II SA/Gd 121/24

II SA/Gd 121/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Małgorzata Gorzeń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 30 ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R.T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 lipca 2023 r. nr WI-IV.7843.3.4.2023.ESD w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego R.T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.),utrzymał w mocy decyzję Starosty Słupskiego z dnia 6 czerwca 2023 r., wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez R. T. robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, na działce nr [...] w miejscowości W., w obrębie ewidencyjnym W., w gminie U.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 22 marca 2023 r. R. T., na podstawie art. 30 ust. 2 w zw. z ust. 4d ustawy Prawo budowlane zgłosił Staroście Słupskiemu budowę dwóch wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...] w W.
Postanowieniem z 11 kwietnia 2023 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o zaświadczenie, że jest rolnikiem lub ostateczną decyzję o warunkach zabudowy na budowę budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.".
W odpowiedzi (pismo z 12 maja 2023 r.) inwestor poinformował, że wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.
Zdaniem skarżącego Starosta niezasadnie uznał, że budowa, której dotyczy zgłoszenie wymaga uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) - dalej: "u.o.g.r.l.", decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej wymagana jest w przypadku gleb klasy IVa i IVb wyłącznie wtedy, gdy są to gleby pochodzenia organicznego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wyjaśnił skarżący, że zgodnie z Systematyką Gleb Polski gleby pochodzenia organicznego to wyłącznie: gleby torfowe fibrowe (OTi), gleby torfowe hemowe (OTe), gleby torfowe saprowe (OTa), gleby organiczne ściółkowe (OS), gleby organiczne limnowe (OL) oraz gleby organiczne murszowe (OM). Inwestor zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 8 u.o.g.r.l. glebami pochodzenia organicznego są gleby wytworzone przy udziale materii organicznej, w warunkach nadmiernego uwilgotnienia, gleby torfowe i murszowe, tymczasem teren objęty zgłoszeniem położony jest w obszarze plejstoceńskich glin zwałowych, ich zwietrzelin oraz piasków i żwirów lodowcowych, na dowód czego przedłożył odpis objaśnień do Mapy Geośrodowiskowej Polski arkusz U. (9).
Zarzucono również, że Starosta dokonał wadliwej wykładni norm prawa materialnego stwierdzając, że budowa, której dotyczy zgłoszenie wymaga uzyskania uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji nie dostrzegł istnienia w systemie prawa przepisu art. 59 ust. 2a u.p.z.p., który wskazuje, że spośród inwestycji nie wymagających decyzji pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy wymaga jedynie inwestycja polegająca na budowie, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b Prawa budowlanego (tj. budowa wolnostojących budynków mieszkalnych i wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni powyżej 35 m2), a więc a contrario inne inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę, na zasadzie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2, decyzji tej nie wymagają. Zaznaczono, że taka wykładnia prezentowana jest w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Decyzją z 6 czerwca 2023 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 5c w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16a Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy dwóch wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...] w W.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu przedłożonej przez Inwestora dokumentacji stwierdził, iż zgłoszenie należy uzupełnić o dokumenty wymagane przepisami Prawa budowlanego. W związku z tym nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień w terminie do 60 dni od daty otrzymania postanowienia (postanowienie odebrano 20 kwietnia 2023 r.).
Organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 18 maja 2023 r. Inwestor uzupełnił zgłoszenie, jednak nie wyczerpało ono wymagań nałożonych w ww. postanowieniu. Zgodnie bowiem z art. 2 u.o.g.r.l. nieruchomości rolne to m.in. takie, które są określone w ewidencji jako użytki rolne, a do takich należy nieruchomość wnioskodawcy o użytku RIVa i RIVb. Starosta wskazał, że przywołana ustawa jednoznacznie określa, iż na gruntach rolnych może się budować jedynie rolnik (w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego, że Inwestor jest rolnikiem) lub osoby nie będące rolnikami, o ile grunty są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo została na nie wydana stosowna decyzja o warunkach zabudowy.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z 20 lipca 2023 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W art. 29 ust. 1 zawarto katalog robót, których realizacja jest możliwa bez ww. decyzji, wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi.
Wojewoda wskazał, że inwestor zgłosił zamiar budowy dwóch wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2. Budowa zaplanowanych obiektów, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16a Prawa budowlanego, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektonicznemu.
Organ odwoławczy przyznał, że zgodnie z obowiązującym w dacie zgłoszenia przepisem art. 29 ust. 1 pkt 16a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednakże zdaniem Wojewody zaplanowane przez Inwestora budynki nie mieszczą się w dyspozycji tej regulacji. Przepis ten dotyczy bowiem wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Zgodnie natomiast z treścią § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Obiekt rekreacji indywidulanej nie stanowi zatem zabudowy usługi turystyki. Obiekty takie nie mogą służyć prowadzeniu działalności usługowej, polegającej na wynajmowaniu takich obiektów zainteresowanym turystom czy wczasowiczom. Przez "rekreację indywidualną" należy bowiem rozumieć rekreację organizowaną samodzielnie przez zainteresowane tą formą aktywności osoby, nie zaś zapewnianie zakwaterowania innym osobom. Tym samym, zgłoszenie obiektów mających pełnić funkcję usługową należy uznać za sprzeczne z przywołanym przepisem Prawa budowlanego, gdyż budynki rekreacji indywidualnej nie są obiektami przeznaczonymi do świadczenia usług.
Wojewoda zaznaczył, że taki wniosek jest tym bardziej uzasadniony, że inwestor wniósł do Starosty dwa zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych. Jedno, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, obejmujące dwa budynki rekreacyjne na działce nr [...], zaś drugie - obejmujące kolejne dwa budynki rekreacyjne na działce nr [...]. Wnioskodawca zgłosił zatem w sumie zamiar budowy czterech budynków rekreacyjnych na sąsiadujących nieruchomościach, tworzących de facto ośrodek wypoczynkowy, którego budowa nie została zwolniona z konieczności uzyskania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę. Trudno zatem uznać, że budowa czterech budynków rekreacyjnych będzie służyła zaspokojeniu potrzeb wypoczynkowych Inwestora. Taki rodzaj inwestycji prowadzi do wniosku, że będzie ona przeznaczona do realizacji usług turystycznych. Dlatego też brak jest podstaw do zakwalifikowania planowanej przez wnioskodawcę budowy jako niewymagającej zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16a Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył,
że planowana przez inwestora budowa nie stanowi żadnego innego wyjątku określonego w art. 29 Prawa budowlanego, który uprawniałby wnioskodawcę do wykonania planowanej budowy bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W konsekwencji Wojewoda uznał, że zachodziły podstawy prawne do wniesienia sprzeciwu wobec zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem inwestora na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
W skardze na decyzję organu odwoławczego R. T., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez całkowicie dowolne ustalenie, że obiekty budowlane, których dotyczyło zgłoszenie stanowić mają obiekty usług turystycznych, z których korzystać mają inne niż Inwestor podmioty na zasadach tożsamych z usługami hotelarskimi;
2. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego, w szczególności brak ustalenia, że teren objęty zgłoszeniem obejmuje wyłącznie gleby klasy IVa i lVb pochodzenia mineralnego;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 16a oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że budowa, której dotyczyło zgłoszenie wymaga uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest objęta wyjątkiem umożliwiającym jej realizację na podstawie zgłoszenia, a co za tym idzie niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
4. art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie;
5. art. 107 § 1 pkt 4, art. 6 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak powołania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, a więc przepisu zawierającego normę, wedle której, wedle uzasadnienia decyzji Wojewody organ ten stwierdził, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu, a ponadto brak przedstawienia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do argumentacji leżącej u podstaw decyzji organu pierwszej instancji, ani do zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że podstawa prawna dla stwierdzenia podstaw do wniesienia sprzeciwu opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została przywołana w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy nie wskazał jako podstawy rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy to właśnie ten przepis daje organom administracji architektoniczno-budowlanej podstawę do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w sytuacji, gdy uznają one, że roboty budowlane, których dotyczy zgłoszenie wymagają uzyskania uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem strony skarżącej Wojewoda dokonał nieuprawnionej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 16a Prawa budowlanego stwierdzając, że dla ustalenia, czy obiekt budowlany, którego dotyczy zgłoszenie jest budynkiem rekreacji indywidualnej organ może dokonać badania, jakie inne zgłoszenia dotyczące innych nieruchomości wniósł inwestor.
Zarzucono również, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do podstawy wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji i całkowicie pominął analizę polemiki, jaka toczyła się w tym zakresie pomiędzy Starostą a Inwestorem.
W ocenie strony skarżącej Starosta naruszył art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z powołaniem się ogólnie na twierdzenie, że u.o.g.r.l. jednoznacznie określa, iż na gruntach rolnych może się budować jedynie rolnik, podczas gdy nie istnieje we wskazanej przez organ ustawie żaden przepis zawierający normę prawną o tej treści. Co za tym idzie organ pierwszej instancji nie podał w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej zgodnie z wymogiem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ - co oczywiste - nie mógł odnaleźć nieistniejącego przepisu prawa.
W dalszej kolejności wskazano, że Starosta niezasadnie twierdził, iż budowa, której dotyczy zgłoszenie wymaga uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej wymagana jest w przypadku gleb klasy IVa i lVb wyłącznie wtedy, gdy są to gleby pochodzenia organicznego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.o.g.r.l. glebami pochodzenia organicznego są gleby wytworzone przy udziale materii organicznej, w warunkach nadmiernego uwilgotnienia, gleby torfowe i murszowe, tymczasem teren objęty zgłoszeniem jest położony w obszarze plejstoceńskich glin zwałowych, ich zwietrzelin oraz piasków i żwirów lodowcowych. Ponadto zarzucono, że organ nie ustalił istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności, że teren objęty zgłoszeniem obejmuje wyłącznie gleby klasy IVa i lVb pochodzenia mineralnego, dla których nie ma wymogu uzyskiwania zgody na wyłączeniez produkcji rolnej.
Podsumowując podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji w zasadzie nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Organ poprzestał na chybionym stwierdzeniu, że istnieje norma prawna, wedle której "na gruncie rolnym może się budować tylko rolnik" - bez podania przepisu, który miałby zawierać taką normę prawną, nie mówiąc już o szerszej argumentacji, a nawet odniesienia się do szczegółowego stanowiska Inwestora z pisma z 12 maja 2023 r. W ocenie skarżącego rzeczą organu odwoławczego, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., było szczegółowe odniesienie się do powyższych kwestii podniesionych jako zarzuty wniesionego odwołania. Niezależnie od tego Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej niż Starosta, przy czym dokonał całkowicie dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia, że obiekty, których dotyczyło zgłoszenie są obiektami usług turystycznych, wobec czego po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego nieprawidłowo zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego uzasadniając w ten sposób zasadność sprzeciwu wniesionego na innej podstawie prawnej przez organ pierwszej instancji.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 20 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Słupskiego
z 6 czerwca 2023 r., którą organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw do zgłoszonej przez R. T. budowy dwóch wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...] w W.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, z której wynika, że zarówno rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Od zasady tej istnieją jednak wyjątki określone w art. 29 Prawa budowlanego. Niektóre z nich nie wymagają w ogóle akceptacji organu architektoniczno-budowlanego, odnośnie do innych robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę istnieje wymóg dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych w enumeratywnie określonych przypadkach.
Z poszczególnych regulacji art. 30 Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1b). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (ust. 2). Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (ust. 5). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 (ust. 6).
Zarówno w art. 30 ust. 2, jak i w ust. 3, 4, 4a, 4b i 4c (odnośnie do inwestycji,
o których mowa w tych przepisach) Prawa budowlanego określono ustawowe wymogi, jakie powinno spełniać zgłoszenie. Gdy jest ono niekompletne, organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze postanowienia powinien nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, a w razie ich nieuzupełnienia - wnieść sprzeciw w formie decyzji. Postanowienie, wydane na podstawie art. 30 ust. 5c, wzywające do uzupełnienia koniecznej dokumentacji jest wydawane w celu doprowadzenia zgłoszenia budowy do wymogów Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 969/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zwrócić uwagę, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje stosunkowo krótki, zaledwie 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, przy czym specyfika tej regulacji dotyczy działań podejmowanych zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Oznacza to, że wskazane organy w kwestii zgłoszenia tracą po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Jest to ściśle związane z charakterem instytucji zgłoszenia oraz celem jej wprowadzenia, a więc przyspieszeniem procesu budowlanego i ułatwieniem inwestowania (tak: A. Kosicki [w:]
A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, komentarz do art. 30).
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu, że na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego uzasadniając w ten sposób zasadność sprzeciwu wniesionego na innej podstawie prawnej przez organ pierwszej instancji (art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego) należy zauważyć, że decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że organy te orzekały co do tego, czy Inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Zmieniając zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy nie zmienił jej przedmiotu, nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Tak więc porównanie obu wydanych w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, chociaż każdy z nich oparł się na innej podstawie prawnej. W konsekwencji tego stanowiska organów inwestor nie uzyskał prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1125/21).
Jak już wyżej wskazano, wprowadzenie instytucji zgłoszenia budowy wiązało się z deklarowanym przez państwo dążeniem do przyspieszenia i uproszczenia inwestowania. Jednakże to uproszczenie nie zwalnia organów administracji architektoniczno-budowlanej od stosowania w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym.
Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 251/21). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Wszystkie te zasady znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad prawdy obiektywnej i praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.).
W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji
i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły
u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23).
Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23).
Motywy, jakimi kierował się organ, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji o sprzeciwie. Uzasadnienie to powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził,
że powyższym zadaniom organ odwoławczy nie sprostał, prowadząc postępowanie
z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych.
Przede wszystkim stanowcze stwierdzenie Wojewody, że zgłaszając zamiar budowy czterech budynków rekreacyjnych na sąsiadujących nieruchomościach Inwestor tworzy de facto ośrodek wypoczynkowy nie zostało poparte żadnymi dowodami.
Stawiając powyższą tezę organ odwoławczy odwołał się m.in. do wyroku WSA
w Gdańsku z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 7/21. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że inwestor zgłosił zamiar budowy na terenie działki sześciu wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, wskazując, że na terenie tej działki znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem oraz budynek usług turystycznych, a planowane budynki rekreacji indywidualnej uzupełnią program usług turystycznych funkcjonujących na terenie nieruchomości. Podzielając stanowisko organów Sąd wskazał, że w dokonanym zgłoszeniu inwestor wskazał wprawdzie, iż zamierza zbudować na terenie działki sześć wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, jednak nie planuje on budowy budynków rekreacji służących zaspokojeniu potrzeb wypoczynkowych jego i jego rodziny, ale służących do realizacji usług turystycznych. Zdaniem WSA w Gdańsku taka intencja inwestora jasno wynika z treści dokonanego zgłoszenia.
Nie ulega zatem wątpliwości, że przywołany przez Wojewodę wyrok zapadł w innym stanie faktycznym sprawy, w którym to sam inwestor wskazał, że planowane budynki rekreacji indywidualnej uzupełnią program usług turystycznych funkcjonujących na terenie nieruchomości. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Skarżący zgłosił budowę dwóch wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...] w W., nie wskazując ani w zgłoszeniu z 15 marca 2023 r., ani w żadnym innym piśmie w toku postępowania, że nowo budowane budynki będą tworzyć ośrodek wypoczynkowy, jak przyjął w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Tak postawioną przez Wojewodę tezę należy uznać za gołosłowną, nie popartą żadnym dowodem.
Należy zauważyć, że materiał dowodowy w sprawie stanowi w istocie zgłoszenie Inwestora z 15 marca 2023 r. i załączone do niego dokumenty (oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis techniczny zgłoszenia budowy, projekt zagospodarowania terenu) oraz pismo Skarżącego z 12 maja 2023 r. wraz z załączoną do niego kserokopią "Objaśnień do mapy geośrodowiskowej Polski. Arkusz U. (9)". W aktach organu pierwszej instancji znajduje się również informacja z rejestru gruntów (k. 43), natomiast w aktach organu odwoławczego: kserokopia decyzji organu odwoławczego, kserokopia potwierdzenia odbioru tej decyzji, odwołanie, pismo przewodnie Starosty o przekazaniu odwołania i zaskarżona decyzja Wojewody.
W aktach sprawy nie ma natomiast żadnego dowodu, z którego można by wywodzić, że rzeczywistym zamiarem Inwestora zgłaszającego Staroście budowę dwóch budynków rekreacji indywidualnej było stworzenie ośrodka wypoczynkowego, który będzie przeznaczony do zorganizowanego wypoczynku innych osób, czyli świadczenia przez skarżącego usług hotelarskich - jak przyjął Wojewoda.
W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, że wydana przez organ odwoławczy decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., a poprzedzające jej wydanie działania Wojewody nie mogą być uznane za zgodne z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Działanie organu polegające na analizowaniu i wyjaśnianiu tylko niektórych aspektów stanu faktycznego, przy pomijaniu innych jego elementów nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązki procesowe organów prowadzących postępowanie związane są przede wszystkim z wyczerpującym zebraniem dowodów dotyczących okoliczności faktycznych sprawy i ich rozpatrzeniem, stosownie do dyrektyw zawartych w k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jeżeli zdaniem organu odwoławczego planowana przez skarżącego budowa dwóch budynków rekreacji indywidualnej nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego stanowisko to powinien szczegółowo uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) z odwołaniem się do dowodów, z których w sposób niewątpliwy będzie wynikał rzeczywisty zamiar Inwestora (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).