaś na organie ciążył obowiązek, którego nie wykonał, wobec tego decyzja o rozbiórce, zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego, jest nieważna.
Za chybione uznano stanowisko, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w tej sprawie. W tym zakresie odwołano się do uchwały NSA z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt
II GPS 1/17, zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Skarżącego z uchwały tej wynika,
że sam fakt, iż wcześniejsza wadliwa decyzja o rozbiórce jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, nie stanowi przeszkody do uchylenia decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a., czy wszczęcia procedury w sprawie legalizacji, której skutkiem będzie legalizacja obiektu oraz w konsekwencji uchylenie decyzji o rozbiórce.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że organy nadzoru budowlanego nie mogą doprowadzać do rozbiórki obiektów posadowionych przed 20 latami. Wobec bezspornych faktów, że przedmiotowy obiekt został posadowiony ponad 20 lat przed wprowadzeniem tej zmiany, w sprawie powinno zostać przeprowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne. W tym stanie wniosek o wszczęcie procedury legalizacji jest bezspornie uzasadniony, a jej prowadzeniu nie przeszkadza fakt prowadzenia procedury sądowoadministracyjnej. Wskazano, że prace wykonawcze powyższego obiektu zostały zakończone 20 lat temu, w związku z czym organ przed wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu powinien przeprowadzić z urzędu uproszczoną procedurę legalizacji obiektu, czego nie uczynił. Nic tej bezczynności nie broni. Zresztą organ przyznaje bezprawność swojej bezczynności, tyle że twierdzi, że powstała sytuacja jest nieodwracalna. Jednak jest to pogląd niezasadny, gdyż istnieje wiele instrumentów prawnych naprawienia tej sytuacji, ale organ nie chce ich wykorzystać.
Końcowo wskazano, że PINB odmawiał rozpoznania wniosku o uproszczoną legalizację do czasu zakończenia postępowania przed NSA (pismo z 11 stycznia 2024 r.). Jednak powołany w zaskarżonym postanowieniu wyrok NSA z 11 lipca 2024 r. sygn. akt
II OSK 803/16 nie stanowi uzasadnienia dla odmowy zawieszenia postępowania
i przeprowadzenia procedury uproszczonej legalizacji do czasu zakończenia postępowania przed NSA. Zdaniem Skarżącego przywołane przez niego wyroki pozwalają uznać,
że przeprowadzenie procedury uproszczonej legalizacji nie naruszy przepisów k.p.a.
W ocenie strony skarżącej również powołany wyrok NSA przekonuje raczej o zasadności wniosków i twierdzeń Skarżącego, a nie organu.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku
z 4 października 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z 20 sierpnia 2024 r., którym organ pierwszej instancji odmówił M. K. wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej składającego się z barakowozu (o wymiarach 2,55 m x 8,90 m) oraz dobudowanego tarasu (o wymiarach 2,40 m x 6,75 m), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub
z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W przytoczonej wyżej regulacji zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Drugą przesłanką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie wypracowany został pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa
w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie komentowanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania
z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel,
M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394).
Należy również zwrócić uwagę na akcentowaną w piśmiennictwie kwestię,
że przepisy k.p.a. dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 i nast.) muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać,
że wnioskiem z 27 listopada 2023 r. Skarżący wystąpił do PINB o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f-49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Wniosek dotyczył obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej składającego się z barakowozu
(o wymiarach 2,55 m x 8,90 m) oraz dobudowanego do niego tarasu (o wymiarach 2,40 m x 6,75 m), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki
nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K.
W sprawie nie jest sporne, że pismem z 22 stycznia 2001 r. PINB zawiadomił
o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia legalności zabudowy działki nr [...] w K. Natomiast decyzją z 4 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji nakazał Inwestorowi rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a zatem jest wykonalna.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd organów, że co do zasady dopóki z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę, dopóty organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć
i przeprowadzić uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem istniejącej w obrocie prawnym decyzji nakazującej tę rozbiórkę. Godziłoby to w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Zasada ta służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad: bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych, co jest motywowane potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych
w przestrzeni czasu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze, gdzie akcentuje się, że z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r.
sygn. akt I OSK 2014/20).
W konsekwencji, za prawidłowe należy uznać stanowisko orzekających w sprawie organów, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu
w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym nakaz rozbiórki tego obiektu (czyli nie można
de facto ponownie rozstrzygać w sprawie już zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę).
Powyższe stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną na tle przepisów Prawa budowlanego sprzed 19 września 2020 r., a więc sprzed wprowadzenia instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2000/15 oraz prawomocne wyroki: WSA
w Krakowie: z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1097/18 i z 31 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 112/15 oraz WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 141/13). Skoro bowiem żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania
z obrotu prawnego decyzji orzekającej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, to należy uznać, że orzeczony wobec tego obiektu nakaz rozbiórki blokuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji tej samej samowoli budowlanej (zob. również wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r.
sygn. akt II SA/Ke 557/12).
Na gruncie niniejszej sprawy na powyższe uwagi o charakterze ogólnym należy ponadto nałożyć kwestię wprowadzonej w 2020 r. do polskiego porządku prawnego instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Analiza zarzutów skargi prowadzi bowiem do wniosku, że Skarżący stoi na stanowisku, iż wprowadzenie do Prawa budowlanego tej instytucji (czyli uznawania, że stan niezgodny z prawem zmienia się
w stan zgodności z obowiązującymi przepisami) dotyczy każdego obiektu, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego). Skład orzekający uznaje takie stanowisko za niezasadne, podobnie jak twierdzenie strony skarżącej, że wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie może zostać załatwiony odmownie, gdyż przepisy tego nie przewidują. Należy zauważyć, że - wbrew ocenie Skarżącego - w pewnych okolicznościach organy nadzoru budowlanego mogą doprowadzać do rozbiórki obiektów budowlanych, nawet jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (zob. wyjątek wymieniony w art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego, czy art. 49i ust. 1 pkt 2 tej ustawy).
Odnosząc się do przytoczonych w skardze dwóch wyroków WSA w Gdańsku
(z 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 348/23 i z 25 października 2023 r. sygn. akt
II SA/Gd 344/23) należy zauważyć, że oba przywołane rozstrzygnięcia dotyczą, podobnie jak ma to miejsce w przypadku Skarżącego, samowoli popełnionej na początku lat 90. ubiegłego wieku, a zatem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia
24 października 1974 r. - Prawo budowalne (art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stosowany na podstawie odesłania z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Składy orzekające w tych sprawach potwierdziły, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania na podstawie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wszczynane przez nie z urzędu. Zarazem, w związku z art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.,
w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 (tj. do których mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. - przyp. Sądu), uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Zatem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel (lub jego zarządca) mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, obiekty samowolnie wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy bierności właściciela lub zarządcy powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Natomiast
w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f
ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) będzie ona rozpatrywana w granicach nowej sprawy
i będzie miała pierwszeństwo.
Zarówno w dwóch powołanych wyżej sprawach, jak i w sprawie Skarżącego organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne ("klasyczne", nie uproszczone) i zakończył je wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W tym miejscu podobieństwo sprawy Skarżącego do dwóch przywołanych spraw się kończy. Jak wynika bowiem
z uzasadnień przytoczonych wyroków, w obu tych sprawach przedmiotem skarg były decyzje rozbiórkowe wydane przez organ drugiej instancji w 2023 r. Tym samym w ramach ich kontroli Sąd był wówczas uprawniony do tego, aby podpierając się powyżej opisanym stanowiskiem uchylić zaskarżone decyzje nakazujące rozbiórkę. W konsekwencji, prawomocny wyrok w sprawie II SA/Gd 348/23 uchylił, a więc pozbawił mocy prawnej decyzję PWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę (wyrok w sprawie II SA/Gd 344/23 jest nieprawomocny). W uzasadnieniu tego wyroku zaznaczono, że o ile przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. należało stosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r., o ile zażąda tego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wskazano również, że w sytuacji, gdy w toku postępowania prowadzonego na skutek wyroku strona wystąpi do organu z takim żądaniem organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a postępowanie niniejsze będzie podlegało umorzeniu.
Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją, bowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu budowlanego, która nie została uchylona czy zmieniona przez organ drugiej instancji (do postępowania odwoławczego nie doszło w wyniku uchybienia przez Skarżącego terminowi, co pozostaje bez znaczenia dla skutku prawnego), ani w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2024 r.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest zatem, jak w przypadku dwóch powołanych przez Skarżącego wyroków, kwestia legalności decyzji nakazującej rozbiórkę, lecz kwestia wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie już zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę.
Z opisanych wyżej powodów, w pełni aprobując stanowisko składów orzekających
w sprawach II SA/Gd 348/23 i II SA/Gd 344/23, skład orzekający w niniejszej sprawie ocenił zaskarżone w tej sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego jako zgodne z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji zarzuty Skarżącego dotyczące oceny, że organy uniemożliwiają mu osiągnięcie legalnego i korzystnego dla niego skutku, że nie szukają dróg pomocy stronie, że bronią wadliwej decyzji o rozbiórce, a także te dotyczące zaniechania przez organy wykonania obowiązku poinformowania strony
o możliwości uproszczonej legalizacji, czy przeprowadzenia z urzędu uproszczonej procedury legalizacji obiektu, nie mogą być rozpoznane w ramach kontroli postanowienia
w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]