II SA/GD 1220/24

II SA/Gd 1220/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 września 2024 r., nr WI-I.7840.1.132.2024.TK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego J. T. kwotę 1477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. T. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 23 września 2024 r., nr WI-I.7840.1.132.2024.TK o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent) z 8 maja 2024 r.,
nr RAAII.6740.1.28.2020.ASB/AZ-182/11, i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przekryć dojść i dojazdów z zagospodarowaniem terenu i instalacjami: wod.-kan., elektroenergetyczną, gazową, kanalizacji deszczowej i c.o., wraz z wyburzeniem istniejących obiektów: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego, elementów zagospodarowania terenu, instalacji zewnętrznych i wewnętrznych wod.-kan., elektroenergetycznych, gazu i ogrzewania w G., ul. M. [...], działka nr [...], obr. [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 3 czerwca 2020 r. skarżący wystąpił do Prezydenta o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, tarasów przekrywających dojścia i dojazdy, z zagospodarowaniem terenu i instalacjami: wod.-kan., elektroenergetyczną, gazową, kanalizacji deszczowej i c.o. wraz z wyburzeniem istniejących obiektów: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego, elementów zagospodarowania terenu, instalacji zewnętrznych i wewnętrznych wod.-kan., elektroenergetycznych, gazu i ogrzewania w G., ul. M. [...], dz. nr [...], obr. [...].
Prezydent - decyzją z 1 grudnia 2021 r., udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, jednakże w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Pomorski - decyzją z dnia 12 października 2022 r. - uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni (uchwała Rady Miasta Gdyni nr XXXII/754/05 z 22 czerwca 2005 r.; Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 17 sierpnia 2005 r., nr 79, poz. 1587) w dalej w skrócie jako "plan miejscowy", w zakresie szerokości elewacji frontowej i bocznej budynku A oraz elewacji frontowej budynku B, gdyż do szerokości elewacji frontowych budynku A i B nie wliczono szerokości ścian widocznych od frontu działki na odcinku od "narożnika budynku" do "narożnika tarasu". Natomiast do szerokości elewacji bocznej budynku A nie wliczono "zewnętrznego elementu dekoracyjnego z blachy, montowanego do budynku". W każdym wypadku do szerokości elewacji nie uwzględniono również widocznych części podziemnych kondygnacji budynków, wystających ponad zaprojektowany poziom terenu. Dalej wskazano, że zgodnie z projektem taras przy budynku B znajduje się w odległości 0,55 m od granicy z działką nr [...], co jest niezgodne z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Organ zakwestionował także rozwiązania nazwane "tarasami" jako przestrzeń na wysokości parteru budynku B. Według Wojewody obszar ten jest przeznaczony m.in. pod miejsca postojowe oraz dojazd do tych miejsc. Dodatkowo powierzchnia ta została przykryta stropem, na którym zlokalizowano kolejny taras. Także jedna ze ścian budynku B będzie zbliżona do granicy działki na odległość mniejszą niż 3 m. Zdaniem Wojewody, powyższe uchybienia winny skutkować wezwaniem inwestora do doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z planem i z przepisami technicznymi, co wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego ze strony organu I instancji.
Prezydent - po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 8 maja 2024 r., nr RAAII.6740.1.28.2020.ASB/AZ-182/11, udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przekryć dojść i dojazdów z zagospodarowaniem terenu i instalacjami: wod.-kan., elektroenergetyczną, gazową, kanalizacji deszczowej i c.o. wraz z wyburzeniem istniejących obiektów: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego, elementów zagospodarowania terenu, instalacji zewnętrznych i wewnętrznych wod.-kan., elektroenergetycznych, gazu i ogrzewania w G., ul. M. [...], dz. nr [...], obr. [...].
Od decyzji tej wniesiono odwołanie, w którym zarzucono, że Prezydent pominął wytyczne Wojewody zawarte w decyzji kasacyjnej z 12 października 2022 r. Projekt budowlany dalej zawiera te same błędy i niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zwrócono uwagę na niezachowanie wymaganych planem miejscowym szerokości elewacji budynków, zachowania właściwych odległości zastosowanych rozwiązań względem sąsiedniej działki nr [...] oraz zaniechanie aktualizacji decyzji miejskiego konserwatora zabytków. W piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r. skarżący zawarł odpowiedź na wniesione odwołanie.
Decyzją z 23 września 2024 r., nr WI-I.7840.1.132.2024.TK, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja jest w dalszym ciągu niezgodna z obowiązującym planem miejscowym w zakresie szerokości elewacji projektowanych budynków. Inwestor, mimo wystosowanego zobowiązania, nie doprowadził projektu do zgodności z § 12 ust. 2 planu miejscowego w zakresie określonym w pkt 6 lit. b tiret pierwszy i drugi karty terenu 15 MN1. Organ I instancji natomiast nieprawidłowo uznał przyjęte rozwiązania za zgodne z obowiązującą uchwałą.
Wojewoda dokonał ponownej analizy projektu i wskazał, że przekroczona została szerokość elewacji frontowej i bocznej budynku A oraz elewacji frontowej budynku B. Wynika to m. in. z załączonych do projektu rysunków: "Elewacje PD-ZACH i PN-WSCH" (na 176 stronie projektu) oraz "Elewacje PN-ZACH i PD-WCH" (na stronie 175). Do szerokości elewacji frontowej budynku A od strony ul. M. (wynoszącej według projektanta 15 m na 15 m dopuszczonych planem miejscowym) nie wliczono szerokości ściany widocznej od frontu działki na odcinku od południowego narożnika budynku A do narożnika przekrycia pochylni do garażu stanowiącego część tego budynku (o łącznej długości 8,3 m, co daje łączną długość elewacji frontowej budynku A wynoszącą 23,8 m). Przed zmianami w projekcie rozwiązanie to opisane zostało jako taras na przekryciu dojazdu. Do szerokości elewacji bocznej budynku A (wynoszącej według projektanta 12 m na 12 m dopuszczonych planem miejscowym) nie wliczono elementu ozdobnego nazwanego: "profil wykończony - brak wypełnienia", który optycznie zwiększa szerokość elewacji (element ten nie został w żaden sposób zwymiarowany, jednak bez niego szerokość elewacji wynosi już maksymalne 12 m). Przed zmianami w projekcie rozwiązanie to nazwane zostało "zewnętrznym elementem dekoracyjnym z blachy, montowanym do budynku", gdzie zgodnie z wyjaśnieniami inwestora zmiana polega na różnicy w wypełnieniu (wcześniej blacha pełna - obecnie element ażurowy bez wypełnienia). Natomiast do szerokości elewacji frontowej budynku B (wynoszącej zgodnie z projektem 15 m na 15 m dopuszczonych planem miejscowym), nie wliczono szerokości ściany widocznej od frontu działki (od strony ul. K.) na odcinku od wschodniego narożnika budynku B do narożnika tarasu przy granicy działki nr [...] z działką [...], stanowiącej część "przekrycia miejsc postojowych", w istocie stanowiącego część budynku, (również ten element na rysunkach widoku elewacji nie został zwymiarowany, jednak szerokość elewacji już wynosi maksymalnie dopuszczalne 15 m). W każdym przypadku, zdaniem organu II instancji do obliczenia szerokości elewacji nie uwzględniono zatem widocznych części kondygnacji budynków, wystających ponad projektowany poziom terenu.
Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że pojęcie "elewacji budynku" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie, ani w jakimkolwiek rozporządzeniu czy też w obowiązującym planie miejscowym. Odwołując się zatem do interpretacji językowej pojęcie "elewacji" winno być rozumiane jako zewnętrzna ściana budynku wraz z występującymi na niej elementami architektonicznymi (Słownik Języka Polskiego, PWN), czy też jako zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku. Tym samym za elewację frontową uznać należy zewnętrzną ścianę budynku wraz ze wszystkimi elementami, które się na niej znajdują, tworzącymi widok całości analizowanego budynku.
Wojewoda Pomorski przywołał argumentację inwestora, który twierdził, że przekrycia dojść i dojazdów stanowią odrębne od budynków konstrukcje budowlane i nie są elementami składowymi budynków A i B z uwagi na oddzielenie ich konstrukcyjnie i technicznie poprzez dylatacje. W konsekwencji elementem elewacji może być tylko to, co jest jednocześnie elementem budynku. Z racji wydzielenia budowli (przekryć dojść i dojazdów) poprzez dylatację, ich widok nie powinien być liczony do szerokości elewacji frontowych budynków. W odniesieniu zaś do elementu dekoracyjnego na elewacji bocznej budynku A, wykraczającego poza wymiar 12 m, inwestor wyjaśnił, że detal ten (o charakterze opierzenia dekoracyjnego z pełnej blachy) był już punktem spornym we wcześniejszych etapach sprawy i jego drugorzędne znaczenie zostało już podniesione. Jednak, aby uniknąć wątpliwości, został on przeprojektowany i zredukowany do formy pionowego pręta/relingu, a więc elementu całkowicie ażurowego i przeziernego, nie posiadającego powierzchni, a więc i nie przedłużającego powierzchni elewacji bocznej (podobnie jak intepretowane są parapety, kapinosy, pochwyty, poręcze, klamry i drabinki elewacyjne, piorunochrony, oprawy oświetleniowe, kasety do markiz czy instalacje pod zieleń pnącą).
Organ II instancji jednak przyjął, że zaplanowanie dylatacji między poszczególnymi częściami budynku nie powoduje, iż mamy do czynienia z inną budowlą, niezależną od tego budynku. Jak bowiem wyjaśnił, dylatacje wewnątrz budynku nie powodują, iż mamy do czynienia z odrębnymi obiektami. Ponadto, zaplanowane dylatacje nie wydzielają funkcjonalnie odrębnego budynku i budowli, zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (DZ. U. z 2020 r., poz. 1333) – dalej jako "Prawo budowlane". Na rysunku A2 "Budynek B: rzut parteru" (na stronie 165 projektu) wyraźnie widać, iż dylatacja przebiega przez zaplanowane miejsca postojowe, które wiążą funkcjonalnie dwie oddzielone tą dylatacją części. Nadto, na rysunku zaprezentowano także linię "obrysu kondygnacji poniżej", która wykracza poza linię "dylatacji". Nie sposób zatem uzna aby część budynku A - stanowiąca przekrycie nad pochylnią zapewniającą dojazd do garażu i miejsc postojowych w tym budynku nie była funkcjonalnie z nim połączona (rysunek A4, "Budynek A: rzut piwnicy" na stronie 167 projektu). W ocenie Wojewody Pomorskiego, wydzielenie dylatacji w obrębie jednego budynku, bez faktycznego oddzielenia przestrzeni za pomocą odrębnych przegród budowlanych, przy jednoczesnym funkcjonalnym połączeniu wydzielanych przestrzeni, stanowi próbę obejścia prawa. Dylatacje są bowiem w rzeczywistości jedynie elementami konstrukcyjnymi budynku (nazywanymi inaczej szczelinami lub przerwami), których celem jest oddzielenie różnych elementów tego samego budynku i zapobieganie negatywnym skutkom przenoszenia ich obciążeń. Celem dylatacji nie jest wydzielanie z jednego budynku, tworzącego wizualną i funkcjonalną całość, odrębnych budowli.
Wojewoda Pomorski zauważył również, że sama zmiana użytego w projekcie nazewnictwa (tarasy czy też zieleń na projektowanym zadaszeniu dojść i dojazdów) nie zmienia charakteru danego elementu, który i tak stanowi część projektowanego budynku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniechania aktualizacji decyzji miejskiego konserwatora zabytków z uwagi na treść wprowadzonych zmian architektonicznych podniesionego w odwołaniu organ II instancji uznał natomiast, że zarzut ten jest bezzasadny. Do projektu załączono bowiem decyzję konserwatorską zamienną nr PZK.4125.1.40.2024.KŁ z dnia 19 marca 2024 r. (w projekcie na stronach 49k - 49ai).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- § 12 ust. 2 pkt 6 lit b tiret pierwszy i drugi karty terenu 15 MN1 planu miejscowego a także art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez uznanie zaprojektowanych przekryć dojść i dojazdów do budynków oraz elementu dekoracyjnego jako części elewacji budynków mieszkalnych, co w ocenie Wojewody decyduje o przekroczeniu szerokości elewacji budynków i wymaganych odległości od granicy działki;
- art. 7 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", w związku z uznaniem w toku postępowania odwoławczego, że dokonane poprawki w projekcie budowalnym w toku postępowania przed organem pierwszej instancji są nieczytelne, a tym samym nie spełniają wymogów § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), mimo że poprawki te były czytelne dla organu pierwszej instancji, przez brak wezwania strony do przedłożenia czytelnych rysunków.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody Pomorskiego oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja Wojewody opiera się na błędnym utożsamianiu widoku z elewacją budynku. Zgodnie z definicją legalną budynku zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, za budynek należy uznać taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Dylatacja między dwoma strukturalnie niezależnymi obiektami może - tak jak przegroda, spełniać taką właśnie funkcję w omawianym kontekście - czyli strukturalnie wydzielać budynek lub jego cześć z przestrzeni. Natomiast występujące zależności funkcjonalne nie przesądzają o braku odrębności budynków, a szerzej o braku odrębności obiektów budowlanych. Ponadto poprawki i dopiski były wykonane przez projektantów w konsultacji z pracownikami organu pierwszej instancji, który nie uznawał ich za powodujące brak czytelności. Jeżeli Wojewoda uznawał je za nieczytelne, mógł wezwać - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - do uzupełnienia podania w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Skarżący przy piśmie procesowym z dnia 24 marca 2025 r. załączył "opinię ekspercką" uzupełniającą argumentację podniesioną w skardze na temat zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i planem miejscowym projektu inwestycji. Przy piśmie procesowym z 5 czerwca 2025 r. załączył natomiast "opinię ekspercką" uzupełniającą argumentację podniesioną w skardze w zakresie zachowania ładu przestrzennego przez projektowaną inwestycję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia
art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Z kolei z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 września 2024 roku, którą Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji (pozytywną dla inwestora) i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz przekryć dojść i dojazdów wraz z zagospodarowaniem terenu w G., na działce nr [...], obr. [...]. Przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że inwestor nie usunął nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej, w szczególności nie doprowadził do zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na wnioskowanym terenie, a także przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Natomiast zdaniem skarżącego, planowana inwestycja pod względem gabarytów wpisuje się w ustalenia planistyczne, albowiem szerokości jej elewacji są zgodne z zapisami planu miejscowego, a nadto odległości budynków od granic działki są zgodne z przepisami ww. rozporządzenia.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę.
Postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) - dalej "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2020 r. poz. 471/ zastosowanie w sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), jest zgodność projektowych rozwiązań z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Poza tym organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3); wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz
w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 35 ust. 4).
Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie, albo - w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter związany, a nie uznaniowy, a stwierdzenie przez właściwy organ naruszeń w określonym zakresie, które nie zostały na wezwanie usunięte, obliguje go do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w granicach objętych uchwałą Rady Miasta Gdyni
z 22 czerwca 2005 r., nr XXXII/754/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 17 sierpnia 2005 r., nr 79, poz. 1587) w dalej w skrócie jako "plan miejscowy". Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130; dalej jako u.p.z.p.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
Wobec powyższego, organ architektoniczno – budowlany nie tylko mógł, ale też musiał zweryfikować zgodność przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami wspomnianej uchwały zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a., stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tylko bowiem w przypadku spełnienia wszystkich warunków
z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego), co również oznacza, że akceptacji nie może podlegać projekt budowlany naruszający obowiązujący akt prawa miejscowego.
W ocenie Sądu, z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika w jaki sposób przeanalizował on przedłożoną dokumentację i doszedł do przekonania, iż jest ona zgodna z planem miejscowym. Natomiast stwierdzenie przez organ II instancji, że planowana inwestycja nie jest zgodna z tym aktem, ponieważ wnioskodawca nie doprowadził do zgodności zamierzenia z przepisami planistycznymi, pomimo że był do tego przez organ I instancji wzywany, było co najmniej przedwczesne.
Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, którego treść została zmieniona w toku postępowania, inwestor ostatecznie planuje budowę na działce nr [...], obr. K., zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przekryć dojść i dojazdów z zagospodarowaniem terenu i wymaganymi instalacjami. Na stronie 70. projektu zaznaczono, że: budynek A składa się z dwóch brył i ma 8 załamań linii łamanej stanowiącej obrys fasady, a budynek B składa się z trzech brył i ma 10 załamań linii łamanej stanowiącej obrys fasady.
Jak prawidłowo ustaliły organy, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN1 (karta terenu planu miejscowego nr 1201; numer terenu 15).
Z zapisów § 2 ust. 1 planu miejscowego wynika, że tereny oznaczone symbolem MN1, są to tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą; dopuszcza się wydzielenie w budynkach nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Uściślenie warunków zagospodarowania oraz określenie dopuszczalnego sposobu kształtowania zabudowy, w tym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, dla działki nr [...] znajduje się w karcie terenu planu miejscowego nr 1201. Zgodnie z zapisami tej karty dotyczącymi zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 6) dla tej działki ustalono:
a) intensywność zabudowy - do 0,5;
b) dopuszczalne gabaryty budynków:
– szerokość elewacji frontowej - do 15,0 m;
– szerokość elewacji bocznej - do 12,0 m;
– wysokość zabudowy - do 12,0 m, od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych; przy czym na terenach 14 i 15 MN1 wysokość mierzona od poziomu przyległej ulicy M. nie może przekroczyć 8,0 m, 2 kondygnacji nadziemnych; dopuszcza się lokalne podwyższenie budynków do 9,0 m, na powierzchni nie przekraczającej 20,0 m2 dla realizacji ewentualnego wyjścia na taras na dachu budynku;
– rodzaj dachu - dachy płaskie, dopuszcza się adaptację istniejących dachów stromych;
c) nieprzekraczalne linie zabudowy - 5,0 m od linii rozgraniczających ulic 69 KD-D i 74 KD-D, 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicy 73 KD-D i ciągu pieszo-jezdnego 85 KD-X oraz zgodnie z rysunkiem planu; przednia linia zabudowy od strony ulicy K. nie dotyczy parterowych obiektów garażowych wbudowanych w naturalną skarpę terenu;
d) powierzchnia biologicznie czynna - min. 50% pow. działki budowlanej;
e) powierzchnia zabudowy - do 0,25 pow. działki budowlanej.
Co do zasady oba organy uznały, iż większość ww. wymogów przedmiotowa inwestycja spełnia. Kwestią sporną natomiast pozostawało zachowanie przez projektowaną inwestycję wymogów określonych w karcie terenu nr 1201, w punkcie 6 lit. b tiret pierwsze i drugie, czyli dopuszczalnych gabaryty budynków definiowanych przez szerokość elewacji frontowej - do 15,0 m oraz szerokość elewacji bocznej - do 12,0 m.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że zapis planu miejscowego o szerokości elewacji dotyczy tylko budynków, co wynika wprost z jego treści. Skoro jest to teren MN1, to muszą to być dodatkowo budynki w zabudowie jednorodzinnej wolno stojącej. I tutaj zaczynają się rozbieżności między skarżącym a organem II instancji, ponieważ każdy z tych podmiotów wskazuje na inne wymiary elewacji w zależności od tego jak odczytuje projekt budowlany. Dlatego też w tej sprawie tak istotne – zdaniem Sądu, było prawidłowe ustalenia przedmiotu postępowania, a dokładniej – ustalenie co w sprawie jest budynkiem wolno stojącym, a co innym obiektem budowlanym, towarzyszącym temu budynkowi.
Odczytując pierwotną treść projektu budowlanego organy stwierdziły, że inwestycja ma dotyczyć dwóch budynków mieszkalnych z tarasami przekrywającymi dojścia i dojazdy w zabudowie wolno stojącej. Następnie – w wyniku dokonania w istocie tylko kilku niewielkich poprawek (słusznie wskazywał na tę okoliczność organ odwoławczy) dotyczących zamiany nazwy "tarasy przekrywające (...)" na "przekrycia", a także wyeliminowania schodów na tarasy i przesunięcia barierek oraz wprowadzenia lub też wyeksponowania (nie zostało to jednoznacznie ustalone w toku postępowania) dylatacji, inwestor stwierdził, że projekt dotyczy dwóch budynków wolno stojących wraz z towarzyszącymi im obiektami budowlanymi, które jednak nie zostały w ocenie Sądu wyraźnie opisane w projekcie. Szczególnie, w ocenie Sądu, brakuje w projekcie budowlanym wyraźnego zwizualizowania elewacji frontowych i bocznych każdego z budynków a także zwizualizowania obiektów, które tym budynkom (według inwestora) towarzyszą, w taki sposób aby - jak to wskazywał w odpowiedzi na skargę Wojewoda, można było zbadać czy tak określona inwestycja – składająca się z obiektów budowlanych o różnych charakterze, jest zgodna z zapisami planu miejscowego i warunków technicznych. Aby dokonać takiej oceny – zdaniem Sądu, konieczne są szczegółowe rysunki przedstawiające wyraźnie same budynki wolno stojące aby można było określić co jest ich fasadą frontową i boczną. Konieczna jest też szczegółowa informacja opisująca każdą z wykonanych dylatacji, które według inwestora oddzielają budynki od innych obiektów budowlanych, w tym jakiego rodzaju ściany oddzielają budynek wolno stojący od sąsiadujących z nim obiektów budowlanych, jakiego rodzaju jest to dylatacja, a jakiego rodzaju obiekt budowlany. Jak słusznie podkreślił bowiem NSA w przywoływanym przez skarżącego wyroku z 20 lipca 2021 r. (II OSK 3053/18, LEX nr 3210866), dylatacje mogą być stosowane także do oddzielenia budynków (a więc nie tylko w ich wnętrzach), jednak o istnieniu dwóch budynków (obiektów budowlanych) przesądza brak powiązania miedzy nimi konstrukcyjnego i technicznego. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy – następnie szczegółowo przeanalizowany przez organ, pozwoliłby na odpowiedź na pytanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym czy też nie. Jeżeli bowiem inwestor uważa, że zaprojektował dwa budynki wolno stojące z towarzyszącymi im obiektami budowlanymi (które - jak wynika z dotąd złożonej dokumentacji, mogą - w ocenie Sądu i organu odwoławczego - stanowić części składowe budynków /tarasy/ lub być od nich odrębne – jak przyjmuje inwestor) to powinien przedstawić taki projekt budowlany, który w sposób nie budzący wątpliwości przedstawi taką inwestycję. To znaczy dwa budynki wolno stojące oraz towarzyszące im obiekty budowlane, nie będące – co bezsporne, małą architekturą, a stanowiące inne obiekty budowlane, których konstrukcja powinna zostać wyraźnie przedstawiona w projekcie. Szczególnie w sytuacji, gdy z treści projektu budowlanego wynika (vide strona 70. Projektu), że projektowane budynki są bardzo skomplikowane: budynek A składać się ma bowiem z dwóch brył i ma mieć 8 załamań linii łamanej stanowiącej obrys fasady, a budynek B z trzech brył i ma mieć 10 załamań linii łamanej stanowiącej obrys fasady.
Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu określać niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika zaś, że projekt budowlany powinien zawierać m.in. usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt architektoniczno-budowlany określać powinien funkcję, formę i konstrukcję każdego obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne (vide art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego).
W tej sprawie nie jest sporne, że z uwagi na charakterystykę działki (znaczne pochylenie terenu; ochronę konserwatorską /teren położony w granicach zespołu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków – vide decyzja Wojewody Gdańskiego nr 929 z 8 lutego 1985 r./, szczegółowe wymagania planu miejscowego dotyczące gabarytów budynków) projektowanie na niej zabudowy jest szczególnie skomplikowane. Do tego dochodzi brak definicji budynku wolno stojącego. Nie ma jej ani w przepisach prawa budowlanego szeroko rozumianego, ani nie została ona zawarta w zapisach planu miejscowego. Dlatego też tak istotne jest przedstawienie w projekcie budowlanym wszystkich projektowanych obiektów budowlanych w sposób nie budzący wątpliwości co do ich odrębności, a następnie szczegółowa analiza tych rozwiązań, czego w tej sprawie – zdaniem Sądu, zabrakło. Wojewoda, chcąc inaczej niż organ I instancji ocenić projekt budowlany, powinien był wezwać inwestora aby te braki projektu uzupełnił. Nie czyniąc tego bazował na projekcie budowlanym, który - jak sam przyznał, był mało czytelny, a to z kolei uniemożliwiło mu właściwie odkodowanie rodzaju projektowanej zabudowy. Sam musiał sporządzać dodatkowe rysunki, załączone do akt organu II instancji, które w jego ocenie wydzielałyby budynek i jego fasady z projektowanej zabudowy. Tymczasem organ ma oceniać projekt budowlany i zawarte w nim rysunki a nie tworzyć własne rysunki, modyfikując rysunki zawarte w projekcie. Nie uzupełniając w tym zakresie materiału dowodowego organ naruszył zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem organ uważał, że projekt jest mało czytelny, powinien - zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych w tym orzeczeniu nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Takie rozstrzygnięcie jednak na etapie postępowania odwoławczego nie zostało wydane.
Ponadto Wojewoda nie poinformował stron o tym dodatkowym materiale dowodowym, który zgromadził w aktach sprawy, czym w sposób istotny naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. albowiem właśnie bazując na tych dodatkowych rysunkach stwierdził, iż projekt budowlany nie tylko narusza zapisy planu miejscowego ale również rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W tym miejscu jeszcze raz podkreślić trzeba, iż w tej sprawie najważniejszym ustaleniem było właściwe odkodowanie co jest budynkiem, dodatkowo – budynkiem wolno stojącym, w przedstawionym projekcie budowlanym.
Jak już wskazano powyżej, miało to kluczowe znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, ale także wpływało na ocenę zgodności inwestycji z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu stwierdzenie, iż przedmiotowe przepisy dotyczą ogólnych zasad sytuowania budynków na działkach budowlanych (a nie każdego obiektu budowlanego), a w szczególności odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wynika to z literalnego brzmienia tych przepisów.
Dokonując oceny projektu budowlanego w tym zakresie organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że definiując zawarte w planie miejscowym pojęcie: "budynek wolno stojący", jak każde ograniczenie zabudowy, do której inwestor ma prawo zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, należy pojęcie to wykładać ściśle a jego definicja nie może zawierać wymagań, które nadmiernie ograniczałyby prawa inwestora. Zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego) jest bowiem fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno - budowlanego. Zasada ta ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z powoływanego już art. 14 u.p.z.p. Dlatego też jego zapisy trzeba wykładać uwzględniając zasadę wolności budowlanej, w jej granicach określonych powyżej.
W tej sprawie, dla określenia zabudowy dopuszczonej na działce inwestora w planie miejscowym posłużono się dwoma pojęciami niezdefiniowanymi ani w prawie budowlanym, ani w przepisach zagospodarowania przestrzennego. Jednym z nich jest wskazywany już "budynek wolno stojący", a drugim "szerokość elewacji" (frontowej i bocznej).
Definiując pierwsze z tych pojęć należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (vide art. 3 pkt 2a).
Brak jest natomiast określenia jaki budynek jest budynkiem wolno stojącym.
Wykładając to pojęcie można rozumieć je dwojako.
Z jednej strony można przyjąć, iż budynek (obiekt) wolno stojący to taki, który jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany. Innymi słowy to budynek nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony. Aby budynek można było uznać za wolno stojący, nie może więc być obarczony innym przyległym budynkiem, który mógłby utrudniać np. komunikację wokół tego budynku, czy dostęp światła naturalnego. Aby można było uznać budynek za wolno stojący musi istnieć ponadto "niezależność (suwerenność) takiego budynku w sensie swobodnego i niczym nie skrępowanego otoczenia pojedynczego budynku" (zob. wyroki WSA: z 25.04.2013 r., II SA/Wr 145/13; z 18.10.2022 r., II SA/Wr 527/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Zgodnie z drugim stanowiskiem, zabudowa wolno stojąca oznacza budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem (tak np. wyrok NSA z 10.08.2022 r., II OSK 687/21, CBOSA). Budynkiem wolno stojącym jest obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że już sama przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolno stojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające go z przestrzeni (por. wyrok WSA z 1.12.2021 r., IV SA/Po 873/21, i tam powołane orzecznictwo; podobnie wyrok NSA z 10.09.2020 r., II OSK 1245/20; dostępne w CBOSA). Nacisk na wymaganie jedynie konstrukcyjnego braku powiązania budynków wolno stojących położono również m.in. w wyrokach NSA:
z 3 lipca 2012 r., II OSK 629/11 oraz z 24 listopada 2017 r., II OSK 210/17, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 9 lipca 2021 r., II SA/Po 892/20 (dostępne w CBOSA).
Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku
WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 722/23 (dostępne w CBOSA) i przytoczone w nim stanowisko doktryny odnośnie językowej wykładni terminu budynek "wolno stojący", zgodnie z którym przy ustalaniu językowego znaczenia danego terminu (określenia) "interpretator powinien w pierwszej kolejności odwołać się do dyrektyw języka prawnego, a następnie, gdy nie istnieje definicja legalna danego pojęcia, wolno mu oprzeć się na takim jego znaczeniu, jakie ma ono w języku prawniczym lub, gdy należy ono do terminów specjalistycznych określonej dziedziny nauki, techniki lub praktyki, na jego znaczeniu specjalnym, a dopiero wtedy gdy takiego znaczenia nie da się ustalić, danemu pojęciu należy nadać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym (dyrektywa języka potocznego)"
[zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116] – z tym, że należałoby w tym przypadku mówić poprawniej o dyrektywie (argumencie z) języka ogólnego / powszechnego, a nie "potocznego" (por. Argumenty i rozumowania prawnicze w konstytucyjnym państwie prawa. Komentarz, pod red. M. Florczak-Wątor i A. Grabowskiego, Kraków 2021, s. 534 i nast.).
Jest poza sporem, że przepisy prawa, w tym zwłaszcza budowlanego, nie zawierają definicji legalnej określenia "budynek wolno stojący". Jednakże pewnych wskazówek co do sposobu rozumienia terminu "wolno stojący" w języku prawnym
(tj. w języku aktów prawnych) dostarcza rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo - gaśniczego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1737), w którego załączniku nr 5 ("INFORMACJA ZE ZDARZENIA") w pkt II ("Objaśnienia do wypełniania kolejnych pól informacji ze zdarzenia") objaśniono, że rodzaj budynku: "wolnostojący", to "budynek nie połączony z innymi budynkami" (pkt II ust. 30).
Jeżeli zaś idzie o znaczenie, jakie analizowany termin ma na gruncie dyrektyw języka specjalistycznego z dziedziny architektury, budownictwa i zagospodarowania przestrzennego, to informacji na ten temat dostarczają poniższe leksykony branżowe, zgodnie z którymi "budynek (dom) wolno stojący", to:
– "budynek zajmujący określoną działkę, posiadający własne niezabudowane otoczenie, nie przylegający do obiektów, budowli położonych na sąsiednich działkach" (zob. Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, pod red. W. Skowrońskiego, Warszawa 2008; hasło: "dom wolno stojący", do którego odsyła hasło: "budynek wolno stojący");
– "budynek, który nie przylega do innego budynku lub innej budowli i nie jest z nimi połączony łącznikiem" (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, hasło: "budynek wolnostojący").
Jak widać, w przytoczonych definicjach specjalistycznych szczególnie eksponowana jest cecha "niepołączenia" budynku, mającego uchodzić za wolno stojący, z innym obiektem budowlanym (tudzież: jego "nieprzylegania" do innego obiektu budowlanego), będącego budynkiem lub budowlą.
Żadnych wątpliwości, że tak analizowany termin należy w istocie rozumieć, nie pozostawiają już słowniki ogólnego (powszechnego) języka polskiego, w świetle których "budynek (dom) wolno stojący", to:
– "budynek niestykający się z innymi budynkami" (zob. Słownik języka polskiego PWN, dostępny pod adresem internetowym: sjp.pwn.pl; hasło: "budynek wolno stojący");
– "dom, budynek niestykający się z innymi domami, budynkami itp." (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; objaśnienie wyrażenia: "dom, budynek itp. wolno stojący" w ramach hasła: "stojący" w użyciu przym., w zn. 1.),
W świetle przedstawionych definicji językowych "budynkiem wolno stojącym" jest taki budynek, który nie jest połączony (nie przylega / nie styka się) z innym obiektem budowlanym (co, zauważmy, implicite zawiera w sobie już wymóg samodzielności konstrukcyjnej budynku). Natomiast dalsze wymagania – w szczególności zapewnienia swobodnego dostępu (komunikacji) z każdej strony budynku – nie znajdują, zdaniem Sądu, dostatecznego oparcia w dyrektywach wykładni językowej. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Poznaniu z 28 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 182/23 oraz z 21 maja 2025 r., sygn. IV SA/Po 255/25 (CBOSA), zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń danej uchwały. Przyjęcie zatem, że warunkiem uznania budynku za wolno stojący jest możliwość swobodnego dostępu do niego z każdej strony, należy uznać za niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię ustaleń planu miejscowego, który nie precyzuje, w jakiej odległości budynki mogą / powinny być od siebie oddalone. Nie do pogodzenia z zasadą budowania zaufania obywatela do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.), a także z rozumianą szeroko, a wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zasadą pewności prawa, byłoby bowiem dopuszczenie możliwości w istocie arbitralnego (w braku jakichkolwiek wskazań i parametrów ustawowych) decydowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy w konkretnym przypadku jest już zapewniony "odpowiedni dostęp" do ściany budynku, by można uznać ów budynek za "wolno stojący" – mając na względzie istniejącą odległość tego budynku od sąsiedniego obiektu budowlanego (budynku lub budowli) – czy jednak jeszcze nie. Jak trafnie skonstatował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00 (OTK z 2000 r. nr 5, poz. 138): "Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (Z. Tabor, Teoretyczne problemy legalności, Katowice 1998, s. 65 i n.)".
W kontrolowanej sprawie należało zatem ustalić w sposób nie budzący wątpliwości gdzie kończy się budynek wolno stojący, a zaczyna inny obiekt budowlany, mając na uwadze tak określoną definicję tego pojęcia, aby następnie zbadać jakiej szerokości elewacje /frontową i boczną/ budynek ten posiada. W ocenie Sądu jednoznacznych ustaleń w tym zakresie zabrakło. Organ odwoławczy próbował sam uszczegółowić rysunki projektu, poszukując w nich odzwierciedlenia poszczególnych brył każdego z budynków, tworzących całość, zamiast wezwać inwestora do przedstawienia czytelnych rysunków przedstawiających bryły każdego z budynków wolno stojących i ich fasady. Taki szczegółowy rysunek każdego z budynków był potrzebny chociażby z tego względu, że z treści projektu budowlanego wynika (vide strona 70. projektu), że projektowane budynki są bardzo skomplikowane: budynek A składać się ma z dwóch brył i ma mieć 8 załamań linii łamanej stanowiącej obrys fasady, a budynek B z trzech brył i ma mieć 10 załamań linii łamanej stanowiącej obrys fasady.
Taka charakterystyka budynków została przedstawiona w związku z zapisami § 12 pkt 8 planu miejscowego, zgodnie z którym wskaźnik złożoności bryły budynku określa stopień rozczłonkowania bryły budynku i składa się z trzech części (wyrażonych liczbowo):
- pierwsza część określa liczbę elementarnych brył geometrycznych, które składają się na całość bryły budynku;
- druga część określa liczbę załamań linii łamanej stanowiącej obrys rzutu budynku;
- trzecia część określa liczbę załamań linii łamanej stanowiącej obrys fasady frontowej budynku.
Przy określaniu wskaźnika uwzględnia się jedynie elementy architektoniczne - bryły, które różnią się wysokością lub wysunięciem o co najmniej 0,5 m.
Definiując natomiast co tworzy elewację frontową budynku, tutejszy Sąd stoi na stanowisku, które wyraził m.in. w prawomocnym wyroku z 3 lipca 2024 r.,
sygn. II SA/Gd 36/24 (dostępne w CBOSA), że szerokość elewacji frontowej określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punktu w widoku budynku od strony frontu działki (zob. wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 1336/08; CBOSA). W związku z tym, ustalając szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków należało poprowadzić linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku danego budynku od frontu działki, niezależnie od tego z ilu segmentów, czy też brył dany budynek się składa. Jednak nie można było objąć tym pomiarem innych obiektów budowlanych, nawet jeżeli znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wolno stojącego. Również z tego powodu zatem tak istotne było ustalenie rozmiarów i kształtu każdego z dwóch projektowanych budynków mieszkalnych wolno stojących.
Trzeba przy tym dodać, szczególnie w świetle tej skomplikowane zabudowy, której dotyczy niniejsza sprawa, że samo zaprojektowanie różnych obiektów budowlanych na jednym fundamencie nie powoduje, iż stanowią one jeden obiekt budowlany. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z 23 stycznia 2024 r.,
sygn. II OSK 1296/22 (dostępne w CBOSA), a pogląd ten Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela, nawet posiadanie przez budynki wspólnego garażu podziemnego nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej. Okoliczność, że kilka budynków (obiektów budowlanych) jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z nich jednego budynku. Także częściowo wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. W aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają bowiem obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Za taką wykładnią przemawia również przepis § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przepisie tym mowa jest o częściach budynku od fundamentu, a nie z fundamentem. Na jednej płycie fundamentowej może zatem zostać posadowione kilka budynków czy też innych obiektów budowlanych (por. wyroki NSA z: 4 września 2019 r. sygn. akt II OSK 56/18, Baza Orzeczeń LEX nr 2751907; 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1937/20 i 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14 - dostępne w CBOSA). Jak argumentował NSA w ww. wyroku z 23 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1296/22: "Z definicji budynku nie sposób wyczytać, że fundamenty określonego budynku muszą stanowić konstrukcję znajdującą się tylko pod tym budynkiem, innymi słowy, że nie mogą stanowić pewnej całości, na której posadowione będzie więcej niż jeden budynek. Przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga jedynie aby budynek "posiadał fundamenty"."
Dlatego też w niniejszej sprawie organ winien był ograniczyć się do badania czy w nadziemnej części projektowanych obiektów budowlanych, określanych przez skarżącego jako budynki wolno stojące, obiekty te są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach, a nadto czy nie posiadają wspólnej chociażby jednej ściany czy wspólnych połaci dachowych powiązanych konstrukcyjnie z innym obiektem budowlanym. W kontekście tak rozumianego budynku wolno stojącego powinien także ocenić dylatację, na którą powołuje się skarżący, jako na oddzielnie budynku od innego obiektu budowlanego.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na definicję pojęcia "dylatacja", przez którą rozumie się przerwę, szczelinę o szerokości od kilku milimetrów do kilku centymetrów między dwoma przylegającymi do siebie budowlami lub elementami konstrukcyjnymi budowli o dużych rozmiarach. Dylatacja ma za zadanie umożliwiać swobodną pracę statyczną oraz swobodne odkształcanie się (pod wpływem temperatury, obciążenia, pęcznienia i kruszenia się materiałów) poszczególnych "zdylatowanych" elementów budowli (http://muratordom.pl/slownik/dylatacja,124/). Dylatacja to szczelina pozostawiona w konstrukcji zapobiegająca jej uszkodzeniom przy zmianie kształtu następującym pod wpływem czynników zewnętrznych (http://sjp.pl/dylatacja). Dylatacja może zatem oddzielać różne obiekty budowlane albo też być ich elementem konstrukcyjnym. O tym jaki ma charakter za każdym razem decyduje treść projektu budowanego, w którym w ocenie Sądu jasno powinno być zaznaczone, czy dzieli ona różne obiekty budowlane czy też stanowi element konstrukcyjny większej całości. Również tego w projekcie brakuje, nie zdefiniowano bowiem w nim wyraźnie jakie obiekty budowlane towarzyszą zabudowie wolno stojącej mieszkaniowej. Czy są to wiaty, czy też innego rodzaju obiekty, częściowo otwarte, a częściowo np. tworzące konstrukcyjną całość z murem oporowym.
Należy przy tym też zauważyć, odnosząc się do argumentów Wojewody dotyczących tej kwestii, że w ocenie Sądu możliwa jest sytuacja, w której miejsca postojowe będą usytuowane częściowo pod budynkiem - w podcieniu, a częściowo poza jego obrysem zewnętrznym. Takie usytuowanie miejsc postojowych nie powoduje, że budynek jest powiązany z sąsiednim obiektem budowlanym, także częściowo przesłaniającym te miejsca, jeżeli pomiędzy tymi obiektami budowlanymi nie ma żadnego innego powiązania poza tym, że miejsca postojowe częściowo zlokalizowane są pod budynkiem a częściowo pod tym innym obiektem budowlanym.
Kwestią sporną w tej sprawie pozostawało też zaliczenie do szerokości elewacji elementu ozdobnego na elewacji bocznej budynku A (nazwanego "profilem wykończonym" wcześniej "zewnętrznym elementem dekoracyjnym z blachy"). W ocenie Sądu element ten nie powinien być zaliczany do pomiaru szerokości elewacji budynku, jeżeli rzeczywiście – po przeprojektowaniu, stanowi tylko pionowy reling (rurkę) o charakterze ozdobnym, przymocowaną do elewacji na punktowych wspornikach, czyli ma obecnie charakter identyczny jak np. doczepiony do elewacji kabel piorunochronu, czy też metalowe drabinki montowane na elewacjach (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2022 r., II OSK 1163/19, LEX nr 3488285).
Niezasadnie natomiast skarżący zarzucał, iż Wojewoda nie odniósł się do opinii z dnia 21 listopada 2022 r. autorstwa dra hab. I. Z. i dra hab. R. S., która – według skarżącego – miała znajdować się w aktach sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych tej sprawy – opinii tej skarżący organowi II instancji nie przedłożył, choć powoływał się na nią w jednym z pism z 25 czerwca 2024 roku. Brak jest jej również w aktach I instancji. Opinia ta została przedłożona jedynie do akt sądowych tutejszego Sądu o sygn. II SA/Gd 952/22, przy jednym z pism procesowych skarżącego (z 28.11.2022r.), któremu nie nadano biegu, ponieważ w sprawie tej prawomocnie odrzucono sprzeciw od decyzji kasacyjnej.
Sąd nie przeprowadził dowodu z "opinii eksperckich" załączonych przez skarżącego do pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowego, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem przedłożone przez skarżącego "opinie eksperckie" mają walor opinii biegłego, a takich dowodów przed sądem administracyjnym się nie przeprowadza.
Reasumując, WSA uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a także art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ją uchylił.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot kwoty 1477 zł, na którą składa się wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (960 zł) przyznane w podwójnej stawce z uwagi na stawiennictwo pełnomocnika na rozprawie, a także wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazania co do dalszego postępowania dla organu odwoławczego wynikają wprost z powyższego uzasadnienia wyroku.