II SA/Gd 123/25

II SA/Gd 123/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art.136
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. H., K. H., J. H., L. H., B. P. oraz B. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 grudnia 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.104.2024.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
M. H., K. H., R. H., J. H., L. H., B. P., B. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Gdańskiego w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Aktem notarialnym z 29 marca 1972 r., Repertorium A nr [...], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", z przeznaczeniem pod lotnisko, m.in. nieruchomości opisane w księgach wieczystych nr: [...], [...], [...], [...] i [...], prowadzonych przez Państwowe Biuro Notarialne w K.. Współwłaścicielami ww. nieruchomości byli J. i H. H..
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ w Gdańsku Wydział XIII Cywilny z 2 czerwca 2010 r., sygn. akt [...], spadek po J. H. nabyli: H. H. - żona spadkodawcy, w udziale 1/4 części spadku oraz L. H. - syn spadkodawcy, K. J. - córka spadkodawcy, K. H. - syn spadkodawcy, R. H. - syn spadkodawcy, M. H. - syn spadkodawcy i J. H. - syn spadkodawcy, każdy z nich w udziale po 1/8 części spadku, wprost. Natomiast spadek po H. H., nabyli: K. J. - córka spadkodawcy, K. H. - syn spadkodawcy, R. H. - syn spadkodawcy, M. H. - syn spadkodawcy i J. H. - syn spadkodawcy, każdy z nich w udziale po 1/5 części spadku, wprost.
Pismem z 6 stycznia 2010 r., uzupełnionym 14 października 2010 r., L. H., K. J., K. H., R. H., M. H. i J. H. wnieśli o zwrot "wszystkich nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa" na podstawie aktu notarialnego z 29 marca 1972 r., Repertorium A nr [...].
W 1972 r. w księdze wieczystej nr [...] ujawnione były działki nr [...] i [...]. Na skutek przekształceń geodezyjnych działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...] o pow. 1,7883 ha (podziały: działka nr [...] na: [...] i [...]; [...] [...] i [...]; [...] na: [...] i [...];
[...] na: [...] i [...]; działka [...] po połączeniu z innymi działkami utworzyła działkę nr [...], która następnie zmieniła numer na [...]). W wyniku zmian geodezyjnych działki nr [...] powstały m.in. działki nr: [...] i [...] (podziały: działka [...] na: [...] i [...]; [...] na: [...] i [...]; [...] na: [...] i [...]; [...] na: [...] i [...]; działka nr [...] po połączeniu z innymi działkami utworzyła działkę nr [...], która zmieniła numer na [...] i następnie podzieliła się na: [...]. [...], [...], [...], [...] i [...]). Z kolei w księdze wieczystej nr [...] ujawnione były działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...], [...] i [...]. Ostatnia z tych działek uległa kolejnemu podziałowi na działki nr: [...] i [...]. Działka nr [...] po połączeniu z innymi utworzyła działkę nr [...], która zmieniła numer na [...]. Z kolei działka nr [...] po połączeniu z innymi działkami utworzyła działkę nr [...], która podzieliła się na działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Działka nr: [...] po połączeniu z innymi działkami utworzyła działkę nr [...], która zmieniła numer na [...]. Natomiast w księdze wieczystej nr [...] ujawniona była działka nr [...], która uległa podziałowi na działki nr: [...], [...] i [...]. Działka nr [...] po połączeniu z innymi działkami utworzyła działkę nr [...] (z której powstała m.in. działka nr [...], co zostało opisane powyżej), Z kolei działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] i [...]. Pierwsza z nich po połączeniu z innymi działkami utworzyła działkę nr [...], która zmieniła numer na [...]. W księdze wieczystej nr [...] ujawnione były działki nr: [...] i [...]. Pierwsza z nich podzieliła się na: [...], [...] i [...]. Ostatnia uległa kolejnemu podziałowi na działki nr: [...] i [...]. Działka nr [...] po połączeniu z innymi utworzyła działkę nr [...], która zmieniła numer na [...]. Z kolei działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] i [...]. Ostatnia z nich po połączeniu z innymi działkami weszła w skład działki nr [...] (z której powstała m.in. działka nr [...]). W księdze wieczystej nr [...] ujawnione były działki nr: [...], [...] i [...]. Pierwsza z nich podzieliła się na działki nr: [...] i [...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] i [...]. Ostatnia z nich po połączeniu z innymi działkami weszła w skład działki nr [...], która zmieniła numer na [...]. Z kolei działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] i [...]. Druga uległa dalszemu podziałowi na działki nr: [...] i [...]. Działka nr [...], po połączeniu z innymi działkami weszła w skład działki nr [...], która zmieniła numer na [...] i następnie podzieliła się na: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Natomiast działka nr [...] po połączeniu z innymi działkami utworzyła działkę nr [...] (z której powstała m.in. działka nr [...], co zostało opisane powyżej).
Postanowieniem z 19 września 2011 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia ww. wniosku o zwrot m.in. działek nr: [...], [...], [...], [...] i wyznaczył do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Starostę Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.
Decyzją z 15 września 2014 r. nr GK.GN.7221-8/11, dotyczyła nieruchomości położonych w G. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna.
Decyzją z 17 października 2016 r. nr GK.GN.7221-8b/11, dotyczyła nieruchomości położonych w G. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna.
Decyzją z 30 marca 2016 r. nr GK.GN,7221-8a/11 Starosta orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] oraz niewydzielonych części działek nr: [...], [...], [...], [...], położonych w G., obręb nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr: [...], [...], [...], [...] i niewydzielonej części działki nr [...]. Decyzją z 16 marca 2017 r. nr NSP-VIII.7581.1.139.2016.MB Wojewoda Pomorski uchylił pkt 1 i pkt 2 w zakresie dotyczącym niewydzielonej części działki nr [...] ww. decyzji Starosty i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 325/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie Wojewody Pomorskiego, stwierdzając, że nie zgadza się z zawartymi w zaskarżonej decyzji wnioskami i wywodami w zakresie twierdzenia, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości "w naturze" w tej konkretnej sprawie z powodu pozostawania gruntów objętych wnioskiem o zwrot w użytkowaniu wieczystym P.. Wadliwość stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie nie ma wpływu jednak na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Sąd podzielił zajęte przez organy administracji i stronę skarżącą stanowisko, że na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach cel przejęcia nie został zrealizowany, a zatem podlegają one zwrotowi stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n.
Decyzją z 18 maja 2018 r. sygn. GK.GN.7221-8b/11, dotyczyła nieruchomości położonej w G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzją z 22 listopada 2019 r. nr NSP-VIII.7581.1.163.2018.MB Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z 3 marca 2020 r. sygn. II SA/Gd 788/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił sprzeciw i uchylił decyzję Wojewody. Decyzją z 26 sierpnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.163.2018.MB Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Wyrokiem z 5 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gd 617/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, a wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r. sygn. I OSK 731/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Decyzją z 27 listopada 2019 r. nr GK.GN.7221-8a/11.KL Starosta orzekł m.in. o zwrocie niezabudowanych nieruchomości położonych w G., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska, w użytkowaniu wieczystym P. (pkt 1 decyzji), o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] (pkt 2 decyzji), o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr: [...] na działki nr: [...], [...] i [...], [...] na działki nr: [...] i [...], [...] na działki nr: [...] i [...], [...] na działki nr: [...] i [...] (pkt 6 decyzji), stwierdzając, iż cel wywłaszczenia, tj. budowa lotniska w R. nie został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z 10 lipca 2020 r. nr NSP-VII1.7581.1.6.2020.DL Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 639/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw od ww. decyzji Wojewody Pomorskiego stwierdzając m.in., że Wojewoda trafnie ocenił, że organ pierwszej instancji nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie kwestii realizacji celu wywłaszczenia - budowy lotniska. W postępowaniu pominięto bowiem, że przedmiotowe działki znajdują się w odległości około [...]-[...] m od pasa startowego lotniska i są położone na obszarze ograniczonego użytkowania - strefy A wokół Portu Lotniczego, utworzonego na mocy uchwały Sejmiku Województwa nr 203/XVIII/16 z dnia 29 lutego 2016 r. W związku z tym należało pozyskać dokumentację związaną z budową lotniska i portu lotniczego, albowiem może dać ona odpowiedź na pytanie, czy objęte żądaniem zwrotu działki były ujęte w dokumentacji projektowej lotniska, np. jako strefa ochronna tej inwestycji, co koresponduje z aktualnym ustanowieniem na terenie działek strefy ograniczonego użytkowania. W takiej sytuacji fakt, że przedmiotowe działki nigdy nie zostały zagospodarowane pod lotnisko nie oznacza automatycznie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem należy także uwzględnić, iż z budową lotniska są ściśle związane instalacje zewnętrzne, infrastruktura umożliwiające jego funkcjonowanie, w tym strefy ochronne zabezpieczające środowisko przez negatywnym odziaływaniem lotniska. Należało zatem ustalić, na podstawie odpowiedniej dokumentacji, czy w ramach realizacji budowy lotniska teren przedmiotowych działek został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania portu lotniczego.
Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 28 grudnia 2022 r., Repertorium A nr [...], spadek po zmarłej w dniu 16 października 2022 r. K. J. nabyły B. P. i B. J. - każda po 1/2 części spadku.
Postanowieniem z 2 lutego 2024 r. Starosta rozdzielił postępowanie o nr GKiK-GN.6821.8.4.2023.MgK na: postępowanie dotyczące działek nr [...], [...], [...] i [...] (sygn. GKiK-GN.6821.1.1.2024.MgK) oraz dotyczące działki nr [...] (sygn. GKiK-GN.6821.1.2.2024.MgK).
Decyzją z 18 kwietnia 2024 r. nr GKiK-GN.6821.1.1.2024.MgK, Starosta orzekł o odmowie zwrotu Wnioskodawcom części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. , obręb [...], obecnie oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] - z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia.
W uzasadnieniu Starosta szczegółowo opisał stan sprawy i wskazał, że w jego ocenie, nie ulega wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania została nabyta w związku z zamiarem wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (budowa lotniska). Następnie, powołując się na orzecznictwo, Starosta wyjaśnił, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być rozpatrywana jedynie przez pryzmat faktycznej realizacji celu wywłaszczenia, bez uwzględnienia terminów wskazanych w art. 137 u.g.n. Celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie było lotnisko. Zgodnie z powszechnie przyjmowaną terminologią lotnisko to wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych, wraz ze znajdującymi się w jego granicach obiektami i urządzeniami budowlanymi o charakterze trwałym, wpisany do rejestru lotnisk. W obrębie lotniska można wyróżnić część służącą technicznej obsłudze samolotów w czasie startów i lądowań: pasy startowe, drogi kołowania, płyty postoju samolotów, hangary, wieża kontroli lotów, urządzenia naprowadzające oraz część służącą obsłudze pasażerów, czyli terminale lotnicze. Jednakże, w ocenie Starosty, cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska nie powinien być utożsamiany jedynie z budową obiektów samego lotniska bez dodatkowej infrastruktury obejmującej zewnętrzne instalacje umożliwiające funkcjonowanie lotniska, drogi dojazdowe czy strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem lotniska (w kontekście zarówno nadmiernego hałasu, wysokości zabudowy, jak i zanieczyszczenia wód i powietrza).
Następnie Starosta przypomniał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w opinii sanitarnej z 21 stycznia 1972 r. do Planu ogólnego zagospodarowania terenu i określenia zasięgu i wielkości uciążliwości wywoływanych hałasami lotniczymi dla obiektu lotniska komunikacyjnego wskazał m.in., iż w planie zagospodarowania terenu lotniska należy przewidzieć elementy ochrony akustycznej mieszkańców terenów przylotniskowych, a także uwzględnić w kosztach budowy lotniska dodatkowe zabezpieczenia akustyczne w istniejących na terenie przy lotnisku budynkach mieszkalnych i użyteczności publicznej. Z uwagi na powyższe, na etapie sporządzania Projektu Realizacyjnego - zatytułowanego "Plan szczegółowy zagospodarowania terenu wokół lotniska komunikacyjnego - Etap I" (projekt został uznany w dniu 13 stycznia 1973 r. za sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami), przewidziano już utworzenie strefy ochronnej dla lotniska - podstawowej oraz dodatkowej. W ww. opracowaniu poruszono również zagadnienie hałasu lotniczego. Obszerny materiał (reprodukcje dokumentów) dotyczący budowy lotniska nadesłany przez Archiwum Państwowe znajduje się w aktach sprawy.
Port Lotniczy w G. został oficjalnie otwarty w dniu 2 maja 1974 r. Na podstawie pomiaru hałasu lotniczego opracowana została "Analiza porealizacyjna związana z zakończeniem realizacji Etapu I rozbudowy Portu Lotniczego G. im. L. w latach 2008-2012". Dane te skonfrontowano z poprzednio przyjętymi założeniami prognostycznymi, rozkładem tras lotów oraz założeniami co do stosowanych rodzajów statków powietrznych i uwzględniono przy ustanowieniu Obszaru Ograniczonego Użytkowania, tj. wydzielonej geograficznie strefy ochronnej dla terenów narażonych na nadmierne oddziaływanie hałasu, gdzie mimo zastosowanych dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska akustycznego.
W dniu 29 lutego 2016 r. Sejmik Województwa Pomorskiego podjął uchwałę nr 203/XVIII/16 w sprawie utworzenia Obszaru Ograniczonego Użytkowania wokół Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy w Gdańsku, na mocy której wyodrębniono dwie strefy akustyczne (A i B): strefa B (zewnętrzna) obwiednia izolinii 45 dB w porze nocnej, wymagana dla terenów o podwyższonych standardach akustycznych i od wewnątrz - obwiednia izolinii 50 B w porze nocnej, wymagana dla terenów z zabudową mieszkaniową oraz strefa A (wewnętrzna) została ograniczona od zewnątrz izolinią 50 dB w porze nocnej i 60 dB w porze dziennej oraz od wewnątrz - granicą terenu lotniska. Dla obu stref określono ograniczenia funkcji ich przestrzennego zagospodarowania, przeznaczenia i sposobów ich użytkowania wraz z uwarunkowaniami zabezpieczenia akustycznego oraz wymaganiami technicznymi dotyczącymi istniejących i nowo projektowanych obiektów. W załączniku nr 3 do ww. uchwały zostały wskazane numery działek ewidencyjnych, które w całości lub w części znajdują się na terenie obszaru ograniczonego użytkowania. Działki będące przedmiotem prowadzonego postępowania o numerach: [...] (poz. [...] ww. załącznika), [...] (poz. [...] ww. załącznika), [...] (poz. [...] ww. załącznika) oraz [...] (poz. [...] ww. załącznika) leżą w całości na terenie obszaru ograniczonego użytkowania (w strefie A).
W konsekwencji, Starosta stwierdził, że w analizowanym przypadku nie można uznać, jakoby działki ewidencyjne będące przedmiotem prowadzonego postępowania stały się zbędne na cel wskazany w akcie notarialnym z 29 marca 1972 r. Lotnisko zostało bowiem wybudowane, a przedmiotowe działki wchodzą w Obszar Ograniczonego Użytkowania wokół Portu Lotniczego.
Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawców decyzją nr NSP-VIII.7581.1.104.2024.DL z 13 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z 18 kwietnia 2024 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III u.g.n. oraz art. 216 tej ustawy. W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.
Następnie Wojewoda przypomniał, że celem wywłaszczenia nieruchomości, stanowiących obecnie działki nr: [...], [...], [...] i [...], była budowa lotniska, co wynika jednoznacznie z aktu notarialnego z 29 marca 1972 r. Jak wynika z akt sprawy, dla ww. działek prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której w dziale II jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasta Gdańska, a jako użytkownik wieczysty P. - na podstawie umowy z dnia 30 grudnia 1999 r. Mimo, że nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 229 u.g.n., a to ze względu na fakt, że wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił po dniu 1 stycznia 1998 r., to faktycznie negatywną przesłankę zwrotu - nie zapisaną wprost w przepisach art. 136 - 138 u.g.n. - powinna stanowić okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest de facto Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże takie stanowisko zanegował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 325/17, wydanym na gruncie przedmiotowej sprawy, stwierdzając, że nie zgadza się z zawartymi w zaskarżonej decyzji wnioskami i wywodami w zakresie twierdzenia, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości "w naturze" w tej konkretnej sprawie z powodu pozostawania gruntów objętych wnioskiem o zwrot w użytkowaniu wieczystym P.. W ocenie Sądu art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określa taką sytuacje wskazując wprost, że rodzinny ogród działkowy należy zlikwidować, a likwidatorem zostaje podmiot zobowiązany do zwrotu, czyli w tej konkretnej sytuacji Gmina Miasto. Rację w tej kwestii ma strona skarżąca. Orzeczenie o zwrocie nieruchomości jest jak najbardziej możliwe i w tej sytuacji zgodne z przepisami prawa. Mimo że art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jak również art. 138 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa, nie stanowią, iż decyzja o zwrocie rozwiązuje czy powoduje wygaśnięcie umowy użytkowania wieczystego, Wojewoda jest związany ww. oceną Sądu i nie może z tego powodu orzec o odmowie zwrotu przedmiotowych działek.
W sytuacji, gdy nie ma negatywnych przesłanek zwrotu, wymienionych powyżej, istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie kwestii, czy cel ten udało się zrealizować. Wojewoda powołał się przy tym na stanowisko WSA w Gdańsku zawarte w wyrokach wydanych w przedmiotowej sprawie: z 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 325/17 oraz z 8 września 2020 r. sygn. II SA/Gd 639/20. W pierwszym z nich Sąd wskazał, że podziela zajęte przez organy administracji i stronę skarżącą stanowisko, że na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach cel przejęcia nie został zrealizowany, a zatem podlegają one zwrotowi stosownie do treści ort. 136 ust. 3 u.g.n. Natomiast w drugim zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie ocenił, że organ pierwszej instancji nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie kwestii realizacji celu wywłaszczenia. W postępowaniu pominięto bowiem, że przedmiotowe działki znajdują się w odległości około [..]-[..] m od pasa startowego lotniska i są położone na obszarze ograniczonego użytkowania - strefy A wokół Portu Lotniczego, utworzonego na mocy uchwały Sejmiku Województwa nr 203/XVIII/16 z dnia 29 lutego 2016 r. W związku z tym należało pozyskać dokumentację związaną z budową lotniska i portu lotniczego, albowiem może dać ona odpowiedź na pytanie, czy objęte żądaniem zwrotu działki były ujęte w dokumentacji projektowej lotniska, np. jako strefa ochronna tej inwestycji, co koresponduje z aktualnym ustanowieniem na terenie działek strefy ograniczonego użytkowania. W takiej sytuacji fakt, że przedmiotowe działki nigdy nie zostały zagospodarowane pod lotnisko nie oznacza automatycznie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Wojewoda odniósł się do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przypomniał, że ocena prawna jest wiążąca dla sądów i organów administracji, ale tylko w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Walor związania nie dotyczy jednakże zmiany stanu prawnego oraz istotnej zmiany stanu faktycznego. Odnalezienie, w trakcie ponownego prowadzenia postępowania, dokumentów sprzed daty wywłaszczenia dotyczących planowanego lotniska, jak i dokumentów powstałych w trakcie realizacji tej inwestycji, spowodowało istotną zmianę ustalonego wcześniej stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i okoliczności faktycznych sprawy, ponieważ wskazują one, iż przedmiotowe działki znajdowały się w planowanej strefie ochronnej lotniska. W związku z tym, należało prześledzić proces planowania i realizacji lotniska w G., aby ustalić, jakie było przeznaczenie ww. działek wywłaszczonych pod tą inwestycję.
W opinii sanitarnej z 1970 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla województwa gdańskiego zwrócił uwagę, że "w strefie oddziaływania dźwięku o poziomie 110 - 100 db/A znajdą się zabudowania wsi; R. , B., F., B., położonych na terenach przy lotniskowych. Ze względu na konieczność ochrony zdrowia mieszkańców w/w jednostek osadniczych należy w kosztach budowy lotniska przewidzieć przemieszczenie ich na inny teren." W dniu 14 sierpnia 1971 r. Komisja Planowania przy Radzie Ministrów wydała decyzję o lokalizacji nr.[...]/ w której ustaliła lokalizację "lotniska komunikacyjnego w R. , pow. K. , woj. G. d. Lata realizacji: I etap - 1972-1974, II etap - po 1975 r." W dniu 21 stycznia 1972 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla województwa gdańskiego wydał opinię sanitarną dotyczącą ZTE plan ogólny zagospodarowania terenu i określenia zasięgu i wielkości uciążliwości wywoływanych hałasami lotniczymi dla obiektu lotniska komunikacyjnego w R. – opiniował projekt z następującymi zastrzeżeniami "w wypadku podjęcia decyzji o budowie w okresie perspektywicznym pomocniczych dróg startowych Nr 2 (...) /równoległej do głównej drogi startowej/ należy również dla D.S. Nr 2 opracować mapę akustyczną, obrazującą wielkość i zasięg uciążliwości wywoływanych hałasami lotniczymi na tym kierunku. Decyzja ta powinna być podjęta w miarę możliwości na obecnym etapie budowy lotniska ponieważ może spowodować ograniczenie w zabudowie terenów, objętych zasięgiem ruchu lotniczego". To oznacza, iż dotychczasowe mapy akustyczne były opracowane tylko dla jednego pasa startowego.
Decyzją z dnia 26 stycznia 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zatwierdziło plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji budowy lotniska komunikacyjnego w R.. Decyzją z dnia 16 lutego 1972 r., która stanowiła decyzję zamienną za decyzję z dnia 26 stycznia 1972 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zatwierdziło plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji - lotniska i portu lotniczego Lotniska Komunikacyjnego w R.. W piśmie z dnia 4 kwietnia 1972 r. skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dla województwa gdańskiego, odnoszącym się do ograniczeń w użytkowaniu terenów w zasięgu hałasów lotniczych lotniska w R. , Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej wskazało m.in., iż "Departament uważa za możliwe lokalizowanie obiektów mieszkalnych i użyteczności publicznej na terenach, gdzie maksymalny poziom hałasu wynosi 70 dB/A jednak pod wymienionymi warunkami oraz, że "zgodnie z PN. 70/B- 02151 p. 2.3. dopuszczalne poziomy hałasu w miejscu pracy ze względu na ochronę zdrowia pracownika należy przyjąć poziom dopuszczalny zalecany 85 dB/A/ natomiast 90 dB/A/ jako maksymalny dopuszczalny". Ponadto, w pkt 4 wyjaśniono, że "konieczne jest przeprowadzenie inwentaryzacji i oceny istniejącej zabudowy na terenach przewidzianych pod budowę lotniska oraz w zasięgu jego oddziaływania i spowodowanie likwidacji tej zabudowy w dwóch etapach, a/ etap pierwszy - do czasu uruchomienia lotniska należy zlikwidować zabudowę w strefie hałasu ekwiwalentnego powyżej 90 dB/AJ, gdyż pozostawienie jej stwarza warunki zagrażające zdrowiu mieszkańców przebywających w nadmiernym hałasie (...) b/ etap drugi - w okresie perspektywicznym do 1985 r. obejmowałby stopniową likwidację istniejącej zabudowy mieszkaniowej w strefie ekwiwalentnego poziomu hałasu od 70 dB/A/ do 90 dB /A/." Przy piśmie z 14 czerwca 1972 r. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Gdańsku przesłała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku 5 map w skali 1:5000 z naniesionymi hałasami od lotniska w R. oraz listę budynków znajdujących się w strefie >70dB (A). W dniu 24 czerwca 1972 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku wydało decyzję o ustaleniu strefy ochronnej od uciążliwości wywołanej działalnością prowadzona przez Lotnisko w R. oraz sposobu jej zagospodarowania. Dotyczyła ona nieruchomości położonej w G. ograniczonej na załączonym podkładzie geodezyjnym linią rozgraniczającą natężenia hałasów 70 dB /A/. Ponadto, zgodnie z obowiązującym wówczas § 4 pkt 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych zatwierdzenie planu realizacyjnego przewidziane w przepisach niniejszego zarządzenia obejmuje równocześnie: ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz ustalenie strefy ochronnej, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt I i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), w razie gdy ustalenie takiej strefy jest wymagane przez obowiązujące przepisy." Z kolei § 26 pkt 1 stanowił, iż "zatwierdzenie planu realizacyjnego zawiera stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzyga, w zakresie urbanistyczno- architektonicznym: o położeniu, wielkości i granicach terenu inwestycji łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustalenia tej strefy." W części opisowej do projektu realizacyjnego Planu szczegółowego zagospodarowania terenu lotniska komunikacyjnego Etap I z 1972 r., do którego została wydana klauzula nr 2/73 w 1973 r. omówione zostało zagadnienie hałasu lotniczego. W dniu 14 marca 1973 r. Minister Komunikacji wydal pozwolenie na budowę obiektów i urządzeń stanowiących I Etap budowy lotniska komunikacyjnego w R..
W piśmie z 30 marca 1974 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla województwa gdańskiego przypomniał "o konieczności uwzględnienia ograniczeń w użytkowaniu terenów w zasięgu hałasów lotniczych lotniska w R.. Na naradzie w dn. 1.07.1970 r. w P.W.R.N. w Gdańsku w sprawie uzgodnienia studium koncepcyjnego budowy lotniska w R. przyjęto m.in. postulat "zakazu lokalizacji nowych budynków mieszkalnych w teoretycznie wyliczonych strefach uciążliwości" (...) Lokalizacja obiektów mieszkalnych i użyteczności publicznej w strefie ekwiwalentnego poziomu hałasu powyżej 70 dB/A jest sprzeczna ze stanowiskiem zajętym przez Min. Zdrowia i Opieki Społ." W piśmie z 27 września 1974 r. ten sam organ wskazał, iż nastąpił odbiór techniczny I-go etapu budowy lotniska komunikacyjnego w R. w dniu 24 września 1974 r. oraz że należy przedłożyć "informację dot. realizacji decyzji b. Prez. MRN w Gdańsku Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dn. 24.06.72 Nr. AB-II-440-1074/72 o ustaleniu strefy ochronnej oraz sposobu jej zagospodarowania dla lotniska w R.", przypominając, "że zgodnie z p-ktem 4a pisma Min. Zdrowia i Opieki Społecznej z dn. 4.04.72 r. Nr. EI-710-94/71-72 do czasu uruchomienia lotniska należało zlikwidować zabudowę mieszkaniową w strefie hałasu powyżej 90 dB/A/ gdyż pozostawienie jej stwarza warunki zagrażające zdrowi mieszkańców."
Pismem z 8 grudnia 1976 r. Wiceprezydent Miasta Gdańska poinformował Urząd Wojewódzki o zmianie w planie zespołu portowo-miejskiego G.-G.. wskazując, iż "tereny rolnicze w pasie strefy ochronnej lotniska i terenów składowo-przemysłowych K. przeznaczyć na pracownicze ogrody działkowe."
W piśmie z 15 lipca 1978 r. Biuro Planowania Przestrzennego w Gdańsku wskazało, że opracowano po raz kolejny zasięg hałasu lotniczego w G., wskazując dokumenty, materiały i wytyczne, w oparciu o które to nastąpiło. Wyjaśniono również, iż "na terenach o większym poziomie hałasu niż 70 dB/A nie dopuszcza się lokalizacji budownictwa mieszkalnego i użyteczności publicznej." Z kolei w programie działania z 26 września 1978 r. dotyczącym sposobu użytkowania terenów rolnych położonych w obrębie lotniska w R. wskazano, iż jego najbliższe sąsiedztwo objęte hałasem lotniczym /w granicach izofony 75 dB/A/, obejmuje m.in. B..
W piśmie z 26 marca 1984 r. Zarząd Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych w Warszawie poinformował Urząd Miejski w Gdańsku, iż "planuje rozpoczęcie w 1985 r. realizacji II etapu budowy lotniska komunikacyjnego w G. polegającą na wydłużeniu drogi startowej o 800 m w kierunku wschodnim wraz z robotami towarzyszącymi zgodnie z zatwierdzonym decyzją GT-III-8332-145-77/PK z dnia 30 czerwca 1977 r. Ogólnym planem zagospodarowania terenu lotniska po wydłużeniu drogi startowej i dróg kołowania." Jednocześnie wystąpił o wydanie decyzji lokalizacyjnej o strefie uciążliwości hałasowej lotniska w G. zgodnie z wnioskiem Zarządu z lipca 1982 r. W charakterystyce planowanych do realizacji zadań inwestycyjnych wchodzących w skład II etapu rozbudowy lotniska z 10 listopada 1984 r. wskazano w pkt 12a, iż "lotnisko, jako źródło hałasu od startujących i lądujących samolotów wymaga stworzenia strefy ochronnej. W związku z planowanym wydłużeniem DS o 800 m, powodującym zmianę rozkładu hałasu, ZRLiLK wystąpił w lipcu 1982 r. do Urzędu miejskiego w Gdańsku z wnioskiem o ustalenie strefy uciążliwości hałasowej lotniska, zgodnie z załącznikiem graficznym. Z dotychczasowej korespondencji wynika, że wniosek Zarządu uzyskał pozytywne opinie kompetentnych jednostek administracji państwowej i został skierowany w marcu 1983 r. do Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w celu wydania decyzji ustalającej strefę ochronną." W pkt 13 wyraźnie wskazano, iż "wielkość strefy ochronnej określa strefa hałasowa i strefa ograniczeń lotniskowych, przyjęta i zatwierdzona decyzjami władz wojewódzkich podanymi powyżej." W piśmie z 19 listopada 1984 r. Urząd Wojewódzki w Gdańsku przekazał podkłady mapowe. "Opracowany przez Biuro Planowania Przestrzennego elaborat obejmuje wytyczne - w formie graficznej dla ustalenia od uciążliwości hałasowej lotniska w G.. Na planszach przedstawiono ograniczenia dla rozbudowy lotniska cywilnego, spowodowane rozwojem miasta i gminy i które to ograniczenia /85dB/AB = 65dB/a/ ekwiwalentnych/ stanowią nie przekraczalną granice dla rozbudowy lotniska cywilnego w G.."
W piśmie z 9 maja 1985 r. do Miejskiej Komisji Planowania Urząd Miejski w Gdańsku wskazał m.in., iż "w związku z wejściem w życie ustawy z 1980.01.31 o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 1980.09.30 w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami - konieczne jest wyznaczenie i opracowanie zagospodarowania strefy ochronnej od hałasów lotniska. Materiały do opracowania strefy zostały przekazane przez tut. Wydział inwestorowi, za pośrednictwem Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Zatwierdzony plan strefy ochronnej i zabezpieczone na ten cel nakłady stanowić będą podstawę do przeniesienia i rozbiórki istniejących zabudowań." W tym miejscu przypomniano, że w okresie od 5 listopada 1980 r. do dnia 30 czerwca 1989 r. obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. (Dz. U. nr 24, poz. 92) w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, zgodnie z którym "strefę ochronną ustanawia się przez określenie obszaru wokół źródła szkodliwego oddziaływania na środowisko i odpowiednie zagospodarowanie tego obszaru" (§ 1). "Strefę ochronną ustanawia się dla obiektów budowlanych lub terenów nieruchomości, które ze względu na swoje przeznaczenie, sposób użytkowania lub wykonywaną działalność szkodliwie oddziałują lub mogą oddziaływać na środowisko, gdy tych oddziaływań nie można wyeliminować lub skutecznie ograniczyć z użyciem środków technicznych" (§ 2). "Granice i obszar strefy ochronnej określa się w szczególności: 1) wokół projektowanego źródła szkodliwego oddziaływania na środowisko - na podstawie obliczeń rozprzestrzeniania się tego oddziaływania, 2) wokół istniejącego źródła szkodliwego oddziaływania na środowisko - na podstawie pomiarów " (§ 3). Zostało ono wydane na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 3, poz. 6), obwiązującej do dnia 25 października 2001 r., który stanowił, iż "1. W wypadku gdy mimo zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych nie mogą być wyeliminowane lub ograniczone szkodliwe oddziaływania na środowisko, powodowane działalnością wykonywaną w obiekcie budowlanym albo na terenie nieruchomości, jeżeli równocześnie za utrzymaniem takiej działalności przemawia interes społeczny, dla tego obiektu lub nieruchomości może być utworzona strefa ochronna. 2. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zasady tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. nr 133, poz. 885), która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. (po dacie wywłaszczenia) - otrzymał wówczas brzmienie "1. Jednostka organizacyjna w projektowanej i prowadzonej działalności jest obowiązana uwzględniać i stosować takie rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, które wyeliminują szkodliwe oddziaływanie na środowisko poza terenem zakładu, do którego jednostka organizacyjna posiada tytuł prawny. 2. Jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko, sporządzonej przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, wynika, że mimo zastosowania rozwiązań, o których mowa w ust. 1, nie mogą być wyeliminowane uciążliwe oddziaływania na środowisko, to dla: oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów komunalnych, tras komunikacyjnych, kompostowni, lotnisk, linii i stacji elektroenergetycznych oraz obiektów radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych tworzy się obszar ograniczonego użytkowania."
Ponadto, w okresie od dnia 19 listopada 1982 r. do dnia 31 grudnia 1997 r. obowiązywało Zarządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Trenowej i Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 1982 r. (M.P, nr 27, poz. 241) w sprawie szczegółowych zasad wyznaczania granic i obszarów stref ochronnych oraz orientacyjnych wskaźników ich szerokości. Zgodnie z § 1 tego Zarządzenia "1. Strefę ochronną stanowi obszar otaczający źródło szkodliwego oddziaływania na środowisko, na którym występują: 1) przekroczenia wielkości dopuszczalnego opadu pyłu na powierzchnię terenu oraz wartości dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym, określonych w przepisach w sprawie ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, 2) przekroczenia wartości dopuszczalnego natężenia hałasu w środowisku, określonych w przepisach w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami, 3) inne niż wymienione w pkt 1 i 2 szkodliwe oddziaływania na środowisko. 2. Granice i obszary stref ochronnych wokół źródeł szkodliwego oddziaływania na środowisko wyznacza się w szczególności na podstawie: 1) obliczeń stopnia i zasięgu rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń i hałasu z tych źródeł, 2) pomiarów oraz badań stopnia i zasięgu szkodliwego oddziaływania zanieczyszczeń i hałasu na środowisko na obszarach otaczających te źródła, 3) orientacyjnych wskaźników szerokości stref ochronnych, gdy szkodliwego oddziaływania na środowisko nie da się ustalić za pomocą pomiarów, badań i obliczeń." Natomiast § 2 stanowił, iż "granicę strefy ochronnej wyznacza się zgodnie z linią ograniczającą obszar przekroczeń w odniesieniu do wartości dopuszczalnych."
W piśmie z 27 sierpnia 1985 r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii, Polskie Linie Lotnicze wyjaśniły, iż "rozbudowa lotniska nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji (...), gdyż budowa lotniska w R. posiada Decyzję o ustaleniu lokalizacji nr.[...] wydaną przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów dnia 14.08.1971 r., zgodnie z którą wyznaczono realizację II etapu budowy po 1975 roku. Wielkości przejęte we wniosku lokalizacyjnym do decyzji nr [...] nie uległy zmianie, która powodowałaby pogorszenie szkodliwości i uciążliwości dla środowiska i są nadal aktualne. Natomiast wymagają aktualizacji warunków realizacji w związku z wprowadzeniem przez Sejm PRL i Rząd PRL nowych przepisów obowiązujących po roku 1971 i właśnie o ustaleniu tych warunków się zwracamy zwłaszcza, że inwestycja zlokalizowana jest zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego kraju, województwa i miasta Gdańska. Dotyczy to: ochrony zasobów i jakości wód powierzchniowych i podziemnych, ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, ochrony przed hałasem, wibracjami i promieniowaniem elektromagnetycznym (...). Jeżeli chodzi o ustalenie strefy ochronnej lotniska - strefy hałasu - to wydaje się nam bezprzedmiotowe dyskutowanie kto tę strefę ma wyznaczyć, skoro na zlecenie Prezydium MRN Wydział BUiA w Gdańsku w 1971 r. takie opracowanie zostało wykonane przez prof. S. i znajduje się w posiadaniu Urzędu Miejskiego w Gdańsku." W dniu 28 sierpnia 1985 r. sporządzono notatkę służbową ze spotkania, na którym ustalono, iż "Inwestor ZRLiLK opracuje strefę uciążliwości lotniska i sposób jej zagospodarowania w oparciu o wytyczne Wydziału Planowania Przestrzennego Urbanistyki i Architektury UW z 1983 r."
W projekcie technicznym - aktualizacja danych do planu realizacyjnego na modernizację lotniska G. w związku z wydłużeniem drogi startowej z października 1987 r. w pkt 7 dotyczącym hałasu lotniczego wyjaśniono, iż "opracowanie projektu strefy ochronnej związanej z hałasem zostało wykonane przez Biuro Studiów i Projektów Lotnictwa Cywilnego w Warszawie. Zarząd Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych obecnie uzupełnia opracowanie uwzględniając warunki uzgodnień."
Po przywołaniu powyższych, znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, Wojewoda Pomorski wskazał, że z planu sytuacyjnego - mapy ewidencyjnej wywłaszczeń z 1987 r. wynika, iż wydłużenie pasa startowego miało nastąpić w kierunku zachodnim, a działki będące przedmiotem niniejszego postępowania leżą na południe od lotniska. Ponadto w tym dokumencie wskazano teren do wywłaszczenia pod projektowane wydłużenie drogi startowej i dróg kołowania, a przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona ok. 15 lat wcześniej. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że powyższe dokumenty wskazują, iż strefa ochronna związana z hałasem była planowana przynajmniej od 1970 r., w fazie planowania lotniska, co potwierdza ww. opinia sanitarna Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dla województwa gdańskiego. W dniu 24 czerwca 1972 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku wydało decyzję nr AB-II-440/1074/72 o ustaleniu strefy ochronnej od uciążliwości wywołanej działalnością prowadzoną przez Lotnisko w R. oraz sposobu jej zagospodarowania. Dotyczyła ona nieruchomości położonej w G. ograniczonej na załączonym podkładzie geodezyjnym linią rozgraniczającą natężenia hałasów 70 dB /A/. W aktach znajdują się zaś mapy akustyczne, na podstawie których w zestawieniu z obecnymi mapami można jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowe działki znajdowały się na obszarze o natężeniu hałasu powyżej 90 dB.
Wojewoda wskazał, że przedmiotowe działki zostały wywłaszczone przed realizacją I etapu lotniska, który został zakończony w 1974 r. W latach 80-tych przystąpiono do realizacji II etapu, związanego m.in. z budową dworca pasażerskiego. Planowano również wydłużenie pasa startowego na zachód (a przedmiotowe działki są położone na południe), który wiązałby się m.in. z koniecznością ustanowienia na nowo granic strefy ochronnej związanej z hałasem.
Ponadto, Wojewoda podkreślił, iż przedmiotowe działki znajdują się w dalszym ciągu na obszarze ograniczonego użytkowania - strefy A (strefy wewnętrznej) wokół Portu Lotniczego im. L. w G., utworzonego na mocy uchwały nr 203/XVIII/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. (Dz. U. Woj. Pomorskiego z dnia 16 marca 2016 r., poz. 1093) - załącznik nr 3 do ww. Uchwały, poz. 1429, 1430, 1475, 1508 str. 38-39. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 tej uchwały w obszarze ograniczonego użytkowania wyróżnia się dwie strefy ze względu na rodzaj chronionego terenu – w tym strefę A (strefę wewnętrzną), ograniczoną od zewnątrz obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej i 60 dB w porze dziennej oraz od wewnątrz - granicą terenu lotniska. Jak wynika natomiast z Analizy hałasu lotniczego do Programu Ochrony Środowiska przed Hałasem Lotniczym Portu Lotniczego im. L. w G., sporządzonej w grudniu 2008 r. "w związku ze spodziewanym stałym wzrostem ruchu lotniczego i nieuchronną modernizacją obu lotnisk analizowany hałas wykracza poza ustalony obszar ograniczonego użytkowania. Pomimo niezachowania jakości środowiska nie proponuje się poszerzenia obszaru wyznaczonego obszaru ograniczonego użytkowania. (...) W efekcie, do programu ochrony środowiska przed hałasem miasta G., w odniesieniu do lotniska im. L. proponuje się, przy założeniu zachowania istniejącego Obszaru Ograniczonego Użytkowania (...)," co oznacza, że już wcześniej istniała strefa ograniczonego użytkowania terenów w okolicy tego lotniska.
Jednocześnie Wojewoda zauważył, iż utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego zlokalizowanego w G. potwierdza również Rozporządzenie Nr 8/20 Wojewody Pomorskiego z dnia 26 lipca 2022 r. Granicę obszaru stanowiła odpowiednia izofony 50 dB dla pory nocnej i 60 dB dla pory dziennej. Z tego dokumentu wynika, iż ówczesna strefa ograniczonego użytkowania obejmowała działki nr: [...], [...], [...] i praktycznie całą działkę nr [...], bowiem wymienione działki znajdowały się za działkami wymienionymi w rozporządzeniu patrząc od strony lotniska.
Reasumując, jak wynika z akt sprawy, na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] nie powstały ani pas startowy, ani zabudowania związane z portem lotniczym. Jednakże, co wynika z wyżej przedstawionej dokumentacji archiwalnej, przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod strefę ochronną związaną z hałasem lotniczym. Strefy ochronne jako elementy, w które są wyposażone obiekty użyteczności publicznej takie jak lotniska, z założenia pozostają terenem bezinwestycyjnym, stanowiącym bufor między obiektami publicznymi a pozostałym otoczeniem inwestycji. Takie przeznaczenie działki potwierdza brak zagospodarowania terenu budowlami lub urządzeniami lotniskowymi. Zdaniem Wojewody Pomorskiego cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska nie powinien być utożsamiany jedynie z budową obiektów samego lotniska bez dodatkowej infrastruktury obejmującej zewnętrzne instalacje umożliwiające funkcjonowanie lotniska, drogi dojazdowe, czy też strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem lotniska (w kontekście zarówno nadmiernego hałasu, jak i zanieczyszczenia wód i powietrza itp.). Rolą takiej strefy jest ochrona określonego terenu przed szkodliwym oddziaływaniem obiektu, zatem ochrona musi uwzględniać rodzaje szkodliwych oddziaływań i ich wpływ, które są związane z działaniem danego obiektu (w przedmiotowej sprawie lotniska). Obszar strefy i jej zagospodarowanie niewątpliwie był determinowany wymogami dotyczącymi środowiska i był uwzględniany na etapie projektu inwestycji, co wynika z wyżej wymienionej dokumentacji archiwalnej - wytworzonej zarówno przed wywłaszczeniem, jak również po jego dokonaniu, w trakcie realizowania kolejnych etapów. Na poparcie powyższego Wojewoda przytoczył fragmenty wyroków WSA w Gdańsku: z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 278/21, oraz z 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 639/20.
Wojewoda wskazał, że przedmiotowe działki znajdują się w odległości od ok. [...] m do ok [...] m od pasa startowego, co wynika z map znajdujących w aktach organu II instancji - nie jest to bezpośrednie sąsiedztwo pasa startowego, jak słusznie zauważył pełnomocnik odwołujących się, jednakże jest to bardzo blisko tego obiektu, a ponadto należy zauważyć, iż sąsiadują one bezpośrednio z terenem lotniska (poza działką nr [...]) - ich granice przebiegają po ogrodzeniu lotniska. Ta kwestia jednak nie miała wpływu na wynik postępowania, wbrew twierdzeniu zawartemu w odwołaniu, bo nie samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie przesądza o realizacji celu, a ustanowienie na tych działkach strefy ochronnej / strefy ograniczonego użytkowania, co miało miejsce już w 1972 r. i było przewidziane na etapie planowania lotniska - w planie szczegółowym zagospodarowania terenu lotniska. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że na początku lat 70-tych ubiegłego wieku wybudowano lotnisko, które zostało uruchomione w dniu 2 maja 1974 r., które następnie rozbudowywano w latach 80-tych XX wieku. Wynika z nich również, że ustanowiono wokół niego strefę ochronną - już w dniu 24 czerwca 1972 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku wydało decyzję nr AB-II-440/1074/72 o ustaleniu strefy ochronnej od uciążliwości wywołanej działalnością prowadzoną przez Lotnisko w R. oraz sposobu jej zagospodarowania. Dotyczyła ona nieruchomości położonej w G. ograniczonej na załączonym podkładzie geodezyjnym linią rozgraniczającą natężenia hałasów 70 dB /A/. Temat granic strefy, ich weryfikacji pojawiał się wielokrotnie na etapie planowania i rozbudowy lotniska w R.. Na podstawie map akustycznych w zestawieniu z obecnymi mapami można jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowe działki znajdowały się w latach [...]-tych ub. wieku na obszarze o natężeniu hałasu powyżej 90 dB. Ponadto, zagadnienie hałasu lotniczego zostało też omówione w części opisowej do projektu realizacyjnego Planu szczegółowego zagospodarowania terenu lotniska komunikacyjnego Etap I z 1972 r., do którego została wydana klauzula nr 2/73 w 1973 r. Na str. 56 wskazano, iż "opracowane mapy akustyczne pozwalają więc na jednoznaczne określenie ograniczeń w użytkowaniu terenów w zasięgu hałasów lotniczych. Zasady zagospodarowania terenu w poszczególnych strefach hałasu wynikają tu jednoznacznie z wymagań IN-70/B-02151 podyktowanych dopuszczalnymi poziomami hałasu wewnątrz budynków mieszkalnych i przeznaczenia publicznego, na stanowiskach pracy oraz z uwagi na ochronę zdrowia pracownika." Ponadto, jak wynika z tego dokumentu, a także innych, iż w strefie o nadmiernym hałasie konieczna była likwidacja zabudowań (a z aktu notarialnego z dnia 21 kwietnia 1972 r. wynika, iż na wywłaszczonej nieruchomości znajdował się dom mieszkalny z cegły kryty papą, dwie obory z cegły - jedna kryta dachówką a druga słomą i dachówką, dwie stodoły z drzewa kryte papą, dwa garaże z drzewa kryte papą i warsztat z cegły kryty dachówką).
Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo, organ odwoławczy zauważył, że nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. Nie zawsze realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem. Może nim być np. pozostawienie roślinności już znajdującej się na danej nieruchomości lub wyburzenie zabudowań. Wojewoda podkreślił, że realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy lotniska nie powinna być utożsamiana jedynie z budową obiektów samego lotniska bez dodatkowej infrastruktury obejmującej obiekty dla pasażerów, pracowników lotniska (w tym pomieszczenia sanitarne), drogi dojazdowe, czy też strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem takiego obiektu (w kontekście zarówno zanieczyszczenia wód jak i powietrza, nadmiernego hałasu itp.). Organ zwrócił uwagę, że rolą takiej strefy jest ochrona określonego terenu przed szkodliwym oddziaływaniem obiektu. Ochrona musi zatem uwzględniać rodzaje zanieczyszczeń i ich wpływ, które są związane z działaniem danego obiektu (w przedmiotowej sprawie lotniska). Obszar strefy i jej zagospodarowanie niewątpliwie był determinowany wymogami dotyczącymi środowiska i był uwzględniany na etapie projektu inwestycji, co wynika z ww. przedstawionej dokumentacji archiwalnej. Na terenach znajdujących się w tej strefie – m.in. na przedmiotowych działkach - ograniczono jedynie sposób ich użytkowania poprzez zakaz lokalizacji budownictwa mieszkalnego i użyteczności publicznej oraz wyburzenie istniejącej tego typu zabudowy oraz przeznaczenie tych terenów m.in. pod ogródki działkowe.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Wojewoda stwierdził, że strefa ochronna utworzona na terenie wokół nieruchomości zabudowanej lotniskiem stanowiła immanentną część tego obiektu, utworzoną w celu zabezpieczenia mieszkańców pobliskich terenów przed nadmiernym hałasem lotniczym powodowanym przez lotnisko. Zatem, przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki należy uznać budowę lotniska, należy uwzględnić nie tylko budowę obiektów samego lotniska, ale również dodatkową infrastrukturę obejmującą m.in. strefy ochronne zabezpieczające środowisko naturalne przed negatywnym oddziaływaniem takiego obiektu. Następnie, w kwestii ograniczeń Wojewoda odniósł się do wyroku WSA w Gdańsku z 12 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Gd 347/20, wydanego na gruncie sprawy dotyczącej innej działki, która znajdowała się w strefie ochronnej Oczyszczalni Ścieków "Wschód".
Reasumując, w ocenie Wojewody cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr: [...], [...], [...] i [...] został zrealizowany przed wejściem w życie u.g.n., co oznacza, że terminy wskazane w art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania. W związku z tym, bezcelowe jest odnoszenie się do zarzutów zawartych w odwołaniu z 6 maja 2024 r. Natomiast to, że jak wynika z materiału dowodowego ww. działki nie zostały przekazane portowi lotniczemu w użytkowanie i były one cały czas własnością Skarbu Państwa, a następnie Gminy Miasta Gdańska, jednakże nie oznacza to, iż nie wchodziły one w skład obszaru stanowiącego strefę ochronną tego obiektu. Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy wskazał ponadto, że strefy ochronne, w tym te związane z hałasem były tworzone na podstawie przepisów prawa. Wojewoda ponownie wskazał na wydany na gruncie niniejszej sprawy wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2020 r., w którym stwierdzono, że "w związku z tym należało pozyskać dokumentację związaną z budową lotniska i portu lotniczego, albowiem może dać ona odpowiedź na pytanie, czy objęte żądaniem zwrotu działki były ujęte w dokumentacji projektowej lotniska, np. jako strefa ochronna tej inwestycji, co koresponduje z aktualnym ustanowieniem na terenie działek strefy ograniczonego użytkowania. W takiej sytuacji fakt, że przedmiotowe działki nigdy nie zostały zagospodarowane pod lotnisko nie oznacza automatycznie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem należy także uwzględnić, iż z budowa lotniska są ściśle związane instalacje zewnętrzne, infrastruktura umożliwiające jego funkcjonowanie, w tym strefy ochronne zabezpieczające środowisko przez negatywnym odziaływaniem lotniska. Należało zatem ustalić, na podstawie odpowiedniej dokumentacji, czy w ramach realizacji budowy lotniska teren przedmiotowych działek został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania portu lotniczego."
Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że skoro przedmiotowe działki były i są w dalszym ciągu położone na obszarze strefy ochronnej - obszarze ograniczonego użytkowania (co omówiono powyżej), to cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany. Podkreślono również, że wejście w życie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 203/XVIlI/16 w sprawie utworzenia strefy ograniczonego użytkowania jest potwierdzeniem, iż cel wywłaszczenia jest w dalszym ciągu realizowany w postaci ustanowionej strefy ochronnej - obszaru ograniczonego użytkowania (ponieważ pierwsza decyzja w tej sprawie została wydana już w 1972 r.). Jak wynika z powyższego, na przestrzeni lat granice tej strefy zmieniały się, jednakże zarówno w latach 70-tych, jak i obecnie przedmiotowe działki znajdowały się w całości w strefie ochronnej.
W odniesieniu do zarzutu odwołania niezapewnienia możliwości udziału w postępowaniu w każdym jego stadium działkowcom w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, posiadających prawa do działki w rozumieniu tej ustawy w odniesieniu do działek istniejących na obszarze nieruchomości gruntowych, których dotyczy niniejsze postępowanie oraz zapewnienie możliwości takiego udziału jedynie P. Wojewoda przytoczył fragmenty wyroków WSA w Gdańsku z 6 września 2017 r., sygn. II SA/Gd 325/17, oraz z 8 września 2020 r., sygn. II SA/Gd 639/20, w których Sąd stwierdził, iż "postępowanie związane z likwidacją ogrodów działkowych, o którym mowa w art. 26 u.r.o.d. jest postępowaniem odrębnym będącym konsekwencją wywłaszczenia nieruchomości. Krąg stron tego postępowania nie jest tożsamy kręgiem stron określonych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wynika to wyraźnie z treści art. 26 ust. 1 u.r.o.d." "Jeżeli w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta uzna, iż objęta wnioskiem nieruchomość podlegała zwrotowi, zobligowany będzie uwzględnić w swoich rozważaniach treść ostatniego ze wskazanych przepisów, co w konsekwencji będzie mieć też wpływ na ustalony zakres stron postępowania. Brak takich rozważań przy zwrocie nieruchomości, na której istnieje ROD oznacza, że postępowanie obarczone jest brakami, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym konieczne jest uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w którym organ uwzględni swoje obowiązki orzecznicze wynikające z przepisów prawa." Wojewoda przypomniał więc, że zaskarżoną decyzją Starosta odmówił zwrotu przedmiotowych działek, a zgodnie z ww. wyrokiem z 8 września 2020 r. jedynie w sytuacji, gdyby uznał, że nieruchomość należy zwrócić, zobowiązany byłby do ustalenia kręgu stron postępowania uwzględniającego działkowców. Obecnie zaskarżona decyzja odmawiająca zwrotu nie wpływa na prawa i obwiązki działkowców, co oznacza, że nie przysługuje im status stron w niniejszej sprawie, a w konsekwencji zarzut odwołania nie jest słuszny.
W skardze na powyższą decyzję Wnioskodawcy, reprezentowani przez adwokata, zarzucili naruszenie:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy cel wywłaszczenia, jakim była budowa lotniska, nie został zrealizowany, albowiem:
a) cel wywłaszczenia powinien być interpretowany wąsko,
b) sąsiedztwo danej nieruchomości z terenem, na którym zostało wybudowane lotnisko, samo w sobie nie tworzy jakiegokolwiek związku funkcjonalnego pomiędzy powstałym lotniskiem a nieruchomością sąsiednią;
c) ustanowienie strefy ochronnej od uciążliwości wywołanej działalnością prowadzoną przez lotnisko, a następnie obszaru ograniczonego użytkowania, nie ma na celu realizacji inwestycji w postaci wybudowania lotniska, lecz dostosowanie sposobu wykorzystania nieruchomości znajdujących się poza jej terenem do sytuacji, w której nie jest możliwe zachowanie określonych standardów (tj. natężenia hałasu),
d) związek istniejący pomiędzy wybudowanym lotniskiem a nieruchomościami objętymi obszarem ograniczonego użytkowania, a uprzednio strefą ochronną, nie jest związkiem funkcjonalnym, który pozwalałby na uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany;
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wywłaszczenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot było dopuszczalne, podczas gdy było ono zbędne dla celu publicznego i tym samym naruszało konstytucyjną zasadę ochrony własności prywatnej.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przypomniano, że działki o numerach [...], [...], [...] i [...] zostały wywłaszczone na cel: "pod lotnisko". Pod pojęciem "innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu" należy przy tym rozumieć każdy cel, który nie został w niej określony - czy to faktyczny czy prawny. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że "zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie tylko rozumie się gospodarcze jej przeznaczenie i fizyczne wykorzystanie, ale także rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności prawnej, w wyniku której jej własność bądź prawo wieczystego użytkowania przechodzi na inną osobę. Nie może zostać jednak zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te pomioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona." Tymczasem Starosta stanął na stanowisku, że w analizowanym przypadku cel wywłaszczenia "pod lotnisko" został zrealizowany, bowiem lotnisko zostało wybudowane, a przedmiotowe działki wchodzą w Obszar Ograniczonego Użytkowania wokół Portu Lotniczego im. L. Jeżeliby uznać hipotetycznie powyższy pogląd za prawidłowy, prowadziłoby to do wniosku, że do stwierdzenia, iż cel wywłaszczenia danej nieruchomości "pod lotnisko" został zrealizowany, wystarczające jest, że nieruchomość wywłaszczona sąsiaduje z terenem lotniska (inwestycji, pod której realizację została wywłaszczona) oraz że wokół lotniska zostanie wyznaczona strefa, w której występuje szczególne natężenie hałasu związane z działaniem lotniska, w której granicach znajdzie się ww. nieruchomość.
W ocenie Skarżących tak szeroka wykładnia celu wywłaszczenia byłaby wręcz absurdalna i całkowicie nie do zaakceptowania - czemu dało wyraz sądownictwo administracyjne w licznych, przytoczonych w skardze judykatach. Przyjęcie poglądu, zgodnie z którym samo sąsiedztwo z nieruchomością, na której terenie inwestycja (w tym przypadku - lotnisko) faktycznie została zrealizowana, prowadziłoby do wniosku, że dla każdej inwestycji celowe jest wywłaszczenie nie tylko terenów, na których ma być ona rzeczywiście zrealizowana, ale również wywłaszczenie gruntów z nimi sąsiadujących. Rozumowanie to jest zupełnie nieakceptowalne, ponieważ oznaczałoby uznanie, że organy władzy publicznej mogą odejmować obywatelom własność nieruchomości, które na realizację inwestycji nie są potrzebne i nie mają z nią żadnego związku funkcjonalnego - jedynie z tego względu, że z nią sąsiadują. Na analogiczną ocenę zasługuje odwoływanie się do ogólnikowych twierdzeń o rozbudowie lotniska sensu largo jako spełnienia celu publicznego. Wywłaszczenie może nastąpić jedynie w celu realizacji założenia inwestycyjnego istniejącego już w momencie jego dokonania. Wywłaszczenie nie może mieć na celu pozyskania "bufora inwestycyjnego" czy "rezerwy gruntowej", co jednoznacznie przesądził NSA w przywołanych w skardze wyrokach.
Następnie Skarżący wskazali, że utożsamianie utworzenia strefy ograniczonego użytkowania lotniska z jego "rozbudową sensu largo" trudno uznać za dopuszczalne. Wskazano bowiem, iż strefy ograniczonego użytkowania tworzy się na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, który w dniu 29 lutego 2016 r. (tj. w dacie podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa Pomorskiego) brzmiał następująco: Jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Utworzenie strefy ograniczonego użytkowania jest zatem instrumentem związanym z ochroną środowiska, dotyczącym terenów znajdujących się poza obszarem działającego obiektu, jeżeli okazało się, że pomimo zastosowanych rozwiązań w wyniku oddziaływania tego obiektu nie mogą być dotrzymane pewne standardy jakości środowiska (w omawianym przypadku - standardy akustyczne, tj. poziomu hałasu). Za całkowicie niedopuszczalne należy zatem uznać przyjęcie, że w sytuacji, gdy hałas emitowany przez lotnisko ogranicza możliwość swobodnego korzystania z innych nieruchomości i wprowadza się w związku z tym dla tych nieruchomości ograniczenia, uwzględniające ich warunki akustyczne, to wprowadzenie strefy z takimi ograniczeniami stanowi "rozbudowę" lotniska w jakimkolwiek sensie, spełniającą cel wywłaszczenia "pod lotnisko".
Skarżący podnieśli, że teren, na którym występuje oddziaływanie akustyczne lotniska, jest olbrzymi i wykracza dalece poza obszar tego obiektu, a nawet obszar z nim sąsiadujący. Obszar ograniczonego użytkowania, ustanowiony uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r., obejmuje prawie siedem tysięcy działek ewidencyjnych, z których niektóre położone są kilka kilometrów w linii prostej od terenu lotniska. Uznanie ustanowienia ww. obszaru za "realizację celu budowy lotniska" należy uznać za skrajnie rażący przykład wykładni rozszerzającej celu publicznego, będący absolutnie nie do zaakceptowania na tle konstytucyjnych gwarancji ochrony przed wywłaszczeniem, określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Rozumowanie takie polegałoby bowiem na całkowitym wypaczeniu pojmowania związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością wywłaszczoną a inwestycją (tj. cel wywłaszczenia byłby zrealizowany nie dlatego, że nieruchomość była potrzebna dla realizacji inwestycji, lecz z tego względu, że inwestycja negatywnie wpływa na nieruchomość wywłaszczoną, która nie była dla jej realizacji potrzebna).
Wojewoda Pomorski uznał rozumowanie Starosty Gdańskiego za prawidłowe, zauważając nadto, że działki, których dotyczy niniejsze postępowanie, były uprzednio (na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z 24 czerwca 1972 r.) objęte strefą ochronną od uciążliwości wywołanej działalnością prowadzoną przez Lotnisko w R., przytaczając szereg dokumentów, z których wynikało, iż hałas na terenie ww. strefy przekracza 70 dB, która następnie została zastąpiona przez "strefę ograniczonego użytkowania". Z uwagi na powyższe oraz na bliskość przedmiotowych działek (od ok. [...] m do ok. [...] m) od pasa startowego, Wojewoda Pomorski uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Rozumowanie powyższe, ze wskazanych już powyżej względów, Skarżący uznali za wadliwe - jako przejaw skrajnie rozszerzającej wykładni celu publicznego. Stanowisko organów sprowadza się bowiem do przyjęcia, że jeżeli dana inwestycja wywiera wpływ na nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością, na której została faktycznie zrealizowana, to tym samym doszło na ich terenie do realizacji celu wywłaszczenia. Analogicznie należałoby stwierdzić, że cel wywłaszczenia pod drogę szybkiego ruchu jest zrealizowany na terenie każdej nieruchomości, na terenie której jest słyszalny szum ruchu pojazdów kołowych, a cel wywłaszczenia pod zakład utylizacji odpadów - na terenie każdej nieruchomości, na której odczuwalne są immisje zapachowe. Takie rozumienie "celu wywłaszczenia" jest zatem niemożliwe do pogodzenia z wyjątkowym charakterem wywłaszczenia i konstytucyjną ochroną własności.
Dodatkowo, Skarżący wskazali, iż na brak realizacji ww. celu wskazuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren działek o numerach [...], [...], [...] i [...], tj. MPZP nr 2507 Kokoszki Przemysłowe - na północ od ulicy Budowlanych w mieście Gdańsku (uchwała nr VIII/137/07 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 marca 2007 r., z późn. zm). Zgodnie z ww. planem przedmiotowe działki jedynie sąsiadują z terenami lotniska, a ich obszar przeznaczony jest pod zabudowę produkcyjno-usługową w bezpośrednim sąsiedztwie Portu Lotniczego G. im. L. jako funkcji nie kolidującej z obszarem ograniczonego użytkowania związanym z uciążliwością komunikacyjną lotniska. Powyższe potwierdza, że na teren działek o numerach [...], [...], [...] i [...] nie został wykorzystany pod lotnisko - pomimo objęcia ich obszarem ograniczonego użytkowania i nie zostanie już przeznaczony na ten cel, ponieważ został on przeznaczony na funkcje produkcyjno-usługowe. Co więcej, Skarżący zauważyli, że na terenie podobnej nieruchomości, sąsiadującej z Portem Lotniczym G. realizowana jest obecnie znacząca inwestycja w zakresie zabudowy produkcyjno-usługowej, tj. P. , nota bene położona w znacznie mniejszej odległości od kluczowej infrastruktury lotniska (oświetlenia drogi lądowania) niż działki o numerach [...], [...], [...] i [...]. Teren tej inwestycji również znajduje się w strefie A obszaru ograniczonego użytkowania ww. lotniska.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP Skarżący powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym za cel publiczny może być uznane wyłącznie to, co służy ogółowi, jest powszechnie dostępne czy też stanowi dobro całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej. Co więcej, powołując się na orzecznictwo wskazano jeszcze, że z uwagi na to, że wywłaszczenie stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności, jego przesłanki należy interpretować ściśle. W konsekwencji, aby dany akt wywłaszczenia mógł zostać uznany za dokonywany na "cel publiczny", cel ten musi być rzeczywiście realizowany, a nie jedynie deklarowany. W sytuacji, w której faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości było niezrealizowanie na jej terenie - przez ponad 50 lat - jakiejkolwiek inwestycji związanej z lotniskiem, oczywistym jest, że wywłaszczenie było zbędne dla celu publicznego, a w konsekwencji - niedopuszczalne na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z 13 grudnia 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z 18 kwietnia 2024 r. o odmowie zwrotu Skarżącym wywłaszczonej nieruchomości.
Materialnoprawną podstawą kwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm.), która w art. 216 ust. 1 stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. [...]).
Z art. 136 u.g.n. wynika, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni okres dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu, chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 991/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 art. 137 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.
Co istotne, cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia nie może być zatem dorozumiany czy interpretowany rozszerzająco (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. I OSK 311/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie jest również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 (OTK-A 2008/3/41) wskazał na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku (z 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01, OTK 2001/7/216) Trybunał podkreślił natomiast, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Innymi słowy, z art. 136 i art. 137 u.g.n. wynika, że nieruchomość może być użyta jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jej zwrot następuje wtedy, gdy cel ten nie został zrealizowany.
Analizując cel wywłaszczenia powinno się w pierwszej kolejności odkodowywać go z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. I OSK 1044/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi opierać się w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu, umowie sprzedaży lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.
Należy jednak podkreślić, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych i fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się co do zasady z kwestiami natury historycznej (zob. wyroki NSA: z 7 marca 2016 r. sygn. I OSK 1454/14, z 18 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1417/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że na mocy aktu notarialnego z 29 marca 1972 r. Skarb Państwa nabył nieruchomości pod lotnisko na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Współwłaścicielami kilku z licznych wywłaszczonych nieruchomości byli J. i H. H.. Następcy prawni wywłaszczonych, tj. Skarżący, w 2010 r. wnieśli o zwrot wszystkich nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia zwrotu działek o obecnych numerach: [...], [...], [...], [...] (zmiany w numeracji wywłaszczonych nieruchomości zostały wykazane powyżej).
W ww. akcie notarialnym wskazano, że "nieruchomości opisane wyżej w paragrafie pierwszym przeznaczone są pod lotnisko". Przeznaczenie gruntów pod lotnisko stanowi specyficzny cel wywłaszczenia. Tego rodzaju inwestycja ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie przez wiele lat, czyli dłuższy okres. Nie można się przy tym zgodzić z interpretacją realizacji celu przeznaczenia pod lotnisko przedstawioną w skardze. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że w przypadku wywłaszczenia "pod lotnisko" mamy do czynienia z wywłaszczeniem w celu budowy obiektu wielofunkcyjnego, który składa się nie tylko z charakterystycznych elementów lotniska: pasa startowego i terminali pasażerskich, ale również z całego kompleksu obiektów, urządzeń nawigacyjnych znajdujących się poza zasadniczym terenem lotniska oraz urządzeń infrastruktury z nim związanych, niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Zatem przy ocenie realizacji takiego celu wywłaszczenia należy brać pod uwagę sposób zagospodarowania całości tego typu obiektów z uwzględnieniem konieczności posiadania infrastruktury towarzyszącej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 664/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że w przypadku wywłaszczenia pod realizację inwestycji o złożonym charakterze, a nie pod konkretnie określony pojedynczy obiekt, realizacja celu wywłaszczenia polega na zagospodarowaniu terenu w sposób pozwalający realizować funkcję takiej inwestycji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 2106/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela przy tym wskazane w zaskarżonej decyzji stanowisko, że cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska nie powinien być utożsamiany jedynie z budową obiektów samego lotniska bez dodatkowej infrastruktury obejmującej zewnętrzne instalacje umożliwiające funkcjonowanie lotniska, drogi dojazdowe, czy też strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem lotniska (por. wyroki WSA w Gdańsku: z 16 kwietnia 2025 r. sygn. II SA/Gd 1196/24, z 13 marca 2024 r. sygn. II SA/Gd 617/23, z 23 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Gd 278/21, z 8 września 2020 r. sygn. II SA/Gd 639/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście oddziaływanie akustyczne jest jednym z najistotniejszych negatywnych skutków dla zdrowia i życia ludzi, towarzyszących realizowaniu infrastruktury lotniskowej. W ocenie Sądu, dokumentacja zgormadzona w aktach sprawy dowodzi, że oddziaływanie to i związana z tym uciążliwość dla terenów sąsiednich była przedmiotem analizy na etapie podejmowania decyzji o realizacji lotniska w R. i wykupu nieruchomości z przeznaczeniem na ten cel.
I tak, w opinii sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 1970 r. (dokładna data nieczytelna) wskazał, że w strefie oddziaływania dźwięku o poziomie 110-100 db/A znajdują się m.in. zabudowania wsi B. i ze względu na konieczność ochrony zdrowia mieszkańców należy w kosztach budowy lotniska przewidzieć przemieszczenie ich na inny teren. Następnie, w opinii sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 21 stycznia 1972 r. wskazano, że należy opracować mapę obrazującą wielkość i zasięg uciążliwości wywołanych hałasami lotniczymi oraz że decyzja o budowie dróg startowych może powodować ograniczenia w zabudowie terenów objętych zasięgiem ruchu lotniczego. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 26 stycznia 1972 r. zatwierdziło plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji budowy lotniska komunikacyjnego. (W dniu 16 lutego 1972 r. wydano decyzję zamienną.)
Następnie należy wskazać na decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 24 czerwca 1972 r., która działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7 poz. 47) ustalono strefę ochronną od uciążliwości wywołanej działalnością prowadzoną przez Lotnisko w R.. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. nr 48 poz. 373) zatwierdzenie planu realizacyjnego obejmuje równocześnie ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz ustalenie strefy ochronnej (o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym).
W pismach z 30 marca 1974 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przypomniał m.in. o konieczności uwzględnienia ograniczeń w użytkowaniu terenów w zasięgu hałasów lotniczych. W związku z odbiorem technicznym pierwszego etapu budowy lotniska (24 września 1974 r.) pismem z 27 września 1974 r. organ ten nakazał przedłożyć informację dotyczącą realizacji ww. decyzji z 24 czerwca 1972 r. o ustaleniu strefy ochronnej powołując się na pismo Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 4 kwietnia 1974 r., w którym wskazano, że do czasu uruchomienia lotniska należy zlikwidować zabudowę mieszkaniową w strefie hałasu powyżej 90 db/A, gdyż pozostawienie jej stwarza warunki zagrażające zdrowiu mieszkańców.
Przywołane powyżej dokumenty bezspornie wskazują, że wokół pierwszego etapu budowy lotniska od początku, tj. od 1970 r. była planowana, a następnie ustanowiona strefa ochronna z uwagi na uciążliwości związane z hałasem lotniczym. Co więcej, przy budowie drugiego etapu lotniska (wniosek z 1984 r.) również wielokrotnie odwoływano się do kwestii strefy ochronnej – co szczegółowo przedstawiono powyżej.
Obecnie strefa ograniczonego użytkowania została uregulowana w uchwale nr 203/XVIII/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. L. w G. (Dz. U. Woj. Pom. poz. 1093). Zgodnie z § 4 tej uchwały, w obszarze ograniczonego użytkowania wyróżnia się dwie strefy ze względu na rodzaj chronionego terenu: 1. strefa B (strefa zewnętrzna), ograniczona od zewnątrz granicą obszaru ograniczonego użytkowania (obwiednia izolinii 45 dB w porze nocnej, wymaganej dla terenów o podwyższonych standardach akustycznych) oraz od wewnątrz – obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej (wymaganą dla terenów zabudowy mieszkaniowej), 2. strefa A (strefa wewnętrzna), ograniczona od zewnątrz obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej i 60 dB w porze dziennej oraz od wewnątrz – granicą terenu lotniska. W obszarze ograniczonego użytkowania wprowadzono przy tym ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów.
Jak wynika z załącznika do ww. uchwały, sporne grunty obecnych działek nr [...], [...], [...] i [...] znalazły się w strefie A (strefie wewnętrznej), dla której zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały: a) zakazuje się przeznaczenia terenu pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., jak też tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska; b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., z wyłączeniem w szczególności rozbudowy, odbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów; c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; d) dopuszcza się przeznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej; e) dopuszcza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem zapewnienia właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej.
Zgodzić się zatem należy z Wojewodą, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod strefę ochronną lotniska, która była przewidziana w fazie planowania lotniska, a następnie została zrealizowana. Co więcej, znaczenie tej strefy, choć na przestrzeni lat uciążliwość akustyczna statków powietrznych ulega zmniejszeniu wraz z postępem technicznym i technologicznym w rozwoju przemysłu lotniczego, to jednak w dalszym ciągu jest bardzo istotna z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia i życia ludzi, co znajduje odzwierciedlenie w aktualnie obowiązujących ww. przepisach prawa dotyczących uciążliwości akustycznej lotnisk.
Podsumowując Sąd stwierdza, że Wojewoda w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiących przedmiot żądania zwrotu oraz wykazał, że w sprawie doszło do realizacji tego celu, co uzasadniało odmowę jej zwrotu. Dokonaną w tym zakresie przez organ odwoławczy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać za wszechstronną, zgodną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a zaskarżone rozstrzygnięcie za należycie uzasadnione, spełniające wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest tym samym podstaw, aby przyznać słuszność zarzutom podniesionym w skardze.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez strony.