II SA/Gd 1202/23

II SA/Gd 1202/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 33 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 października 2023 r., nr WI-I.7840.1.137.2023.KW w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 20 lutego 2023 r. "T." S.A. (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Starosty Starogardzkiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o pozwolenie na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...], gmina S.
Pismem z 17 marca 2023 r. Starosta wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie m.in. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działki drogowej nr [...], na cele budowlane.
W dniu 28 marca 2023 r. Spółka złożyła oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.
Pismem z 4 kwietnia 2023 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania
w niniejszej sprawie, a postanowieniem z tego samego dnia zobowiązał Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego będącego załącznikiem do wniosku z 20 lutego 2023 r.
Po uzupełnieniu przez Inwestora wniosku Starosta, decyzją z 7 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) - dalej: "Prawo budowlane", zatwierdził projekt zagospodarowana terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany
i udzielił Spółce pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wraz
z infrastrukturą, na terenie działki nr [...] w obrębie L., gmina S.
W piśmie z 22 czerwca 2023 r. "T2." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z (dalej: "T2.") podniosła, że jako właściciel gruntu stwierdza, iż deklaracja Inwestora o posiadanym prawie do dysponowaniu gruntem nie odpowiada prawdzie, gdyż Spółka nie dysponuje umową, z której by to wynikało. Pismo podpisał J. R.
Pismem z 13 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") wezwał "T2" do sprecyzowania, czy pismo z 22 czerwca 2023 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji Starosty z 7 czerwca 2023 r.
W odpowiedzi (pismo z 21 lipca 2023 r.) J. R. poinformował, że pismo
z 22 czerwca 2023 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji Starosty z 7 czerwca
2023 r. Wyjaśniono, że Inwestor otrzymał od "T2." dwa egzemplarze podpisanej umowy najmu, lecz nie doręczył tej umowy podpisanej przez osoby uprawnione do reprezentowania Spółki, mimo że od jej podpisania minęły cztery lata. "T2." podniosła,
że w sytuacji gdy nie doszło do okazania dokumentu, na którym widnieją podpisy stron
i nie doszło do wymiany dokumentów potwierdzających zawarcie rzeczonej umowy nie została ona prawidłowo zawarta. W związku z tym powoływanie się przez Inwestora na możliwość dysponowania terenem na potrzeby posadowienia tam obiektu telekomunikacyjnego budzi wątpliwości i wymaga zweryfikowania.
W odpowiedzi na wezwanie do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...] na cele budowlane oraz dokumentów potwierdzających prawo do korzystania z działki nr [...], przez którą ma się odbywać dostęp do drogi publicznej, Spółka przedłożyła umowę najmu z 28 maja 2019 r., z której wynika posiadanie prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane oraz prawa dostępu do drogi publicznej. Wyjaśniła również, że kompletna umowa najmu z 28 maja 2019 r. została dostarczona najemcy, na dowód czego przedłożono wiadomości e-mail od J. R. potwierdzającą otrzymanie tej umowy.
W odpowiedzi na wezwanie Wojewody do przedstawienia jednoznacznego stanowiska, czy "T2." jako właściciel działki nr [...] udziela Inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, "T2." powtórzyła, że umowa najmu
z 28 maja 2019 r. - wobec braku doręczenia tego kontraktu podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentowania Spółki - nie została do tej pory zawarta.
Decyzją z 24 października 2023 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 28 i art. 35 Prawa budowlanego, wskazując następnie, że kwestią sporną jest posiadanie przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Wojewoda wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor dołączył oświadczenie
o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki na [...] oraz na wezwanie Starosty również dla działki nr [...], z uwagi na dostęp do drogi publicznej przez tę działkę. Organ odwoławczy podał, że z wypisu z ewidencji gruntów wynika,
iż współwłaścicielami działki nr [...] są "B. A. G., L. P." Sp.j. oraz "T2.", zaś działki nr [...] "T2.". Prezes zarządu tej ostatniej spółki podważył złożone przez Inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, twierdząc, że nie dysponuje umową, z której wynikałoby takie prawo.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda podniósł,
że ustawodawca odstąpił od wymogu wykazania istnienia ww. prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Oświadczenie to jest jednak skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego
w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to z faktu, że takie oświadczenie zastępuje dowody istnienia tego prawa tylko do czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie złożone przez Inwestora oświadczenie zostało podważone przez właściciela nieruchomości, na której miała być zrealizowana wieża telekomunikacyjna. W związku z tym konieczne było wezwanie Spółki do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wezwanie z 28 lipca 2023 r.). Wojewoda wskazał,
że w dniu 28 sierpnia 2023 r. Inwestor przedłożył kopię umowy najmu z 28 maja 2019 r. części działki nr [...] celem budowy stacji bazowej. Umowa ta została podpisana przez L. P., reprezentującą "T2." Sp. j. W. R. i Spółka oraz przez B. E. - pełnomocnika Inwestora. Organ odwoławczy podał, że w celu ustalenia stanu faktycznego zwrócono się do "T2." o przedstawienie jednoznacznego stanowiska, czy jako właściciel działki nr [...] udziela Inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zgodnym z decyzją Starosty z 7 czerwca 2023 r. W odpowiedzi oświadczono, że umowa najmu z Inwestorem, wobec braku doręczenia tego kontraktu podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentowania Inwestora nie została do tej pory zawarta. W tym stanie rzeczy stwierdzono, że Inwestor nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana wadliwie.
Wojewoda wskazał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, który wyraża wolę właściciela na wybudowanie na jego gruncie, przez konkretnego inwestora, określonego obiektu budowlanego. Tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego musi więc przewidywać uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być zatem sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający żadnych wątpliwości, nie może być dorozumiana. Podkreślono, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, z jakiego tytułu wynika, nie może być prawem uzależnionym od spełnienia określonych warunków, które z natury są przyszłe i niepewne. Musi być to prawo realnie istniejące w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie prawo zależne od spełnienia określonych warunków, o których mają rozstrzygać organy lub sądy po wydaniu pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że stanowisko właściciela nieruchomości, który nie zgadza się na zabudowanie jego działki, obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia, że Inwestor, jako podmiot nie będący właścicielem działki, na której planuje roboty i nie posiadający zgody właściciela, nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczono, że oceny tej nie zmienia fakt, iż w przedłożonej przez Inwestora umowie najmu wyraźnie wskazano (§ 2), że przedmiot najmu (część działki
nr [...]) będzie wykorzystywany do budowy, rozbudowy, eksploatacji i modernizacji stacji bazowej najemcy (Inwestora). Wskazano również, że niedopełnienia warunków umowy Inwestor może dochodzić w postępowaniu przed sądem cywilnym. Kwestia ta nie podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Podsumowując Wojewoda podniósł, że oświadczenie złożone wraz z wnioskiem nie wypełniało przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż wskazane w nim prawo w istocie nie mogło stanowić źródła prawa Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec zaś niespełnienia wymogu określonego w tym przepisie nie można było utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji. Wydanie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony stanowi bowiem rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie:
1. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i brak umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
2. art. 79a § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy przesłanek zależnych od Strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co poskutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Strony;
3. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że wskutek przedłożenia przez Skarżącą umowy najmu z 28 maja 2019 r. nie zostało wykazane, że Spółka posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, a brak takiego tytułu ustalono w oparciu o stanowisko odwołującego, które nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Wojewoda całkowicie błędne uznał, iż Spółka nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której zaplanowano przedsięwzięcie budowlane. Skarżąca zwróciła uwagę, że żaden przepis ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) nie uzależnia ważności umowy od faktu posiadania jego egzemplarza przez obie strony. Istotny jest sam fakt podpisania umowy, a tej okoliczności "T2." nie zakwestionowała. Dlatego jako całkowicie błędny został oceniony fakt przedłożenia umowy najmu jako niewystarczający dla stwierdzenia dysponowania przez Skarżącą tytułem prawnym do nieruchomości, jak
i oświadczenie "T2." o braku takiego tytułu. Z tego względu Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., albowiem Wojewoda nie rozpatrzył należycie zebranego materiału dowodowego.
Odwołując się do judykatury strona skarżąca podniosła, że w przypadku, gdy prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostaje podważone w czasie toczącego się postępowania administracyjnego przez stronę postępowania, powinnością organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, czy inwestorowi takowe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługuje. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji.
Skarżąca podniosła również, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Takim dowodem natomiast nie jest twierdzenie "T2.", że umowa nie jest zawarta tylko z tego powodu, jakoby nie otrzymała ona podpisanego egzemplarza umowy.
Niezależnie od powyższego zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Otrzymując bowiem odpowiedź od "T2." organ odwoławczy nie umożliwił Spółce wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, jak też nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które rzekomo nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, mimo że jest to postępowanie wszczęte na żądanie strony. Zwrócono uwagę, że po otrzymaniu pisma "T2.", jakoby umowa nie została zawarta Wojewoda nie skierował żadnych dalszych pism do Skarżącej uniemożliwiając tym samym wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, jak i zaskakując ją treścią wydanej decyzji i to w postępowaniu wszczętym na jej wniosek.
Końcowo podniesiono, że art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 tej ustawy, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Spółka podkreśliła, że została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem i to na etapie postępowania przed organem odwoławczym.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 19 stycznia 2024 r. Skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 24 października 2023 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty Starogardzkiego z 7 czerwca 2023 r. i odmówił "T" S.A. zatwierdzenia projektu zagospodarowana terenu i projektu architektoniczno-budowlany oraz udzielenia pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą, na terenie działki nr [...] w obrębie L., gmina S.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są m.in. przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), która w art. 4 stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. zasadę wolności budowlanej (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 112).
Należy podkreślić, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 840/21 i z 21 kwietnia
2020 r. sygn. akt II OSK 2638/19 oraz wyroki WSA w Warszawie: z 13 lipca 2016 r.
sygn. akt VII SA/Wa 2252/15 i z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1955/10, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednym z podstawowych warunków ubiegania się o pozwolenia na budowę jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Również z art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustawodawca rozumie tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).
Od wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) obowiązkiem inwestora nie jest wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej
o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że oświadczenia składane w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji publicznej z urzędu. Oświadczenie to może zostać zakwestionowane
w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Bo choć jego złożenie stanowi jedną z koniecznych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę, to nie zwalnia to organów od kontroli tego oświadczenia w zakresie zawartej w nim treści, zwłaszcza w sytuacji, gdy w związku ze stanowiskiem innych stron postępowania nasuwa ono wątpliwości (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1119/23).
W judykaturze podkreśla się również, że obowiązek organu ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora trwa aż do wydania decyzji przez organ drugiej instancji, z uwagi na reformatoryjny charakter tych decyzji. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym, z powodu błędu, swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia
w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i oświadczeniem właściciela cofającym tę zgodę organ powinien uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt
II OSK 577/06).
Jak słusznie zauważył Wojewoda - zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny. Ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego inwestora, określonego obiektu budowlanego. Zgoda taka nie może być dorozumiana (zob. wyrok NSA z 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako przedwczesne uznaje stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, że właściciel nieruchomości (działki nr [...]) nie zgadza się na zabudowanie jego działki, co obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia, iż Inwestor, jako podmiot nie będący właścicielem działki, na której planuje roboty i nie posiadający zgody właściciela, nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane (s. 4 decyzji z 24 października 2023 r.).
Formułując powyższą tezę Wojewoda odwołał się do oświadczeń J. R. zawartych w pismach z 22 czerwca 2023 r., 21 lipca 2023 r. i 12 września 2023 r.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w ww. pismach jako podmiot, w imieniu którego występuje J. R. wskazano "T2." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością , jednakże Wojewoda, po wpłynięciu pisma
z 22 czerwca 2023 r., nie wezwał J. R. o przedłożenie dokumentu, z którego by wynikało uprawnienie do skutecznego reprezentowania ww. spółki. Organ odwoławczy nie zweryfikował tym samym, czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia.
Dalej należy wskazać, że rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę organ sprawdza treść oświadczenia inwestora - co do zasady - wyłącznie pod względem formalnym. Jednakże, w przypadku zakwestionowania takiego oświadczenia, okoliczności dotyczące faktycznego przysługiwania inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości inwestycyjnej stanowią przedmiot postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę z 20 lutego 2023 r. Spółka załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dotyczące działki nr [...]), a na wezwanie Starosty z 17 marca 2023 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dotyczące działki nr [...]).
Natomiast w piśmie z 22 czerwca 2023 r. J. R. oświadczył: "jako właściciel gruntu stwierdzam, że deklaracja podmiotu "T. S.A." o posiadanym prawie do dysponowaniu gruntem nie odpowiada prawdzie, nie dysponuje bowiem umową,
z której by to wynikało".
W odpowiedzi na wezwanie Wojewody do sprecyzowania ww. pisma J. R. poinformował, że pismo z 22 czerwca 2023 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji Starosty z 7 czerwca 2023 r. Wyjaśniono przy tym, że Skarżąca otrzymała od "T2." dwa egzemplarze podpisanej umowy najmu, lecz nie doręczyła tej umowy podpisanej przez osoby uprawnione do reprezentowania Spółki, mimo że od jej podpisania minęły cztery lata. "T2." podniosła, że w sytuacji gdy nie doszło do okazania dokumentu, na którym widnieją podpisy stron i nie doszło do wymiany dokumentów potwierdzających zawarcie rzeczonej umowy nie została ona prawidłowo zawarta. W związku z tym powoływanie się przez Inwestora na możliwość dysponowania terenem na potrzeby posadowienia tam obiektu telekomunikacyjnego budzi wątpliwości i wymaga zweryfikowania.
W piśmie z 12 września 2023 r. J. R. podtrzymał stanowisko, że umowa najmu z 28 maja 2019 r. - wobec braku doręczenia tego kontraktu podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentowania Inwestora - nie została do tej pory zawarta.
Natomiast Skarżąca na etapie postępowania odwoławczego przedłożyła umowę najmu [...] Nr [...] zawartą w dniu 28 maja 2019 r. pomiędzy "T2." reprezentowaną przez L. P. a Skarżącą reprezentowaną przez B. E. W § 1 umowy wskazano, że jej przedmiotem jest część działki nr [...], obręb L., nazwa jednostki ewidencyjnej S., o powierzchni ok. 175 m2, położonej w [...] przy ul. B. [...]. Natomiast w § 2 umowy zapisano m.in., że przedmiot najmu będzie wykorzystywany do budowy, rozbudowy, eksploatacji i modernizacji stacji bazowej najemcy.
Spółka przedłożyła również korespondencję mailową prowadzoną z J. R., w której potwierdził on, że otrzymał ww. umowę, zaznaczając że protokół odbioru cały czas jest niepodpisany.
Przedłożone przez Skarżącą dokumenty przeczą zatem stanowisku J. R., który utrzymywał, że Spółka nie dysponuje umową, z której by wynikało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Umową tą Skarżąca dysponowała, sporne natomiast były kwestie związane z wymianą dokumentów dotyczących tej umowy.
Należy powtórzyć, że z punktu widzenia Prawa budowalnego istotne jest domniemanie, że inwestor dysponuje prawem do nieruchomości w celach realizacji swojego zamierzenia, bez względu na treść łączącej go z właścicielem nieruchomości umowy. Może to być prawo samodzielne (prawo własności), ale może to być również prawo zależne (najem, dzierżawa). Przepisy nie przewidują obowiązku wykazania tytułu prawnego i nie nakładają również na organy obowiązku jego badania. Niemniej jednak
z tego rodzaju oświadczeniem łączy się wyłącznie domniemanie prawdziwości i związana
z tym mniejsza ochrona prawna polegająca na możliwości jego obalenia. Domniemanie to ulega obaleniu w sytuacji złożenia przez właściciela działki inwestycyjnej oświadczenia,
że nie wyraża zgody na realizację na jego działce zamierzenia budowlanego. W takiej sytuacji nie ma możliwości, aby organ architektoniczny zezwolił na realizację zamierzenia budowlanego wbrew woli właściciela tej nieruchomości.
Z dokumentów złożonych na etapie postępowania odwoławczego nie wynika, aby właściciel działki nr [...] złożył jednoznaczne oświadczenie, że nie wyraża zgody na realizację na jego działce zamierzenia budowlanego planowanego przez Skarżącą.
W składanych pismach wskazywano jedynie, że Spółka nie dysponuje umową, z której by wynikało prawo do dysponowana nieruchomością na cele budowlane (pismo z 22 czerwca 2023 r.), podnoszono, że okoliczność ta "budzi wątpliwości i wymaga zweryfikowania" (pismo z 21 lipca 2023 r.), czy wreszcie, że wyrażona w art. 7 i art. 77 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności
w sprawie, co oznacza, że w niniejszej sprawie należy wszechstronnie zweryfikować oświadczenie Inwestora co do możliwości dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pismo z 12 września 2023 r.).
Z powyższych przyczyn stanowisko Wojewody należy uznać za przedwczesne.
Podsumowując należy podkreślić, że jakkolwiek warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie tego prawa, to niepodważalną regułą jest, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej przysługuje tylko temu, kto w istocie posiada prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego).
W sytuacji zatem, gdy organ ustali, że inwestor faktycznie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. gdy właściciel działki nr [...]
w sposób jednoznaczny nie wyrazi zgody na realizację na tej działce zamierzenia budowlanego) zobligowany jest do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Jednocześnie organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).
Ponadto, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
Co prawda pismem z 19 września 2023 r. organ odwoławczy poinformował
Skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, jednak wymogów wynikających z art. 79a § 1 k.p.a. Wojewoda nie dopełnił. Uchybienie to powinno zostać wyeliminowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 19 stycznia 2024 r. (k. 22 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]