II SA/GD 122/25

II SA/Gd 122/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. T. i F. T. na uchwałę Rady Gminy Linia z dnia 20 października 2006 r. nr 274/XXXVI/IV/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Niepoczołowice w gminie Linia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr 594, obręb 0002 Niepoczołowice; 2. zasądza od Rady Gminy Linia solidarnie na rzecz skarżących Z. T. i F. T. kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy Linia uchwałą z dnia 20 października 2006 r., nr 274/XXXVI/IV/2006, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Niepoczołowice w gminie Linia.
Na powyższą uchwałę Z. T. i F. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy Linia - pismem z dnia 12 września 2024 r. - do usunięcia naruszenia prawa.
W skardze skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej stanowiącej ich własność działki oznaczonej aktualnie nr [...], obręb [...] zaś w dacie uchwalenia planu oznaczonej nr [...].
Skarżący wyjaśnili przy tym, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, albowiem na jej podstawie działka nr [...] została wyłączona z zabudowy. Jednakże, nie można doszukać się żadnego uzasadnienia dla wprowadzenia tak daleko idącego ograniczenia. Działka ta graniczy z urządzonymi drogami, wyposażonymi w infrastrukturę techniczną oraz z terenami zabudowanymi lub przeznaczonymi pod zabudowę rolniczą. Nadto, wprowadzenie takiego przeznaczenia jest sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Linia -uchwała Rady Gminy Linia z dnia 16 lutego 2007 r., nr 25/IV/V/2007, które wskazuje na kierunek zagospodarowania przestrzennego wsi, mający zmierzać w stronę promocji agroturystyki.
Mając to na uwadze, zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili:
- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących możliwości wybudowania siedliska, budynków inwentarskich, innych budynków służących produkcji rolniczej ani budowli rolniczych na działce nr [...], co stanowi ingerencję w prawo własności, sprzeczną z zasadą proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji;
- naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego sprzecznego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Linia (uchwała Rady Gminy Linia z dnia 16 lutego 2007 r., nr 25/IV/V/2007), tj. poprzez wprowadzenie ograniczeń zabudowy rozbieżnych z założeniami i kierunkami wyrażonymi w Studium m.in. dotyczącymi rozwoju terenów rolniczych oraz rozwoju i wspierania agroturystyki;
- niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, skutkujące naruszeniem proporcjonalności poprzez ustalenie przeznaczenia terenu stanowiącego ograniczenie dla jego prawidłowego zagospodarowania – rażąco odmienne aniżeli przeznaczenia gruntów sąsiednich oraz nierespektowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, na której wprowadzono zakaz wybudowania budynków siedliska, budynków inwentarskich, innych budynków służących produkcji rolniczej ani budowli rolniczych na działce nr [...] i wprowadzenie zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwskazań do prowadzenia tego rodzaju działalności a za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego a organ nie uzasadnił dlaczego zakazał lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na wskazanym terenie a tym samym naruszył zasadę proporcjonalności;
- naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem;
- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego okolicznościami zakazu zabudowy w tym siedliska, budynków inwentarskich, innych budynków służących produkcji rolniczej ani budowli rolniczych na działce nr [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Linia wniosła o odrzucenie wniesionej skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
W ocenie Rady, skarga powinna zostać odrzucona albowiem skarga została złożona przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Wnosząc o oddalenie skargi, Rada wskazała, że zgodnie z zaskarżonym planem działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4/3-R i jest przeznczona pod funkcję rolniczą: tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk, który nie podlega pod kształtowanie nowej zabudowy i zmanię sposobu zagospodarowania tego obszaru. Zdaniem Rady, zaskarżony plan w powyższym zakresie ten nie narusza ustaleń Studium. Zgodnie ze Studium działka skarżących położona jest w obszarze oznaczonym jako tereny rolne. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na terenie przedmiotowej działki nie było zlokalizowanego siedliska rolniczego. Nadto, nie odnaleziono wniosków składanych do organu o zmianę obowiązującego Studium i przedmiotowego planu z przeznaczeniem go pod budowę nowego siedliska rolniczego wraz z niezbędnymi budynkami inwentarskimi. Rada podkreśliła przy tym, że po złożeniu przez skarżących w dniu 7 listopada 2024 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Komisja Gospodarcza Rady Gminy Linia podczas obrad w dniu 5 grudnia 2024 r. stwierdziła, że z uwagi na podjęcie prac planistycznych w zakresie planu ogólnego nie jest wskazana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący mogli złożyć w terminie do dnia 5 listopada 2024 r. wniosek do sporządzanego Planu Ogólnego Gminy L., czego jednakże nie zrobili.
W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2025 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do przedstawienia szczegółowego merytorycznego uzasadnienia wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [...], Rada stwierdziła, że przeznaczenie przedmiotowej działki jest zgodne ze Studium. Zgodnie bowiem z załącznikiem graficznym do studium teren przedmiotowej działki znajduje się na obszarze oznaczonym kolorem żółtym i stanowi obszar pod użytki rolne ze wskazaniem, że potencjalnie obszar ten może być przeznaczony pod tereny rekreacyjne. Z kolei, teren zabudowy zagrodowej został wyróżniony kolorem szarym z obwódką linii ciągłej w kolorze czarnym.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy Linia z dnia 20 października 2006 r., nr 274/XXXVI/IV/2006, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Niepoczołowice w gminie Linia, wykazała zasadność wniesionej skargi.
Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga Z. T. i F. T. na uchwałę Rady Gminy Linia z dnia 20 października 2006 r., nr 274/XXXVI/IV/2006, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Podstawę prawną wniesionej przez skarżących skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) – dalej zwanej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. albowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 20 października 2006 r. Od dnia 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (czyli ustawy o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wniesiona przez skarżących skarga poprzedzona została wystosowanym przez nich, w piśmie z dnia 12 września 2024 r., wezwaniem Rady Gminy Linia do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.
Skarga, wbrew twierdzeniom organu, wniesiona została przy tym z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz.60).
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżący zawarli w skierowanym do Rady piśmie z dnia 12 września 2024 r., które wpłynęło do organu w dniu 7 listopada 2024 r. i na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Skarga wpłynęła zaś do organu w dniu 7 stycznia 2025 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Jednocześnie, Sąd stwierdził, że skarżący mają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w zakresie przysługującego im prawa własności do działki nr [...], położonej w N., jako że uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Skarżący są bowiem właścicielami działki nr [...] położonej w obrębie [...] a poprzednio w czasie uchwalania zaskarżonego planu oznaczonej nr [...]. Działka ta, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 4/3-R, który przeznaczony został pod tereny rolnicze: tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk z zakazem zabudowy. Skarżący zakwestionowali zakaz zabudowy, wskazując na potrzebę wybudowania na terenie swojej działki siedliska, budynków inwentarskich, innych budynków służących produkcji rolniczej i budowli rolniczych.
Zawarte w zaskarżonym planie ustalenia dla terenu 4/3-R, wprowadzające zakaz zabudowy na tym terenie, niewątpliwie ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżących, ograniczając przysługujące im z tego tytułu uprawnienia. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej własność skarżących, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącym prawo własności.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Linia z dnia 20 października 2006 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.
Na wstępie Sąd ocenił jednakże, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, a co nie było kwestionowane przez skarżących.
W ocenie Sądu, Rada Gminy Linia, wprowadzając dla działki skarżących nr [...] przeznaczenie pod teren rolniczy z zakazem zabudowy – dopuściła się jednakże nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie takiego przeznaczenia nie znajduje uzasadnienia w materiale planistycznym. Również, w odpowiedzi na skargę i w dalszym toku postępowania sądowego nie wykazano racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania. Postępowanie wyjaśniające przed sądem rozpoznającym skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zaś szczególny charakter. W tym postępowaniu gmina może również wyjaśnić, czy ustalenia planu zostały przyjęte bez naruszenia zasady władztwa planistycznego.
W związku z tym wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, usytuowanie na użytkach rolnych budynków wchodzących w skład gospodarstw rolnych nie zmienia charakteru tych gruntów (nadal są to grunty rolne). Tym samym, dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na gruntach rolnych, nie jest niezgodne z ochroną gruntów w rozumieniu przepisów ww. ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1879/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet dopuszczalność budowy siedliska nie zmienia podstawowej funkcji terenu jakim jest jego uprawa rolna. Na gruntach rolnych, na których można tworzyć lub powiększać gospodarstwo rolne, co do zasady (przy spełnieniu warunków wynikających z przepisów prawa), istnieje możliwość, w razie takiej potrzeby, lokalizacji i budowy siedliska gospodarczego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 1068/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, nie mógł stanowić uzasadnienia dla przyjętego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących wskazywany przez organ brak aktywności i konkretnych działań samych skarżących w toku procedowania zaskarżonego planu. Z przepisów u.p.z.p., w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1, nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2207/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, wbrew stanowisku Rady, uzasadnienia dla przyjętego dla działki skarżących przeznaczenia nie stanowi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Linia, zatwierdzone uchwałą Rady Gminy Linia z dnia 13 lutego 1999 r., nr 23/V/III/99, zmienione uchwałami Rady Gminy Linia z dnia 18 października 2005 r., nr 214/XXVI/IV/2005 i z dnia 28 września 2006 r., nr 268/XXXV/IV/2006. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu, wprowadzone dla terenu działki skarżących przeznaczenie jako teren rolniczy z zakazem zabudowy nie wynika wprost z treści tegoż Studium, aczkolwiek w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że plan nie narusza ustaleń tego Studium.
Wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.
Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się przy tym, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. W orzecznictwie wskazuje się również, że punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium. Zgodność planu ze studium nie oznacza jednakże bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, Lex nr 3084976). Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20, Lex nr 3052136). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).
Tymczasem, wbrew twierdzeniom organu, Studium nie przewiduje dla terenu działki skarżących zakazu zabudowy.
W Studium wskazano wręcz, że istnieje potrzeba zrównoważonego rozwoju funkcji osiedleńczych, produkcyjnych i rekreacyjnych przy racjonalnym wykorzystaniu istniejących zasobów krajobrazu i środowiska przyrodniczego, rozwój agroturystyki i przygotowaniu terenów inwestycyjnych. Celem strategicznym gminy jest rozwój działalności pozarolniczej, tj. rozwijanie turystyki pobytowej. W Studium wskazano, że teren T2 obejmujący obszar obrębu geodezyjnego N. w dotychczasowych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był m.in. pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę letniskową i rekreacyjną, ośrodki wczasowe, tereny rolnicze. Przy czym, jak wskazano, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi podstawowe skupiają się we wsi N., natomiast wieś P. oraz przysiółek N. rozwijają się głównie w kierunku zabudowy letniskowej z uwagi na walory krajobrazowe oraz występowanie jezior z dobrymi warunkami do kąpieli i uprawiania sportów wodnych. Podkreślono przy tym, że właśnie turystyka krajobrazowa i pobytowa oraz agroturyzm, mogą być kierunkami gospodarki wspomagającymi rolnictwo – główną funkcję gminy a poprawę warunków życia należy upatrywać w średnio intensywnym nie pogarszającym warunków środowiska i krajobrazu rozwoju turystyki i rolnictwa ekologicznego. Wskazano także, że gmina L. ma dobre warunki do rozwoju funkcji turystycznej a najbardziej przydatnym rejonem dla rozwoju tej funkcji jest zespół rekreacyjny P. – N. Podkreślono również, że dla wielu obszarów gminy agroturystyka może być czynnikiem aktywności gospodarczej a dla mieszkańców uzupełniającym źródłem dochodu. Biorąc pod uwagę wzrost ruchu budowlanego w obrębię wsi N., P. i przysiółka N., przeznaczenie fragmentów terenu T2 pod zabudowę stanowi naturalną kontynuację terenów zainwestowanych wsi. Wyjątek stanowią obszerne połacie terenu przeznaczone głównie na funkcję turystyczną w północno – zachodniej części wsi. Zaleca się ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szerszego wachlarza usług z zakresu turystyki, które mogłyby przyciągnąć większe rzesze turystów i tym samym wzbogaciłyby rynek pracy , nie tylko sezonowej.
Z powyższego wynika, że Rada Gminy Linia nie przedstawiła w ogóle przesłanek dla wprowadzenia na terenie działki skarżących zakazu zabudowy, które stanowiłyby racjonalne uzasadnienie wprowadzonego zakazu.
Nie ulega zaś wątpliwości, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny powinien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując tę zasadę, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09), czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [...], obręb [...].
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.