II SA/Gd 1233/24

II SA/Gd 1233/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. A. - D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 września 2024 r. nr WOP.7722.187.2024.JS w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego drogi oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 9 sierpnia 2023 r. P. A. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca") wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie człuchowskim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego drogi [...] położonej na działce nr [...] w gminie R.
Postanowieniem z 2 lipca 2024 r. PINB, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", odmówił Wnioskodawczyni wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego drogi [...] położonej na działce nr [...]
w gminie R.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w trakcie kontroli w sprawie stanu ww. drogi w dniu 28 marca 2024 r. (która poprzez zalanie wodami opadowymi z pól sąsiednich jest zarośnięta, zalana i nieprzejezdna) Wójt Gminy Rzeczenica przedstawił zakres swoich działań, jakie podjął i dalej podejmuje jako organ zobowiązany przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478), do przywołania do odpowiedzialności właścicieli gruntów przyległych do działki przedmiotowej drogi do wykonania prac naprawczych związanych z odprowadzaniem i gromadzeniem wód opadowych z ich gruntów bez szkody dla gruntów sąsiednich.
PINB podtrzymał stanowisko przedstawione w skierowanych do Wnioskodawczyni pismach z 30 czerwca 2021 r. i 12 października 2023 r. podkreślając, że rozpatrywaniu przez nadzór budowlany podlegają obiekty budowlane, w których realizacji użyto wyrobów budowlanych, a nie jest nim miejscowo użyty kamień polny do drogi gruntowej na działce nr [...]. W związku z tym organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane".
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 27 września 2024 r. uchylił je w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych zawarte są w art. 61-72a Prawa budowlanego, przy czym zgodnie
z art. 72a tej ustawy postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art 68 oraz art 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Oznacza to, że sam sygnał (informacja) o potencjalnym naruszeniu przepisów Prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a.
PWINB podniósł, że w przypadku, gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, a podanie (wniosek) ze swej istoty nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego, podanie (wniosek) może stanowić dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania z urzędu. Zatem w sytuacji, gdy nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania na wniosek, o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ informuje podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym. Brak jest wówczas podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na żądanie strony.
W związku z powyższym organ odwoławczy ocenił, że postanowienie organu pierwszej instancji jest niezasadne, ponieważ nie miał on podstaw prawnych do wydania takiego postanowienia. Zaznaczono jednak, że sam fakt działania organu z urzędu nie zwalnia go z obowiązku weryfikacji zgłoszonego sygnału i dopiero na tej podstawie organ powinien dokonać oceny co do zasadności wszczęcia postępowania. O dokonanych ustaleniach organ powinien poinformować osobę informującą o potencjalnym naruszeniu Prawa budowlanego.
PWINB podał, że w niniejszej sprawie PINB przeprowadził dwie kontrole na terenie działki nr [....] - w dniu 2 czerwca 2021 r. oraz, z udziałem Wnioskodawczyni, w dniu
28 marca 2024 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że na ww. działce znajduje się droga gruntowa, na której nie zostały wykonane roboty budowlane, tym samym nie mają do niej zastosowania przepisy Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że droga jest liniowym obiektem budowlanym wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 i 3a Prawa budowlanego). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(Dz. U. z 2024 r., poz. 320) - dalej: "u.d.p.", droga stanowi budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych
w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym
i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt
PWINB zgodził się z PINB, że droga gruntowa, w sytuacji gdy nie zostały wykonane na niej roboty budowlane z wykorzystaniem wyrobów budowlanych w celu utwardzenia terenu i zrealizowania obiektu budowlanego jakim jest droga, nie stanowi budowli w świetle przepisów Prawa budowlanego. Samo oznaczenie działki w ewidencji gruntów jako droga bądź w przepisach prawa miejscowego, nie oznacza, że wskazany teren automatycznie stanowi drogę w rozumieniu Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ pierwszej instancji ustalił, iż brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie drogi gruntowej na działce nr [...]. Zdaniem PWINB o fakcie tym oraz o dokonanych ustaleniach PINB powinien był poinformować Wnioskodawczynię pismem informacyjnym, a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Podsumowując PWINB stwierdził, że PINB nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia. Wobec tego organ odwoławczy, na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. PWINB wyjaśnił, że zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ("umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części"), musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego P. A. zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego mającego znaczenie dla sprawy:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że droga wewnętrzna [...] położona na działce nr [...], częściowo utwardzona brukiem, oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, nie jest drogą w rozumieniu Prawa budowlanego;
2. art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony w sytuacji, gdy
w sprawie pozostawały wątpliwości co do natury sprawy, organ nie odniósł się w żaden sposób do nieprawdziwych informacji przekazywanych przez organ pierwszej instancji, jakoby droga na działce nr [...] nie była jedyną legalną drogą dojazdową, albo że organ pierwszej instancji już wcześniej informował stronę o zakończeniu postępowania;
3. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie Skarżącej zasadności przesłanek, dlaczego nie uznaje jej jako strony postępowania;
4. art. 28 k.p.a. - wskazana droga jest dla Skarżącej jedyną formą legalnego dojazdu i ze względu na brak odpowiedniego stanu technicznego nie ma możliwości realizacji swojego uprawnienia, stąd dotyczy to jej interesu prawnego i w tym zakresie zwracała się zarówno do organów gminy, jak i nadzoru budowlanego; tym samym są spełnione przesłanki z art. 28 k.p.a. w zakresie statusu strony.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazując, że nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego przy utrzymywaniu obiektów budowlanych należą do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - organy uchylają się od swoich podstawowych zadań.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie postanowień i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W związku ze złym stanem technicznym drogi wniesiono również o nakazanie organowi wydania decyzji
o konieczności jej udrożnienia przez właściciela, w terminie 12 miesięcy od dnia wydania decyzji.
W uzasadnieniu Skarżąca podała, że jest właścicielką działki nr [...] (wcześniej oznaczonej jako działka nr [...] - nowy podział geodezyjny nastąpił w styczniu 2024 r.), do której jedyny legalny dojazd prowadzi drogą gminną (droga wewnętrzna), oznaczoną jako działka drogowa nr [...]. W związku z jej niedrożnością Skarżąca wiele razy zwracała się do Urzędu Gminy Rzeczenica o jej udrożnienie, ale bezskutecznie. W końcu Skarżąca postanowiła wystąpić o kontrolę stanu technicznego do PINB (pismo z 14 kwietnia 2021 r.) oraz nakazanie Gminie (właścicielowi) wykonanie koniecznych prac w celu jej udrożnienia.
Odwołując się do treści przepisów art. 3 pkt 1, 3 i 3a Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 2 u.d.p., jak również do orzecznictwa sądów administracyjnych, Skarżąca podniosła,
że droga jest budowlą, która musi spełniać wymagania określone na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Oznacza to, że do dróg określonych w u.d.p. mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Zwrócono uwagę, że u.d.p. wielokrotnie nawiązuje do regulacji z Prawa budowlanego, m.in. w przypadku dotyczącym budowy zjazdu z drogi publicznej w zakresie uzyskania zezwoleń i przeprowadzenia czynności wymaganych
w Prawie budowlanym.
Zdaniem Skarżącej o tym, że przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie do dróg ustanowionych na podstawie u.d.p. świadczy również m.in. wydane na podstawie Prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r.
w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
(Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), w którym szczegółowo określono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz warunki techniczne użytkowania dróg publicznych. W ocenie Skarżącej z regulacji tych i wzajemnych powiązań pomiędzy przytoczonymi wyżej ustawami wynika, że przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie do dróg publicznych, a przede wszystkim w zakresie ich aspektu technicznego, w tym warunków ich utrzymania. Natomiast nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w tym m.in. do właściwych inspektorów nadzoru budowlanego.
Skarżąca opisała następnie szczegółowo wymianę korespondencji pomiędzy nią
i organami nadzoru budowlanego zarzucając, że organy te uchylają się od podejmowania działań, do których zostały zobowiązane przez ustawodawcę, a uzasadniając takie postępowanie podają podstawy prawne, które nie znajdują zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Zdaniem Skarżącej organy niezasadnie podważają jej status jako strony, mimo, że dojazd do posesji to oczywisty interes prawny i ekonomiczny, podając przy tym nieprawdziwe informacje co do istnienia innych dróg.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku
z 27 września 2024 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie człuchowskim z 2 lipca 2024 r., którym organ pierwszej instancji odmówił P. A. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego drogi [...] położonej na działce nr [..] w gminie R.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub
z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W przytoczonej wyżej regulacji zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Drugą przesłanką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie wypracowany został pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa
w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie komentowanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania
z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel,
M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394).
Należy również zwrócić uwagę na akcentowaną w piśmiennictwie kwestię,
że przepisy k.p.a. dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 i nast.) muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344).
Z kolei w judykaturze wskazuje się, że aczkolwiek zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to przepis ten nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego (zob. postanowienie NSA z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 811/22).
W niniejszej sprawie takim przepisem prawa materialnego jest art. 72a ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), zgodnie
z którym postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu.
Brzmienie przytoczonej wyżej regulacji jest stanowcze i nie rodzi językowych wątpliwości interpretacyjnych (osobną kwestią pozostaje natomiast zgodność wprowadzonego z dniem 19 września 2020 r. rozwiązania chociażby z konstytucyjną zasadą prawa do sądu). Skoro zatem postępowanie zmierzające do wydania decyzji m.in. na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (o nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym) może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować
w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc
w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania.
W orzecznictwie akcentuje się, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania
(zob. postanowienie NSA z 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 530/21). Również w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli przepisy prawa materialnego dają wyłącznie podstawę do podjęcia postępowania z urzędu, a w zakresie tym nie powstaje związek z prawem (obowiązkiem) jednostki, to nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Ma bowiem wyłącznie interes faktyczny, co daje jej podstawę do złożenia skargi powszechnej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 13, s. 309).
Podzielając zaprezentowane wyżej poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jako prawidłowe ocenił stanowisko PWINB, który uznał, że skierowane do PINB pismo Skarżącej z 9 sierpnia 2023 r. ma w istocie charakter interwencyjny i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), przez co nieprawidłowe było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Końcowo należy wskazać, że rozpatrując zażalenie Skarżącej na postanowienie PINB z 2 lipca 2024 r. PWINB uchylił je w całości, zaś w podstawie swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Artykuł 144 k.p.a. stanowi z kolei, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy wobec faktu, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu złożonego w terminie środka odwoławczego, możliwe jest - w sytuacji wynikającej z zastosowania art. 144 k.p.a., czyli
w sprawie rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy na skutek złożonego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji - zastosowanie jedynie częściowo przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji bez równoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy takie działanie PWINB było prawidłowe i uzasadnione. Nie można bowiem pomijać faktu, że zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie jedynie odpowiednie. Przepis odsyłający do innych unormowań
z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów
i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r.
sygn. akt III CZP 110/95, OSNC 1995/12/177).
W piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność
z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji,
a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 606).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje powyższe stanowisko, uwzględniające zróżnicowanie kwestii rozstrzyganych postanowieniami oraz etapów, na których są one podejmowane. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje bowiem, że określone człony przepisu
art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź "uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym
z zachowaniem odpowiedniości. W postępowaniu zażaleniowym mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca wystąpiła bowiem do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego drogi, które - jak już wyżej wskazano - jest wszczynane wyłącznie z urzędu. Organ pierwszej instancji nie miał tym samym podstaw do wydania postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania, a organ odwoławczy (rozpatrując zażalenie na to postanowienie) do jego umorzenia (czy też orzeczenia co do istoty sprawy). PWINB nie mógł zatem bezpośrednio zastosować w niniejszej sprawie art. 138
§ 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten przed zastosowaniem musiał być przez organ odwoławczy,
w zgodzie z treścią art. 144 k.p.a., zastosowany "odpowiednio". "Odpowiednie" stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu zażaleniowym sprowadziło się natomiast jedynie do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że prawidłowo użyte w postępowaniu zażaleniowym przez PWINB "odpowiednie" zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi naruszenia przez organ odwoławczy tej regulacji.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]