II SA/Gd 1210/24

II SA/Gd 1210/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 24/25 - Postanowienie NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
121 par. 2 i 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 października 2024 r. nr WOP.7722.210.2024.HB w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 29 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (dalej jako: "PINB", "organ I instancji", "organ egzekucyjny") na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał M. J. (dalej jako: "strona", "zobowiązana", "skarżąca") rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 9,60 m x 6,41 m, konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję domu letniskowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. Ż. w K.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 647/19 oddalił skargę strony na decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2866/20 oddalił skargę kasacyjną M. J. od wyroku WSA w Gdańsku.
W związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu organ I instancji, pismem z dnia 3 czerwca 2024 r., wezwał stronę do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Powyższe upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 19 czerwca 2024 r.
Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki PINB wystawił w dniu 29 lipca 2024 r. tytuł wykonawczy. Ponadto, postanowieniem z tego samego dnia, nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł i zakreślił 7-dniowy termin do jej uiszczenia, a także wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym z dnia 29 lipca 2024 r.
Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 11 października 2024 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 31 marca 2025 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawę egzekucji stanowi prawomocna decyzja z dnia 29 maja 2019 r. PINB nakazująca zobowiązanej rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej, której prawidłowość była przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane przez organ egzekucyjny już w 2023 r. po ustaleniu, że zobowiązana nie wywiązała się z obowiązku określonego w prawomocnej decyzji. Pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. organ ten przesłał upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Następnie, w dniu 26 lutego 2024 r., wystawił tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym PWINB, postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r., uchylił powyższe postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 lutego 2024 r. wyjaśniając, że upomnienie zostało skierowane do ustanowionego przez stronę pełnomocnika z pominięciem strony zobowiązanej, a więc z naruszeniem art. 33 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."). Ponownie rozpoznając sprawę organ egzekucyjny przesłał w dniu 3 czerwca 2024 r. upomnienie, które zostało doręczone zobowiązanej w dniu 19 czerwca 2024 r. Następnie, w dniu 29 lipca 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy, który został jej doręczony w dniu 12 sierpnia 2024 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że od wydania decyzji upłynęło pięć lat, jednakże strona zobowiązana nie podjęła żadnych czynności aby obowiązek wykonać. Skoro zobowiązana nie wywiązała się z obowiązku, organ egzekucyjny był zobligowany zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny. Grzywna w celu przymuszenia spełnia bowiem funkcję motywującą zobowiązanego do wykonania obowiązku. Jednocześnie PWINB zauważył, że obowiązek rozbiórki obiektu został nałożony na dwie strony tj.: M. J. oraz na D. J., zatem obowiązek ten organ może egzekwować w tym samym zakresie od każdej z tych osób. Grzywna nie jest bowiem zobowiązaniem solidarnym.
Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona w oparciu o przepis art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Nakaz wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu podlega rygorowi wykonania od 2019 r., zatem wysokość nałożonej grzywny organ I instancji prawidłowo ustalił w wysokości maksymalnej 10.000 zł. Zdaniem PWINB z uwagi na możliwość nałożenia grzywny jednorazowo – nakładanie jej w mniejszej wartości, wydaje się nieefektywne i niecelowe. Organ egzekucyjny uwzględnił zasadę racjonalnego działania, jak też zasadę niezbędności i uznał, że skoro strona zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku, nałożonego w roku 2019 r. zatem nałożenie maksymalnej wysokości grzywny w kwocie 10.000 zł uznać należy za uzasadnioną. Ustalając wysokość nałożonej grzywny PINB, jako organ egzekucyjny, nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu, a z uwagi na specyficzny charakter polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona środek niewątpliwie mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które wiąże się z o wiele większymi kosztami dla strony zobowiązanej.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że tytuł wykonawczy wystawiony przez organ I instancji na wzorze TW-2(4) spełnia warunek wynikający z § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 marca 2024 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 431).
Końcowo, podzielając zarzut strony, że wyznaczony przez organ I instancji 7 dniowy termin dokonania wpłaty jak też wykonania obowiązku jest zbyt krótki, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie wyznaczonego terminu uiszczenia grzywny oraz wykonania obowiązku i wyznaczył nowy realny termin wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2025 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o: uchylenie postanowienia organu odwoławczego, rozważenie uchylenia postanowienia organu I instancji oraz decyzji PWINB z dnia 14 sierpnia 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 121 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uprawniające do nałożenia grzywny na skarżącą na podstawie powyższych przepisów i w związku z tym utrzymanie przez organ w mocy zaskarżonego postanowienia w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wynikającego z tego obowiązku jej zapłaty. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia stanie faktycznym istnieją przesłanki do wymierzenia skarżącej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł, w oderwaniu od jej sytuacji finansowej, a tym samym pominięcie kryteriów, zgodnie z którymi środki egzekucyjne winny być stosowane, a wskazanych w art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a., tj.: z naruszeniem zasady praworządności, celowości oraz najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, i w związku z tym utrzymanie przez organ w mocy zaskarżonego postanowienia w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy obowiązku zapłaty przez skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w maksymalnej wysokości, pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i z naruszeniem słusznego interesu skarżącej. Wskazała także na naruszenie art. 7a § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności zasygnalizowanej organowi przez skarżącą, że podjęła ona działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętej obowiązkiem, co do którego nałożona została grzywna w celu przymuszenia czym naruszony został obowiązek współpracy między organem a skarżącą oraz zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli, w tym przypadku skarżącej, a do czego organ rozstrzygając zażalenie w zupełności się nie odniósł. W ocenie strony zaskarżone postanowienie narusza także art. art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwarunkowanie maksymalnej wysokości nałożonej w postanowieniu grzywny od dowolnie ustalonego przez organ I instancji założenia o możliwym zarobkowym wykorzystywaniu nieruchomości przez skarżącą pomimo braku dowodów wykazujących tę okoliczność przez co doszło do wydania orzeczenia w oparciu o subiektywny stosunek do stanu faktycznego sprawy i w oderwaniu od zasady prawdy obiektywnej oraz z naruszeniem słusznego interesu skarżącej, a do czego organ rozstrzygając zażalenie w zupełności się nie odniósł. Końcowo podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieodniesienie się przez organ w treści zaskarżonego postanowienia do okoliczności opisanych w treści zarzutów nr 7, 8 zażalenia skarżącej z dnia 16 sierpnia 2024 r., tj.: w zakresie: pominięcia okoliczności zasygnalizowanej organowi, że skarżąca podjęła działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętej obowiązkiem, co do którego nałożona została grzywna w celu przymuszenia; uwarunkowania maksymalnej wysokości nałożonej w postanowieniu grzywny od dowolnie ustalonego przez organ I instancji założenia o możliwym zarobkowym wykorzystywaniu nieruchomości przez skarżącą pomimo braku dowodów wykazujących tę okoliczność przez co doszło do wydania orzeczenia w oparciu o życzeniowy stosunek do stanu faktycznego sprawy i w oderwaniu od zasady prawdy obiektywnej oraz z naruszeniem słusznego interesu skarżącej przez co doszło do sporządzenia postanowienia obarczonego istotnymi brakami w zakresie uzasadnienia, w tym w sposób szczególny w zakresie wskazania faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a co za tym idzie utrudniono skarżącej analizę zapadłego rozstrzygnięcia i skonfrontowanie go z treścią wysuwanych zarzutów.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola legalności wykazała, że postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 października 2024 r. jest zgodne z prawem.
W ocenie Sądu, stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadniał, w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 29 maja 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego przy ul. Ż. w K.
Przepis art. 6 § 1 powołanej ustawy stanowi bowiem, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 tej ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei, zgodnie z art. 26 § 1 powołanej ustawy postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru
Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 29 maja 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 9,60 m x 6,41 m, konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję domku letniskowego usytuowanego na terenie działek nr [...] i [....] przy ul. Ż. w K. została utrzymana w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (decyzja z dnia 14 sierpnia 2019 r.). Skarga M. J. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku została oddalona (II SA/Gd 647/19), podobnie jak skarga kasacyjna wywiedziona od wyroku WSA w Gdańsku (II OSK 2866/20).
Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Art. 29 § 1 u.p.e.a. stanowi bowiem, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Jednocześnie, chronologia i prawidłowość podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności w toku postępowania egzekucyjnego nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu i uzasadniała formalnoprawną możliwość zastosowania środków egzekucyjnych, w tym podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 119 u.p.e.a. Z akt sprawy wynika także, że pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wezwał zobowiązanych – M. J. i D. J. do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 29 maja 2019 r. PINB w Powiecie Nowodworskim. Skuteczność doręczenia skarżącej upomnienia, a później tytułu wykonawczego nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zasadne było nałożenie na skarżącą środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącego i jako środka niezbędnego do realizacji ciążącego na skarżącym obowiązku.
Zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy czym, art. 119 tej ustawy wyjaśnia, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zgodnie zaś z art. 120 § 1 tej ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Art. 122 § 2 pkt 2 wskazuje z kolei, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać m.in. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
W art. 122 § 2 pkt 2 powołanej ustawy zawarto więc zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., II OSK 1327/22). Nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze bowiem przewiduje się umorzenie grzywny, gdy obowiązek zostanie wykonany przed jej uiszczeniem lub ściągnięciem, a w razie uiszczenia grzywny lub jej ściągnięcia w sytuacji wykonania obowiązku zobowiązany może ubiegać się o zwrot uiszczonej kwoty lub jej części. Grzywna w celu przymuszenia nie przesądza zatem o konieczności jej poniesienia bowiem zobowiązany ma swobodny wybór, czy woli ją uiścić i nadal nie wykonywać obowiązku, czy wykonać obowiązek, a wówczas nie będzie ponosić jej skutków w pełnym zakresie (umorzenie, zwrot w całości) lub częściowo (zwrot 75%). Takiego wyboru nie daje z kolei wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze powoduje po stronie zobowiązanego nie tylko koszty samego wykonania obowiązku, ale w określonych przypadkach także odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewłaściwe jego wykonanie (wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1118/22).
Wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a.
Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Z kolei, w przypadku zastosowania wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego (obowiązki wskazane w art. 129, konieczność pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) powstają natychmiast i ulegają one stopniowemu zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Ewentualne przystąpienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku nie niweczy tych skutków. Z tych też względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 (zasady racjonalnego działania) i art. 7 § 3 (zasady niezbędności) ustawy, z których wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Wysokość nałożonej na skarżącą grzywny jest zgodna z przepisami prawa i została przez orzekające w sprawie organy przekonująco uzasadniona a poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności.
Należy wskazać, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego – tak jak w niniejszej sprawie - grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5).
Prawidłowo wysokość grzywny nałożonej na skarżącą ustalona została na podstawie art. 121 § 4 ustawy. Wynika to z tego, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów prawa budowlanego, a objęte w niniejszej sprawie nakazem rozbiórki obiekt budowlany nie jest budynkiem w świetle dyspozycji art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustalając zatem wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w zakresie nakazu rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2–4 u.p.e.a. (zob.: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 122/01).
Jednocześnie, przedstawione przez orzekające w sprawie organy uzasadnienie nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości zasługuje na akceptację. Skarżąca nie wykonuje bowiem obowiązku rozbiórki już od 2019 r., co wskazuje na brak woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Ponadto, bez wątpienia, obowiązek ten ciąży na skarżącej, co wprost wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia 29 maja 2019 r. Oznacza to, że od wydania decyzji nakładającej obowiązek upłynęło już 5 lat, a zobowiązana nie podjęła żadnych czynności by wykonać obowiązek.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreśla, że wysokość grzywny nie jest ustalana w oparciu o sytuację majątkową zobowiązanego. Stan majątkowy stanowi jeden z elementów oceny przy wymiarze administracyjnych kar pieniężnych, które jednakże stanowią instrument o charakterze sankcji. Grzywna w celu przymuszenia sankcją nie jest. Słusznie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał PWINB, że istotą grzywny jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku.
Bez znaczenia dla oceny legalności wydanego postanowienia są sygnalizowane działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętej obowiązkiem, co miałoby naruszać obowiązek współpracy między organem a skarżącą, a także pozostawać w sprzeczności z zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli. Przede wszystkim należy podkreślić, że z akt sprawy nie wynika na czym owe działania w celu "uregulowania stanu prawnego nieruchomości" miałby polegać. W oparciu o akta sprawy organy administracji prawidłowo ustaliły stan prawny nieruchomości i określiły adresata postanowienia (w tym przypadku skarżącą). Twierdzenia o naruszeniu przez organy administracji obowiązku współpracy ze skarżącą w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego, które dotyczy obowiązku ciążącego na zobowiązane od 5 lat przez to, że organy pominęły nie określone bliżej działania w celu uregulowania stanu prawnego, który nie budzi żadnych wątpliwości, zakwalifikować należy jako nadużycie prawa zaskarżalności orzeczeń. Jedynie na marginesie wypada zaznaczyć, że zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli (czy raczej stron postępowania) nie polega na wydawaniu przez organy administracji decyzji (postanowień) uwzględniających żądania tych stron w oderwaniu od stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa.
Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu dotyczącego bezpodstawnego przyjęcia przez organ I instancji możliwości zarobkowego wykorzystywania nieruchomości ze względu na jej położenie. W ocenie Sądu stanowi to nieistotne uchybienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ramach administracyjnego toku instancji organ odwoławczy (zażaleniowy) powinien odnieść się do wszystkich okoliczności podniesionych w treści środka prawnego. Pominięcie takich okoliczności stanowi o wadliwości uzasadnienia jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje ono bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd nie uwzględnił w tym zakresie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie albowiem rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (wyrok NSA z 7 listopada 2023 r., II OSK 387/21; por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 marca 2017 r., I SA/Gd 1705/16).
Reasumując, Sąd stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą w wysokości 10 000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji.
Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 października 2024 r. jest zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.