II SA/Gd 1234/24

II SA/Gd 1234/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 października 2024 r., nr WOP.7722.223.2024.MK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 30 listopada 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako PINB) wpłynął wniosek M. K. o wszczęcie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji "obiektu - pomieszczenia stalowego o wymiarach 2.00 m x 2.00 m pełniącego funkcje gospodarczą na narzędzia" zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obr. K. gmina K.
Postanowieniem nr PINB.051.3.2024.AO z dnia 20 sierpnia 2024 r. PINB odmówił wnioskodawcy wszczęcia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie wnioskowanego obiektu toczyło się postępowanie administracyjne o numerze PINB-7141/165b/2002/A/PO w sprawie prac budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. nr PINB- 7141/165b/2002/A/PO PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została doręczona w dniu 7 stycznia 2021 r. Po analizie postanowień wydanych przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB), kolejno z dnia 12 lutego 2021 r. nr WOP.7721.23.2021.MK stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji oraz z dnia 31 marca 2022 r. nr WOP.7721.23.2021.MK odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, oraz dwóch wyroków WSA w Gdańsku – sygn. II SA/Gd 193/21 z dnia 25 sierpnia 2021 r. uchylającego zaskarżone postanowienie oraz sygn. II SA/Gd 353/22 z dnia 19 października 2022 r. oddalającego skargę M. K., jak również decyzji nr WOP.7718.30.2024.MK z 22 lipca 2024 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB, organ stwierdził, że ww. decyzja rozbiórkowa nadal znajduje się w obiegu prawnym posiadając przymiot ostateczności.
PINB przypomniał, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tego typu sytuacja stanowi o przesłance stwierdzenia nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji. Nie ma zatem prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Tym samym wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie jest bezpodstawny.
Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem nr WOP.7722.223.2024.MK z dnia 4 października 2024 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść przepisów regulujących uproszczone postępowanie legalizacyjne, tj. art. 49f ustawy Prawo budowlane oraz powołał się na art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Następnie WINB przypomniał, iż zgodnie z uzasadnieniem załączonym do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk 121), przepisami art. 49f-49i do Prawa budowlanego zostało wprowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne odnoszące się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Ustawodawca wyjaśnił, że w polskim systemie prawa w wielu przypadkach przewidziana jest instytucja tzw. przedawnienia czynu (dotyczy to np. prawa podatkowego, a także karnego), natomiast delikt związany z naruszeniem prawa budowlanego nie przedawnia się nigdy, nawet w sytuacjach, gdy dany obiekt nie może być zalegalizowany mimo najlepszych chęci i starań jego właścicieli lub użytkowników, w sytuacji, gdy istnieje już od bardzo długiego czasu i wkomponował się w środowisko architektoniczne na danym obszarze. Zaproponowane w ustawie rozwiązanie dotyczące samowoli starszych niż sprzed 20 lat co do zasady nie jest przedawnieniem, gdyż zakłada ono stosowanie procedury administracyjnej. Dlatego też, zgodnie z zamysłem ustawodawcy, wprowadzenie przedmiotowej procedury (brak możliwości wprowadzenia przedawnienia) konieczne jest jednak ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy (a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań). Właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego. Jednakże należy przypomnieć, że zarówno przed PINB, jak i przed WINB toczyło się już postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Pismem z dnia 22 stycznia 2001 r. nr PNB-7141/66/2001/A PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia legalności zabudowy działki nr [...], położonej w K. Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. nr PINB-7141/165b/2002/A/PO organ ten nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Następnie postanowieniem nr WOP.7721.23.2021.MK z dnia 12 lutego 2021 r. WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 193/21 WSA w Gdańsku uchylił powyższe postanowienie. Postanowieniem nr WOP.7721.23.2021.MK z dnia 4 kwietnia 2022 r. WINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji nakazującej rozbiórkę. Wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. sygn. II SA/Gd 353/22 WSA w Gdańsku oddalił skargę na ww. postanowienie, a wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. II OSK 406/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. W konsekwencji, decyzja PINB z dnia 4 stycznia 2021 r. nr PINB-7141/165b/2002/A/PO jest prawomocna i ostateczna. Ponadto, decyzją z dnia 22 lipca 2024 r. nr WOP.7718.30.2024.MK WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB. Obecnie odwołanie od decyzji WINB rozpatrywane jest przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
WINB przyznał rację organowi I instancji, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie, gdyż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., taka sytuacja stanowi o przesłance stwierdzenia nieważności. Zatem dopóki z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę, dopóty organ powiatowy nie może przeprowadzić uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do tego samego obiektu. Co do zasady, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczyna się z urzędu (art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego), jednak ustawa dopuszcza wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego również na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 53a ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w przypadku obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się wyłącznie na żądanie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Po otrzymaniu wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ bada, czy w dniu złożenia wniosku zostały spełnione przesłanki umożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże sam fakt złożenia przez stronę wniosku o legalizację nie oznacza, że organ zwolniony jest z prowadzenia postępowania w oparciu o zasady i przepisy k.p.a. Jeżeli natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie została spełniona jedna z przesłanek umożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego winien zastosować art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, istnienie w obrocie prawnym prawomocnej i ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę w stosunku do obiektu objętego wnioskiem o legalizację jest w niniejszej sprawie "inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania.
Natomiast odnosząc się do argumentów zażalenia WINB powołał się na orzecznictwo i wyjaśnił, że przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zawieszając postępowanie z uwagi na ww. przesłankę organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Organ nie może zatem zawiesić postępowania legalizacyjnego, o którego wszczęcie wnosi strona. Natomiast strona, w przypadku uchylenia decyzji rozbiórkowej w trybie nadzwyczajnym i zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy ma możliwość ponownego złożenia wniosku o legalizację uproszczoną.
W skardze na powyższą decyzję inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:
1) art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;
2) art. 49f w związku z art. 49e Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie;
3) art. 97 i 98 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;
4) art. 154 i 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, o ile Sąd uzna to za zasadne.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego mimo obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a jednocześnie konsekwentnie, mimo niezastosowania art. 49f Prawa budowlanego, prowadzi postępowanie rozbiórkowe z naruszeniem art. 49e Prawa budowlanego. Zamiast szukać dróg pomocy stronie, dla uzyskania efektu aprobowanego przez Państwo, która to aprobata w świetle wprowadzenia instytucji uproszczonej legalizacji dla starych obiektów, jest niewątpliwa, organ szuka sposobów na uniemożliwienie osiągnięcia legalnego, korzystnego dla strony efektu prawnego.
W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie jest wadliwe, bowiem wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f Prawa budowlanego nie może zostać załatwiony odmownie, gdyż przepisy tego nie przewidują. Jednocześnie organ tym postanowieniem broni swojej wadliwej decyzji o rozbiórce (jest ona wadliwa z powodu wydania z rażącym naruszeniem art. 49e Prawa budowlanego). Skoro skarżący składa wniosek o przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej, bez uchybienia terminu na jego złożenie, to organ nie może odmówić jego wszczęcia, a tym bardziej nakazać rozbiórki obiektu. Zdaniem skarżącego organ wykorzystuje tylko niektóre przepisy, pomijając inne, nakładające na niego obowiązek naprawienia sytuacji spowodowanej wadliwym działaniem organu. Skarżący wskazał, że organ broni się i że robił to już wcześniej odmawiając nawet rozpatrzenia wniosku o legalizację budowy, do czego skarżący ma niewątpliwe prawo. Organ działa pozornie, formalnie zgodnie z niektórymi przepisami prawa, pomijając inne przepisy, które, gdyby organ działał jako organ strzegący interesu społecznego, winien wykorzystać. Sposobem na naprawienie tego stanu, do którego zdaniem skarżącego organ doprowadził poprzez zaniechanie wykonania obowiązku poinformowania strony o możliwości legalizacji uproszczonej, jest przeprowadzenie procedury, o której zastosowanie wnosi skarżący, a której zaskarżonym postanowieniem organ odmawia stronie.
Następnie skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje aktualnego stanu formalnoprawnego sprawy, tyle że zarzuca organowi swego rodzaju obstrukcję prawną zmierzającą do obrony nieprawidłowej decyzji o nakazaniu rozbiórki, która, czego organ nie kwestionuje, uległaby uchyleniu, gdyby skarżący, bez własnej winy, nie uchybił terminowi złożenia skargi do WSA. Skarżący przypomniał, że organ ma szereg instrumentów, które dają możliwość naprawienia tej wadliwej sytuacji prawnej, w której funkcjonuje wadliwa decyzja o rozbiórce. Skarżący wnosił już o stwierdzenie nieważności, uchylenie (art. 154 i 155 k.p.a.) decyzji o rozbiórce. Niestety organ z uporem odmawia zastosowania dostępnych instrumentów prawnych dyskryminując skarżącego w stosunku do innych mieszkańców tego rejonu będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, którym organ umożliwił legalizację obiektów stawianych bez wcześniejszych pozwoleń. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce powołując szeroko argumentację prawną, która sprowadza się do tezy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla tego typu obiektów, jak ten skarżącego, nie jest prawidłowe prawnie podjęcie decyzji o rozbiórce bez uprzedniego umożliwienia skorzystania z uproszczonej procedury legalizacyjnej. Skarżący wnosił również o uchylenie decyzji na mocy art. 154 lub art. 155 k.p.a., który to wniosek, mimo upływu ponad 6 miesięcy, nie został w ogóle rozpoznany przez organ. Zdaniem skarżącego wynikiem działania organu państwa winno być uchylenie decyzji o rozbiórce w ten sposób, aby wszyscy mieszkańcy tego samego rejonu będący w takiej samej sytuacji prawnej formalnie mieli taką samą sytuację prawną pozwalając zalegalizować posadowione przez niech obiekty.
Następnie skarżący stwierdził, że PINB odmawiał już wcześniej rozpoznania wniosku o uproszczoną legalizację do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pismo PINB z dnia 11 stycznia 2024 r.), choć – zdaniem skarżącego – obecnie nie toczy się żadne postępowanie przed NSA w tej sprawie. Obecnie organ rozpoznał wniosek, tyle że ponownie rozstrzygnięcie to zmierza do negatywnego załatwienia sprawy skarżącego. Wprawdzie organ w innym postępowaniu przyznaje, że złamał art. 49f Prawa budowlanego nie informując strony o możliwości skorzystania z uproszczonej procedury legalizacyjnej, ale nie zamierza podjąć żadnych działań prawnych w celu naprawy sytuacji, które mógłby podjąć. Wręcz przeciwnie, w 2024 r. organ wydał ponowny nakaz rozbiórki, co oznacza dla skarżącego ryzyko powstania nieodwracalnych skutków. W ocenie skarżącego organ powinien wszcząć postępowanie w sprawę legalizacji i ewentualnie zawiesić je do czasu zakończenia postępowania w sprawie zaskarżenia decyzji o rozbiórce (nie jest ona prawomocna), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce lub jej uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. oraz podjąć działania w trybie art. 97 lub 98 k.p.a., czyli zawiesić ewentualnie postępowanie uchylając decyzję w trybie art. 155 k.p.a. Co więcej, podstawą działań organu w sprawie winna być naczelna zasada postępowania administracyjnego, że jeśli przepisy materialne pozwalają załatwić sprawę w interesie obywatela, to organ winien zastosować wszystkie możliwe środki prawne do usunięcie niekorzystnych dla obywatela decyzji, do których wydania doszło z winy organu. W tej sprawie organ przyznał, że skarżącemu przysługiwało prawo przeprowadzenia procedury uproszczonej legalizacji. Organ przyznał również, że to organ doprowadził do tej sytuacji poprzez zaniechanie wykonania ustawowego obowiązku powiadomienia skarżącego o takiej prawnej możliwości. Organ twierdzi, że pominął tylko wykonanie obowiązku informacyjnego. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że brzmienie przepisu nakłada na organ nie obowiązek informowania, lecz obowiązek wszczęcia z urzędu uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skoro zaś na organie ciążył obowiązek, którego nie wykonał, wobec tego decyzja o rozbiórce, zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego jest nieważna.
W dalszej kolejności skarżący wskazał, że chybione jest stanowisko, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania w tej sprawie. W tym miejscu powołano uchwałę NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17, zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z uchwały tej jednoznacznie wynika, że sam fakt, iż wcześniejsza wadliwa decyzja o rozbiórce jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, nie stanowi przeszkody do uchylenia decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. czy wszczęcia procedury w sprawie legalizacji, której skutkiem będzie legalizacja obiektu oraz w konsekwencji uchylenie decyzji o rozbiórce.
Skarżący składał także wniosek o uchylenie w trybie samokontroli lub na wniosek na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. wydanych decyzji o rozbiórce i przeprowadzenie procedury uproszczonej legalizacji tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem objętego niniejszym postępowaniem. Ponadto, zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego nie mogą doprowadzać do rozbiórki obiektów budowlanych posadowionych przed 20 latami. Wobec bezspornych faktów dotyczących tego, że przedmiotowy obiekt został posadowiony ponad 20 lat przed wprowadzeniem tej zmiany, w sprawie winna zostać przeprowadzona procedura uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że na podstawie ww. przepisu WSA uchylają wydane decyzje nakazujące rozbiórkę (np. wyrok WSA w Gdańsku z 8 października 2023 r. sygn. II SA/Gd 348/23). W tym stanie wniosek o niezwłoczne wszczęcie procedury legalizacji jest bezspornie uzasadniony, a jej prowadzeniu nie przeszkadza fakt prowadzenia procedury sądowoadministracyjnej. Prace wykonawcze powyższego obiektu zostały zakończone 20 lat temu, w związku z czym organ przed wydaniem decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu winien przeprowadzić z urzędu uproszczoną procedurę legalizacji obiektu, czego nie uczynił. Nic tej bezczynności nie broni. Zresztą organ przyznaje bezprawność swojej bezczynności, tyle że twierdzi, iż powstała sytuacja jest nieodwracalna. Jednak jest to pogląd niezasadny. Istnieje wiele instrumentów prawnych naprawienia tej sytuacji, ale organ nie chce ich wykorzystać. Następnie skarżący obszernie zacytował fragment wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r. sygn. II SA/Gd 344/23.
Odnosząc się do tego, że organ odmawiał rozpoznania wniosku o uproszczoną legalizację do czasu zakończenia postępowania przed NSA (pismo PINB z dnia 11 stycznia 2024 r.) skarżący wskazał, że powołany w zaskarżonym postanowieniu wyrok NSA z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. II OSK 803/16, wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie stanowi uzasadnienia dla odmowy zawieszenia postępowania i przeprowadzenia procedury uproszczonej legalizacji do czasu zakończenia postępowania przed NSA. Skarżący powołał wyżej wyroki, które pozwalają uznać, że przeprowadzenie procedury uproszczonej legalizacji nie naruszy przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego, również powołany wyrok NSA przekonuje raczej o zasadności wniosków i twierdzeń skarżącego, a nie organu.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Jak wynika z nadesłanych akt sprawy w dniu 7 listopada 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr DOR.7100.248.2024.JZA, którą utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia 22 lipca 2024 r. nr WOP.7718.30.2024.MK, którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji rozbiórkowej PINB z dnia 4 stycznia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 października 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 20 sierpnia 2024 r. o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
W związku z treścią skargi oraz zażalenia w tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wniosek skarżącego o wzruszenie ostatecznej decyzji rozbiórkowej z 2021 r. w trybie uchylenia/ zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 154-155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - dalej jako k.p.a. Zatem kwestie zarzutów dotyczących braku reakcji organów nadzoru budowlanego na ww. wniosek skarżącego nie będą przedmiotem oceny w kontrolowanej sprawie. Podobnie jak kwestie ponagleń składanych w toku postępowania przez skarżącego.
Odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie nastąpiła na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania – przyp. Sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis wskazuje na dwie przesłanki, w przypadku wystąpienia których organowi nie wolno wszcząć postępowania i w związku z tym jest obowiązany wydać (zaskarżalne) postanowienie w tym zakresie. O ile przesłanka wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną nie wywołuje większych niejasności, o tyle druga przesłanka, tj. "inne uzasadnione przyczyny" była wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa i doktryny. Z ugruntowanego stanowiska jednoznacznie wynika, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia nowego postępowania zalicza się okoliczność, iż już toczy się postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w takiej sprawie rozstrzygnięcie już zapadło. Przy czym warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Co istotne, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy prima facie można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w dniu 30 listopada 2023 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f – 49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2024 r. poz. 725 z późn.zm.) – dalej jako P.b. Wniosek dotyczył pomieszczenia stalowego o wymiarach 2 m x 2 m pełniącego funkcje gospodarcze (na narzędzia) posadowionego w 1990 r., zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K.
Poza sporem pozostaje również fakt, iż pismem z dnia 22 stycznia 2001 r. nr PNB-7141/66/2001/A PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia legalności zabudowy działki nr [...] położonej w K. Natomiast decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. nr PINB-7141/165b/2002/A/PO PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej nietrwale związanego z gruntem, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu jest ostateczna i prawomocna, a zatem jest wykonalna.
Skład orzekający w pełni podziela pogląd, iż co do zasady dopóki z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę, dopóty organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć i przeprowadzić uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem istniejącej w obrocie prawnym decyzji nakazującej tą rozbiórkę. Godziłoby to w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zasada ta służy bowiem realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad – bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Stanowisko takie potwierdza m.in. wyrok, w którym NSA stwierdził, iż z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2014/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, stanowisko organów nadzoru budowlanego, które uznały, iż nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym nakaz rozbiórki tego obiektu (czyli nie można de facto ponownie rozstrzygać w sprawie już zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę) jest prawidłowe.
Powyższe stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą ukształtowaną na tle przepisów Prawa budowlanego sprzed 19 września 2020 r. (a więc sprzed wprowadzenia instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego) – zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2000/15 oraz prawomocne wyroki: WSA w Krakowie: z 19 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1097/18, z 31 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 112/15; WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r. sygn. VIII SA/Wa 141/13, orzeczenia.nsa.gov.pl. Skoro bowiem żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji orzekającej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, to należy uznać, że orzeczony wobec tego obiektu nakaz rozbiórki blokuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji tej samej samowoli budowlanej (zob. prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r. sygn. II SA/Ke 557/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na gruncie niniejszej sprawy na powyższe uwagi o charakterze ogólnym należy ponadto nałożyć kwestię wprowadzonej w 2020 r. do polskiego porządku prawnego instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Tym bardziej, że analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że skarżący stoi na stanowisku, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane ww. instytucji (czyli uznawania, że stan niezgodny z prawem zmienia się w stan zgodności z obowiązującymi przepisami) dotyczy każdego obiektu, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f ust. 1 P.b.). Skład orzekający uznaje takie stanowisko za niezasadne, podobnie jak twierdzenie skarżącego, iż wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie może zostać załatwiony odmownie, gdyż przepisy tego nie przewidują. Należy zauważyć, że wbrew ocenie skarżącego, w pewnych okolicznościach organy nadzoru budowlanego mogą doprowadzać do rozbiórki obiektów budowlanych, nawet jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (vide: wyjątek wymieniony w art. 49f ust. 5 P.b. czy art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b.).
Odnosząc się do przytoczonych w skardze dwóch wyroków tutejszego Sądu, tj. z 18 października 2023 r. o sygn. II SA/Gd 348/23 oraz z 25 października 2023 r. o sygn. II SA/Gd 344/23 (znanych składowi orzekającemu z urzędu) należy zauważyć, że oba przywołane rozstrzygnięcia dotyczą, podobnie jak ma to miejsce w przypadku skarżącego, samowoli popełnionej na początku lat 90. ubiegłego wieku, a zatem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowalne (art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stosowany na podstawie odesłania z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Składy orzekające w dwóch wskazanych sprawach potwierdziły wówczas, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania na podstawie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wszczynane przez nie z urzędu. Zarazem w związku z art. 49f ust. 2 P.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 [tj. do których mają zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r. – przyp. Sądu], uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Zatem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel (lub jego zarządca) mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, obiekty samowolnie wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.
Zarówno w dwóch powołanych sprawach, jak i w sprawie skarżącego organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne (klasyczne, nie uproszczone) i zakończył je wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W tym miejscu podobieństwo sprawy skarżącego do dwóch powołanych spraw się kończy. Jak wynika bowiem z uzasadnień przytoczonych wyroków, w obu tych sprawach przedmiotem skarg były właśnie owe decyzje rozbiórkowe wydane przez organ II instancji w obu sprawach w 2023 r. Tym samym w ramach ich kontroli Sąd był wówczas uprawniony do tego, by podpierając się powyżej opisanym stanowiskiem uchylić zaskarżone decyzje nakazujące rozbiórkę w tamtych dwóch sprawach. W konsekwencji, prawomocny wyrok w sprawie o sygn. II SA/Gd 348/23 uchylił, a zatem pozbawił mocy prawnej, decyzję WINB utrzymującą w mocy decyzję PINB nakazującą stronie rozbiórkę (wyrok w sprawie o sygn. II SA/Gd 344/23 jest nieprawomocny). Jak zauważył bowiem ówczesny skład orzekający, o ile przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. należało stosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r., o ile zażąda tego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy strona w toku postępowania prowadzonego na skutek niniejszego wyroku wystąpi do organu z takim żądaniem organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a postępowanie niniejsze będzie podlegało umorzeniu.
Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją, bowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu skarżącego, która nie została uchylona czy zmieniona ani poprzez organ II instancji (do postępowania odwoławczego nie doszło w wyniku uchybienia przez skarżącego terminowi, co pozostaje bez znaczenia dla skutku prawnego), ani w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności (vide: decyzja GINB z 7 listopada 2024 r.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest zatem – jak w przypadku dwóch powołanych przez skarżącego wyroków – kwestia legalności decyzji nakazującej rozbiórkę, lecz kwestia wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie już zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę.
Z opisanych powodów, w pełni aprobując stanowisko składów orzekających w sprawach o sygn. II SA/Gd 348/23 oraz II SA/Gd 344/23, skład orzekający w niniejszej sprawie ocenił zaskarżone w tej sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego jako zgodne z obowiązującymi przepisami z opisanych powyżej powodów.
W konsekwencji zarzuty skarżącego dotyczące oceny, iż organy uniemożliwiają mu osiągnięcie legalnego i korzystnego dla niego skutku; że nie szukają dróg pomocy stronie; że bronią wadliwej decyzji o rozbiórce, a także te dotyczące zaniechania przez organy wykonania obowiązku poinformowania strony o możliwości legalizacji uproszczonej czy przeprowadzenia z urzędu uproszczonej procedury legalizacji obiektu – nie mogą być rozpoznane w ramach kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.