II SA/Gd 123/05

II SA/Gd 123/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Ziółkowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Wojewody z dnia 30 grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2004 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. C. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dnia 7 listopada 2001 roku Prezydent Miasta wydał zaświadczenie nr [...], w którym stwierdził, iż lokal mieszkalny nr [...], znajdujący się w budynku przy ul. K. [...] w G. jest lokalem samodzielnym. Zaświadczenie wydane zostało na podstawie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1076 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 80, poz. 903 ze zm.).
Pismem z dnia 12 stycznia 2004 roku K. C. wniosła o unieważnienie ww. zaświadczenia wskazując, iż ujawniły się nowe dowody istniejące w dniu wydania zaświadczenia, nie znane organowi, który je wydał. Wnioskodawczyni wskazała, iż z opinii architektonicznych jakie posiada wynika, iż pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. K. [...] znajduje się ściana, która nie jest ścianą trwałą, ponieważ połączenie jej ze ścianami istniejącymi wykonano "na styk", bez strzępi w powierzchni ścian.
Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali odmówił unieważnienia przedmiotowego zaświadczenia wskazując, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. K. [...] w G. jest lokalem samodzielnym. Postanowienie to zostało uchylone w trybie odwoławczym przez Wojewodę postanowieniem z dnia 5 lipca 2004 roku, nr [...], a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 5 listopada 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, odmówił unieważnienia zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] w G.
W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, iż nie istnieją żadne podstawy prawne pozwalające unieważnić wydane w dniu 7 listopada 2001 roku zaświadczenie o samodzielności przedmiotowego lokalu bowiem mieszkanie to nadaje się do zamieszkania jako mieszkanie samodzielne. Zaznaczył przy tym, iż przedmiotowy lokal istniał od początku odbudowania kamieniczki przy ul. K. [...] tj. od 1953 roku. Pierwsze osoby zostały w nim zameldowane w 1954 roku.
W zażaleniu na powyższe postanowienie K. C. wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie jej wniosku z dnia 12 stycznia 2004 roku lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż organ I instancji dokonał błędnych ustaleń, sprzecznych z treścią przedłożonych przez nią opinii techniczno - budowlanych. Wskazała także, iż dopiero w 1981 roku Gmina sprzedała pierwszy lokal, znajdujący się w budynku przy ul. K. [...], bowiem w latach wcześniejszych ww. budynek pozostawał w dyspozycji Teatru i został przejęty przez Gminę dopiero w latach 70-tych XX wieku. Odwołująca się zarzuciła nadto organowi I instancji, iż ten nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji (zarówno odnośnie stanu faktycznego, jak i wykładni prawa materialnego), a zatem zaskarżone postanowienie zapadło z obrazą przepisów art. 138 § 2 zd. ostatnie k.p.a. oraz art. 7-11, 75, 77 § 1, 80, 81 i 89 § 1 i 2 k.p.a.
Wojewoda postanowieniem z dnia 30 grudnia 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy lokal - składający się z kuchni, pokoju, łazienki oraz przedpokoju, wyposażony w instalacje: wodną, kanalizacyjną, elektryczną, gazową i centralne ogrzewanie, wydzielony w obrębie budynku trwałymi ścianami, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego użytkowników i spełnia wymogi przepisów art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, który zawiera definicję samodzielnego lokalu skonstruowaną dla potrzeb tej ustawy. Organ zauważył przy tym, iż ocena zgodności lokalu z przepisami obowiązujących współcześnie warunków technicznych nie może być odnoszona do obiektów powstałych przed 1994 roku, które powinny być oceniane na podstawie warunków technicznych obowiązujących w czasie ich budowy.
W skardze na powyższe postanowienie K. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2004 roku lub o stwierdzenie nieważności ww. postanowień. Zażądała także zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonym postanowieniom, iż zostały wydane z naruszeniem:
▪ przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 9 i § 94 ust. 2 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali;
▪ przepisów prawa procesowego - art. 7-11, 75, 77 § 1, 80 - 81, 89 § 1 i 2, 138 § 2 zd. ostatnie oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż organ I instancji, ponownie rozstrzygając sprawę postanowieniem z dnia 5 listopada 2004 roku, nie zastosował się do wskazań oraz oceny prawnej wyrażonej przez organ drugiej instancji w postanowieniu z dnia 5 lipca 2004 roku.
Stwierdziła także, iż nie podziela poglądu prawnego wyrażonego przez organy obu instancji, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszą się do obiektów nowo-wybudowanych w okresie obowiązywania tych przepisów, nie mogą się więc odnosić do budynków wznoszonych w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, kiedy obowiązywały inne przepisy prawa budowlanego i odpowiednie przepisy wykonawcze. W ocenie skarżącej zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...] zostało wydane w dniu 7 listopada 2001 roku, a zatem dla oceny samodzielności lokalu winny mieć zastosowanie przepisy w tej dacie obowiązujące, a nie obowiązujące w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia. Skarżąca zauważyła także, iż z przedłożonych przez nią opinii techniczno – budowlanych wynika, iż lokal nr [...] stanowi integralną część lokalu oznaczonego nr [...], z którego został wydzielony i nie stanowi lokalu samodzielnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Organ II instancji stwierdził nadto, iż zaświadczenie o samodzielności lokalu nie jest decyzją administracyjną. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonych rozstrzygnięć nie znajduje zatem umocowania w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 § l k.p.a.
W piśmie z dnia 20 maja 2006 roku skarżąca dodatkowo wyjaśniła, iż wprawdzie wystąpiła z wnioskiem "o unieważnienie zaświadczenia" z dnia 7 listopada 2001 roku, jednakże w istocie jej wolą było uzyskanie zaświadczenia o treści odmiennej od wskazanej w kwestionowanym zaświadczeniu tj. zaświadczenia stwierdzającego, że lokal numer [...] nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Taką możliwość przewiduje przepis art. 219 k.p.a., na który powoływały się organy administracyjne rozpoznające sprawę.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 30 grudnia 2004 roku, podobnie jak postanowienie organu I instancji, oparte zostało na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, który przewiduje, iż samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z treścią ust. 3 ww. artykułu spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Z przepisów tych wynika, że starosta - stwierdzając samodzielność lokalu mieszkalnego - nie wydaje decyzji administracyjnej. W tych sprawach nie mają zatem zastosowania przepisy regulujące ogólne postępowanie administracyjne, lecz przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego - dotyczące zaświadczeń. To uproszczone postępowanie może się zakończyć wydaniem zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie), bądź odmową jego wydania albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 219 k.p.a.). W obu przypadkach odmowy wydania zaświadczenia – zgodnie z treścią art. 219 k.p.a. - wymaga się zachowania formy postanowienia, na które zainteresowanemu przysługuje zażalenie. Nie przysługuje natomiast żaden środek zaskarżenia, pozwalający uzyskać zmianę treści wydanego zaświadczenia albo żądać jego uchylenia. Zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu. Osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia, może zatem dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2003 roku, sygn. II SA 1439/02, Wokanda 2004/2/36, Monitor Prawniczy 2003/14/626, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1983 roku, nr 10, poz. 21, sygn. I SA 794/83, ONSA 1983/2/92).
W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż Prezydent Miasta dnia 7 listopada 2001 roku wydał na podstawie art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali oraz art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie, w którym stwierdził, iż lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku zlokalizowanym przy ul. K. [...] w G. jest lokalem samodzielnym.
Skarżąca – pismem z dnia 12 stycznia 2004 roku - wniosła o unieważnienie ww. zaświadczenia wskazując, iż ujawniły się nowe dowody istniejące w dniu wydania zaświadczenia, nie znane organowi, który je wydał. Niewątpliwie wniosek skarżącej dotyczył zatem wydanego już w sprawie zaświadczenia i w świetle powyższych rozważań – gdyby potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczenia z dnia 7 listopada 2001 roku – byłby niedopuszczalny. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być bowiem decyzje administracyjne (art. 156 § 1 k.p.a.), postanowienia, na które służy zażalenie (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.), zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia. Przedmiot ten w zasadzie nie obejmuje innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno-technicznych podejmowanych przez organy administracji publicznej (tak A. Matan w komentarzu do art. 156 k.p.a. zawartym w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005).
Organy administracji działające w niniejszej sprawie rozpoznały wniosek skarżącej merytorycznie. Jak podstawę prawną swoich orzeczeń wskazały jednak nie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali. Organ I instancji dodatkowo, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazał art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogłoby sugerować, iż potraktował wniosek skarżącej z dnia 12 stycznia 2004 roku - wbrew jego literalnemu brzmieniu - jako wniosek o wydanie nowego zaświadczenia o określonej treści. Jednakże w swoich rozstrzygnięciach i ich uzasadnieniach organy obu instancji odniosły się do zaświadczenia już istniejącego i funkcjonującego w obrocie prawnym - odmawiając jego unieważnienia.
W ocenie Sądu organy obu instancji - nie zwracając się do skarżącej o sprecyzowanie żądań zawartych w jej wniosku z dnia 12 stycznia 2004 roku –naruszyły przepisy art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W niniejszej sprawie organy powyższych obowiązków nie wypełniły bowiem nie pouczyły wnioskodawczyni w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach – w szczególności dotyczących możliwości złożenia wniosku o wydanie nowego zaświadczenia o określonej treści oraz nie zwróciły się do wnioskodawczyni o wyjaśnienie czy jej wniosek z dnia 12 stycznia 2004 roku rzeczywiście dotyczy stwierdzenia nieważności wydanego wcześniej zaświadczenia z dnia 7 listopada 2001 roku, czy też stanowi żądanie wydania nowego zaświadczenia o określonej treści.
Dopiero po ustaleniu powyższych kwestii organy mogły należycie rozstrzygnąć niniejszą sprawę. Skutkiem nie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści złożonego wniosku było bowiem wydanie rozstrzygnięcia, które nie znajduje należytego oparcia ani w przepisach art. 156 k.p.a., ani w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy także art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, który został wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z ww. przepisem w drodze postanowienia organ może jedynie odmówić wydania nowego zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, nie może natomiast wydać orzeczenia, które dotyczyłoby zaświadczenia już wcześniej wydanego.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości treść wniosku skarżącej z dnia 12 stycznia 2004 roku.
Organ winien mieć nadto na uwadze, iż stosownie do treści przepisów art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Co za tym idzie osobą uprawnioną do wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia określonej treści jest podmiot, który wykaże swój interes prawny w złożeniu takiego żądania lub wskaże przepis obowiązującego prawa wymagający posłużenia się zaświadczeniem o określonej treści. Zatem wyjaśniając jakie żądania skarżąca zgłasza w piśmie z dnia 12 stycznia 2004 roku organ winien zwrócić się do niej także o wskazanie powyższych okoliczności.
Dopiero bowiem po ustaleniu treści żądania oraz tego, iż wniosek złożyła osoba uprawniona, organ może stwierdzić jaki przepisy znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie i podjąć stosowne rozstrzygnięcie - mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz przedstawioną w nim wykładnię przepisów.