II SA/Gd 119/20

II SA/Gd 119/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 200/21 - Wyrok NSA z 2023-10-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 6, art. 28 ust. 1, art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolatna Górska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
J. S. i M.M. wniosły skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XLIX/600/2018 z 30 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "[..], której zarzuciły:
naruszenie art. 7b k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami, dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP, polegający na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności części nieruchomości tj. działki nr [..], KW [..] - Sąd Rejonowy, poprzez jej zakwalifikowanie i przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego "[..]" części wsi B., jako terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego,
naruszenie art. 7b k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegający na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym i nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności nieruchomości tj. działki nr [..], poprzez częściowe jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego "[..]" części wsi B., jako terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK pomimo braku występowania w znacznej części działki pasa terenów aktywnych przyrodniczo łączących jezioro W. z terenami leśnymi w obrębie B. z korytarzem ekologicznym rowu melioracyjnego -"[..]",
naruszenie art. 7b k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegający na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym i nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności nieruchomości tj. działki nr [..], poprzez jej częściowe przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego "[..]" części wsi B., jako terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK. pomimo braku występowania niekorzystnych warunków ekofizjograficznych dla lokalizowania zabudowy,
4. naruszenie art. 20 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego "[..] niezgodnego z uchwałą Nr XVI/171/2015 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2015 r. - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegający na częściowym wyłączeniu z zabudowy działki [..], w związku z występowaniem obszaru wód płynących (tereny 1.WP) w sytuacji, gdy znaczna część działki [..] zakwalifikowana do terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK, znajduje się poza strefą odziaływania cieku wodnego - rowu melioracyjnego - "[..]",
naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegający na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia części działki nr [..] z zabudowy (tereny 1.ZK), pomimo dopuszczenia takiej funkcji na podobnej pod względem ukształtowania terenu i warunków otoczenia pozostałej części działki nr [..] zakwalifikowanej do 10.MN -tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej,
naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegający wyłączeniu z zabudowy działki [..] w związku z zaplanowaniem obszaru wód płynących (tereny 1.WP) w oderwaniu od stanu prawnego wynikającego z aktualnych danych z ewidencji gruntów, w sytuacji braku prawnego uregulowania linii brzegowej cieku na dzień sporządzenia planu,
naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 6, 7,12 u.p.z.p..
Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr XLIX/600/2018 z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "[..] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi pełnomocnik skarżących podał, że posiadają one interes prawny do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę wymagany przez art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16 poz. 95 ze zmianami). Skarżące są współwłaścicielkami działki nr [..], która wymienioną uchwałą Rady Miejskiej Gminy została w części zakwalifikowana w planie zagospodarowania przestrzennego "jako część obszaru 1.ZK - teren zieleni krajobrazowej, na których wyłączono możliwość zabudowy. Przy czym pozostała część działki [..] posiada możliwość zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej - tereny 10.MN.
Zaznaczył pełnomocnik skarżących, że dla wymienionej działce w części wyłączonej spod zabudowy (1.ZK) pierwotnie wydano decyzję - pozwolenie na budowę, na podstawie której rozpoczęto budowę domu jednorodzinnego. Wymieniony budynek faktycznie nadal znajduje się na działce [..] i pozostaje widoczny na wyrysie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dowód: fotografie x 9, projekt budowlany, odpis KW [..], wyrys z mapy ewidencyjnej). Dalej wskazano, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z dotychczasowym przeznaczeniem działki [..] i w sposób istotny narusza interes prawny skarżących, które zostały pozbawione możliwości korzystania z części działki w sposób nieograniczony i zgodny ze swoją wolą, co sprzeczne jest z art. 140 kodeksu cywilnego.
Nadto skarżące ponoszą znaczną szkodę majątkową wynikającą z uniemożliwienia prowadzenia inwestycji polegających na zabudowie nieruchomości. Wartość części działki [..] wyłączonej spod zabudowy jest w sposób oczywisty niższa, aniżeli wartość działki umożliwiającej prowadzenie inwestycji. Tym samym uchwała wpływa negatywnie na sferę uprawnień skarżących.
Skarżące stoją na stanowisku, iż uchwała Rady Miejskiej z 30 stycznia 2018 r., w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "[..] narusza przepisy określone w petitum skargi w punktach 1,2,3,6 i 7.
Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w sposób jaskrawy jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności, albowiem sposób wykorzystania części działki [..] został ograniczony pomimo braku występowania jakiegokolwiek celu społecznego. Zgodnie z założeniami uchwały Rady Miejskiej część działki [..] ma stanowić zieleń krajobrazową. Tymczasem takiej zieleni w najbliższej okolicy jest pod dostatkiem. Podkreślono, że działka [..] graniczy z lasem od strony zachodniej. Zatem cel jakim jest zapewnienie zieleni krajobrazowej w otoczeniu innych działek jest zachowany również przy wprowadzeniu możliwości zabudowy działki [..]. Przedmiotowa działka nie ma żadnego znaczenia w kontekście występowania zieleni krajobrazowej w okolicy.
Nadto skarżące zauważyły, że zgodnie z zasadą proporcjonalności organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz winien mieć na uwadze słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Decyzja, które jest podejmowana winna być adekwatna do okoliczności sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie, pomimo braku występowania jakiegokolwiek interesu społecznego, uchwała Rady Miejskiej w znaczący sposób narusza interes obywateli będących właścicielami działki [..]. Wbrew twierdzeniom zawartym w wymienionej uchwale zdaniem skarżących tylko niewielka część wyłączonej spod zabudowy działki [..], leży w obrębie pasa terenów aktywnych przyrodniczo. Tą częścią jest jedynie teren biegnący wzdłuż rowu melioracyjnego tj. "[..]", o szerokości równej szerokości od krawędzi "[..]" do granicy terenów 10.MN, znajdujących się na działce [..]. Pozostała część działki [..] przynależna do terenów 1.ZK, jest na tyle obszerna, iż nie powinno być jakichkolwiek przeciwskazań dla przeznaczenia jej pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą.
Przyznały skarżące, że wprawdzie przez całą działkę [..] przebiega "[..]", jednak w rzeczywistości ciek wodny jest symboliczny i ulega stopniowemu zwężeniu, by w połowie działki mieć szerokość 15 cm i głębokość 10 cm. Latem ciek wodny całkowicie zanika. W załączeniu skarżące przedłożyły fotografie oraz wydruk z portalu internetowego www.googlemaps.pl., które potwierdzają brak wykorzystywania działki [..] dla celów wodnych.
Dodały, że nawet przyjmując występowanie cieku wodnego na działce [..] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz występowanie jakiegokolwiek interesu społecznego, nadal nie ma żadnego uzasadnienia do wyłączenia z zabudowy całego obszaru opisanego jako 1.ZK. Istnieje bowiem możliwość ustanowienia na działce nr [..] terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN z nieprzekraczalną linia zabudowy oddaloną zarówno od cieku wodnego jak i granicy lasu. Kwestionowany plan dopuszcza możliwość zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej na części działki [..] oznaczonej symbolem 10.MN, w odległości nie mniejszej niż 4 metry od granicy cieku wodnego 1.WP. Tymczasem część działki [..] wyłącza spod zabudowy oznaczona symbolem 1.ZK od strony północnej w najszerszym miejscu posiada szerokość 83 metry liczoną od granicy cieku wodnego 1.WP do granicy lasu. Szerokość działki od cieku wodnego 1.WP do granicy lasu stopniowo zmniejsza się w kierunku południowym, by ostatecznie osiągnąć wymiar 4 metrów. Skoro zatem skarżona uchwała dopuszcza możliwość zabudowy na części działki [..] oznaczonej symbolem 10.MN w odległości 4 metrów od granicy cieku wodnego 1.WP, to nie powinno być żadnych przeciwskazań, aby na terenach oznaczonych symbolem 1.ZK występowała taka sama możliwość. W takim przypadku można wyłączyć spod zabudowy odpowiednią część działki [..] oddalonej zarówno od cieku wodnego 1.WP oraz granicy lasu poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wówczas skarżące zachowają prawo i możliwość wykorzystania dla celów inwestycyjnych wyłączonej spod zabudowy części działki [..]. W takiej sytuacji zostanie również zachowana równowaga pomiędzy słusznym interesem społecznym (o ile taki występuje), a słusznym interesem obywateli. W oparciu o porównanie terenów 10.MN z terenami 1.ZK można przyjąć, iż przyjęte rozwiązanie stanowi przejaw braku konsekwencji ustaleń mpzp.
Z tych samych względów, zdaniem skarżących skarżona uchwała narusza art. 6 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegający na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia części działki nr [..], z zabudowy (tereny 1.ZK), pomimo dopuszczenia takiej funkcji na części oznaczonej symbolem 10.MN oraz działkach sąsiednich.
Obie części działki [..] przedzielone niewielkim ciekiem wodnym 1.WP, mają taki sam charakter. Cała działka [..] znajdująca się na terenach 1.ZK jest położona na równej płaszczyźnie. Na tej części działki nie występują załamania i spadki. Wszystkie działki znajdujące się w najbliższej okolicy posiadające możliwość zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej mają tożsame cechy z cechami działki nr [..]. W szczególności powyższe należy odnieść również do działek znajdujących się po przeciwległej stronie drogi 1.KDZ. oddalonych od działki [..] niewiele ponad 6 metrów.
Skarżące przedłożyły projekt techniczny sporządzony w czerwcu 1982 r., z którego wynika, iż na części wyłączonej spod zabudowy działki nr [..] (tereny 1.ZK), dopuszczona była możliwości posadowienia przechowalni warzyw z pomieszczeniami gospodarczymi i socjalnymi. Budowa została rozpoczęta. Niestety budynek nie został wybudowany w całości. Obecnie na przedmiotowej działce nadal znajduje się konstrukcja budynku. Powyższe świadczy o możliwości zabudowy działki nr [..] w całości oraz braku konsekwencji w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem pierwotnie występowała możliwość zabudowy działki nr [..] w całości, to obecnie nie powinny występować żadne przesłanki włączenia do terenów zielonych (tereny 1.ZK).
Rozwijając zarzut niezgodności skarżonej uchwały z treścią uchwały nr XVI/171/2015 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2015 . Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazały skarżące na następujące aspekty:
A. Zgodnie ze studium w gminie wyróżniono 5 rejonów. Miejscowość B. została zaliczona do rejonu środkowego (vide: str. 22 studium). Nadto zapisy zawarte na stronie 28 studium zaliczają do najistotniejszych problemów i zagrożeń ładu przestrzennego min.:
fragmentaryczny, ale intensywny rozwój nowej zabudowy, związanej głównie z napływem mieszkańców z terenu T., szczególnie widocznym w części północnej gminy (okolice [..] itp.); co skutkuje powstawaniem indywidualnych zespołów zabudowy oderwanych od siebie przede wszystkim przestrzennie i funkcjonalnie, bez osadzenia ich na ogólnym szkielecie rozwoju gminy,
brak ciągłości w rozwoju zabudowy i brak kontynuacji rozwoju historycznie wykształconych ośrodków wiejskich, co skutkuje utratą tradycyjnego ładu, i zamiast wzmacniać - obniża ich rangę,
Zdaniem skarżących częściowe wyłączenie działki [..] z terenów MN jest niezgodne z wymienionymi zapisami. Nowopowstała zabudowa na działce [..] (obecnie tereny 1.ZK) nie będzie oderwana od pozostałej zabudowy znajdującej się na części wymienionej działki oznaczonej symbolem 10.MN oraz innymi działkami znajdującymi się w najbliższej okolicy. Poprzez umożliwienie zabudowy zostanie zachowany ład przestrzenny i charakter okolicy, gdzie występuje zwarta zabudowa domów jednorodzinnych.
Na stronie 44 studium znajdują się zapisy dotyczące przydatności środowiska dla potrzeb społeczno-gospodarczych, cyt.:
"B.: progi rozwojowe występują w układzie północ - południe, głównie wzdłuż dwóch cieków wodnych, terenów podmokłych (lokalne korytarze ekologiczne) i terenów leśnych; te same progi ograniczają rozwój osiedla [..], które może potencjalnie rozwijać się wzdłuż granicy z Miastem G.,"
Z przedmiotowego zapisu wynika, iż osiedle [..], na którym znajduje się działka [..] powinno rozwijać się w stronę G. min. od terenów leśnych znajdujących się na granicy terenów 1.ZK z lasem. Dopiero bowiem las stanowi naturalną granicę, oddzielającą tereny mieszkaniowe od terenów, które winny być wyłączone spod zabudowy. Mając na uwadze niniejszy zapis, wyłączenie części działki [..] z terenów MN jest niezgodne z wymienioną częścią studium.
Podniosły skarżące, że na stronie 106 studium znajdują się zapisy dotyczące wizji rozwoju gminy Ż. jako terenów zintegrowanych, aktywnych mieszkańców o rozwiniętej gospodarce, sprawnym rolnictwie i wysokiej jakości warunkach życia. Zgodnie trzecim priorytetem jednym z głównych celów gminy jest dbałość o ład przestrzenny, który może zostać zrealizowany poprzez rozwój budownictwa mieszkaniowego z dominacją zabudowy jednorodzinnej zorganizowanej w osiedla. Skoro zatem gmina winna zmierzać do zapewnienia ładu przestrzennego to można go osiągnąć poprzez ustanowienie na terenach 1.ZK zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy jednoczesnym określeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnej z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku (DZ.U. Nr 75 poz.690 z późn. zmianami). Przy czym nieprzekraczalna linia zabudowy winna biec wzdłuż działki od narożnika granicy 1.ZK i 1.KDZ do narożnika działki [..]. Takie rozwiązanie zapewni harmonię ładu przestrzennego, albowiem powstanie czytelna i równa granica pomiędzy terenami zieleni krajobrazowej, a terenami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Mając na uwadze niniejszy zapis, wyłączenie części działki [..] z terenów MN jest niezgodne z wymienioną częścią studium.
Na stronie 108 studium znajdują się cele i kierunki realizacji polityki przestrzennej gminy Ż., cyt.
"W celu osiągnięcia zrównoważonego rozwoju gminy oraz realizacji celów, przyjmuje się następujące założenia kształtowania struktury funkcjonalnej, przestrzennej, społecznej i gospodarczej gminy: tworzenie podstaw niekonfliktowego i racjonalnego rozwoju i wykorzystania przestrzeni, poprawy ładu przestrzennego oraz podniesienia atrakcyjności środowiska zurbanizowanego, poprzez m.in.: wykorzystanie dla celów inwestycyjnych w pierwszym rzędzie rezerw terenowych na obszarach zainwestowanych oraz wykorzystanie obszarów najbardziej przydatnych pod względem warunków infrastrukturalnych, o korzystnych powiązaniach komunikacyjnych (istniejących i planowanych) z obszarami zewnętrznymi, szczególnie w obrębie obszaru [..] i drogi [..](drogi powiatowej nr [..]),"
Z przedmiotowego zapisu wynika w ocenie skarżących, iż w pierwszej kolejności należy inwestować na rezerwach terenowych na obszarach już zainwestowanych. Skoro zatem najbliższa okolica działki [..] posiada liczne inwestycje polegające na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, to nie powinno być żadnych przeszkód do zakwalifikowania przedmiotowej działki w całości do wymienionych terenów (MN). Podkreśliły przy tym, że cała działka [..] pozostaje w zwartej zabudowie innych domów jednorodzinnych i z tego względu powinna być traktowana jako naturalna rezerwa dla dalszych inwestycji mieszkaniowych na terenie gminy. Nadto z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo innych działek budowlanych oraz drogi, działka [..] będzie miała zapewniony dostęp do infrastruktury i komunikacji. Powyższe pozostaje również w zgodzie z kolejnym zapisem znajdującym się w studium na stronie 108 i 109, który stanowi, cyt.:
"tworzenie warunków bezpieczeństwa i zaspokojenia potrzeb mieszkańców, wzrostu integracji społecznej, identyfikacji i satysfakcji mieszkańców z miejsca zamieszkania, poprzez m.in.: rozwój zabudowy mieszkaniowej, z wykorzystaniem w pierwszej kolejności obszarów wyposażonych w infrastrukturę techniczną lub położonych w jej pobliżu."
Mając na uwadze niniejszy zapis, wyłączenie części działki [..] z terenów MN jest niezgodne zdaniem skarżących z wymienioną częścią studium.
Na stronie 112 studium znajdują się zapisy dotyczące kierunkowej struktury zagospodarowania przestrzennego, gdzie wskazano, iż cyt.:
"Punktem wyjścia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy jest ocena istniejącego i przesądzonego w miejscowych planach oraz prawomocnych decyzjach administracyjnych zagospodarowania przestrzennego. Dla wzmocnienia założeń oraz realizacji celów przyjętych w studium, w tym kreowania i kontynuacji zrównoważonego rozwoju, przeprowadzono strukturalizację funkcjonalno -przestrzenną obszaru gminy, która między innymi pozwoliła na wyznaczenie obszaru przyrodniczo-krajobrazowego, stanowiącego nadrzędny szkielet, przenikający cały obszar gminy oraz dwóch stref funkcjonalno - przestrzennych, identyfikujących różne uwarunkowania i przesłanki w zakresie kierunku i intensywności rozwoju gminy."
Na stronie 112 i 113 studium zaliczono B. do tzw. strefy negocjacji, której podstawowym celem jest rozwój wielofunkcyjny i gospodarczy. Równoważnikiem dla strefy negocjacji jest strefa tożsamości. Jak wynika z zapisu studium strefa negocjacji zmierza do rozwoju osadniczego, gdzie dominują funkcje mieszkaniowe, w tym jednorodzinne. Granicą strefy negocjacji i tożsamości są elementy środowiska przyrodniczego, w tym progi ekofizjograficzne. W tym miejscu należy podkreślić, iż działka [..] znajduje się przy granicy lasu, który stanowi naturalny próg. Skoro zatem granica pomiędzy strefą tożsamości przebiega wzdłuż lasu to działka [..] winna wchodzić do terenów zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w całości. Tym samym zostałyby zapewnione jasne i czytelne granice pomiędzy terenami mieszkaniowymi, a terenami zieleni.
cyt. str. 112 i 113:
"Strukturalizacja obszaru gminy jest podstawą do formułowania polityki przestrzennej według dwóch następujących stref:
a) strefy negocjacji - wyznaczającej kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego - kontynuacji urbanizacji obszarów miast G.i G.
Strefa ta obejmuje obszar północno - wschodni gminy, wraz z miejscowościami: [..], jako ośrodkami wspomagającymi dla miasta Ż. i miejscowościami B. i C., w których także przewiduje się dynamiczny rozwój gospodarczy,"
"Obie strefy - tożsamości i negocjacji wyłaniają się dość czytelnie w swoim zasięgu przestrzennym, szczególnie poprzez istniejące elementy środowiska przyrodniczego i ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z naturalnych progów ekofizjograficznych oraz barier związanych z istniejącym i planowanym przebiegiem tras komunikacji drogowej. W strefie negocjacji widoczne są tendencje aktywnego, intensywnego rozwoju osadniczego i gospodarczego, związanego z migracją mieszkańców i przedsiębiorców z T. Na obszarze tym dominują funkcje mieszkaniowe w tym jedno- i wielorodzinne, usługowe dopełniające strukturę mieszkaniową oraz produkcyjno-usługową i magazynową, w rejonach związanych z Portem Lotniczym oraz pozostałymi terenami produkcyjnymi. Rozwój tego terenu poprzez powiązania ludnościowe, przestrzenne oraz infrastrukturalne, nie może odbywać się bez porozumienia pomiędzy gminą Ż., a miastami G. i G."
W oparciu o zacytowany zapis wywodzą skarżące wyłączenie części działki [...] z terenów MN jako niezgodne z wymienioną częścią studium.
F.
Na stronie 114 studium określono kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z zapisami studium wprowadzono dominujące przeznaczenie, kierunki rozwoju i zasady zagospodarowania strefy negocjacji, którymi są dynamiczny rozwój osadniczo gospodarczy. Gmina winna zatem wzmacniać charakter i walory danego obszaru. Jeśli zatem cała działka [..] znajduje się wśród zwartej zabudowy domów jednorodzinnych to powinna zaliczać się terenów mieszkaniowych MN. Nadto cały teren 1.ZK powinien zostać zakwalifikowany do terenów MN, albowiem granica pomiędzy terenami zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, a terenami zielonymi i lasem jest jednoznaczna i przebiega wzdłuż granicy działki [..] i lasu. Ostateczne zakwalifikowanie winno nastąpić na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
cyt.:
• "Wyszczególnienie na danym obszarze dominujących funkcji nie oznacza realizacji zagospodarowania lub zabudowy wyłącznie w zgodności z tymi funkcjami. Przesądza natomiast o preferencjach i kierunkach rozwoju, które w sposób oczywisty wzmocnią charakter i walory danego obszaru. Funkcje w poszczególnych obszarach zostały ustalone nie tylko na podstawie uwarunkowań i analiz predyspozycji terenów, ale także na podstawie obowiązujących ustaleń w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach administracyjnych, przesądzających o ich występowaniu. Oznacza to, że funkcje określone jako dominujące będą najczęściej tymi, które ilościowo będą przeważały na danym obszarze i będą narzucać typ i charakter obszaru w ogólności, nie zaś jednostkowych terenów przeznaczonych dla realizacji zagospodarowania i zabudowy. Jest możliwe zatem, aby na danym obszarze rozwijały się funkcje inne niż wymienione, w tym funkcje wyszczególnione jako dopuszczone, jednak powinno to zostać szczegółowo przeanalizowane na etapie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, przy szczególnym uwzględnieniu charakteru obszaru w którym teren się znajduje i przy uwzględnieniu niezbędnych standardów dla funkcji dominujących. W "Studium..." w celu ograniczenia możliwości powstawania konfliktów, ustala się dla poszczególnych obszarów funkcje, które są wykluczone na danym obszarze. Wykluczenie to nie dotyczy istniejącego lub przewidzianego w miejscowych planach przeznaczenia terenu. Na terenie całej gminy obowiązuje zasada rozwoju przestrzennego polegająca na koncentracji zabudowy w lokalnych ośrodkach i wzdłuż dróg w oparciu o dostęp do infrastruktury technicznej. Granice pomiędzy poszczególnymi obszarami są jednoznaczne wtedy, kiedy wynikają z istniejących linii podziałów na działki lub użytki np. leśne, z przebiegu infrastruktury technicznej, w tym drogowej lub przebiegają po innych granicach unormowanych prawnie. Jeżeli nie ma przesłanek, według których dany teren, położony na granicy obszarów, mógłby być zakwalifikowany do danego obszaru wyznaczonego w "Studium...", wówczas przesądzenie powinno nastąpić na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."
Zdaniem skarżących o charakterze obszaru działki [..] wyłączonej spod zabudowy - tereny 1.ZK, przesądza okoliczna zabudowa domów jednorodzinnych znajdujących się na działkach sąsiednich, w tym na działkach znajdujących się po drugiej strony drogi 1.KDZ.
Na stronie 131 studium określono tereny wyłączone spod zabudowy. Należy wskazać, iż działka [..] nie znajduje się na terenach wskazanych w studium. W szczególności przedmiotowa działka nie jest terenem podmokłym. Powyższe oznacza, iż nie powinno być przeszkód do zakwalifikowania całej działki [..] do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Na stronie 159 studium doprecyzowano obszary problemowe, do których zaliczono [..], cyt.:
"Na terenie gminy wyznaczono obszary problemowe, w obrębie których występują szczególne zjawiska lub konflikty z zakresu gospodarki przestrzennej. Obszary te zaleca się do opracowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy czym na części obszarów obowiązują już plany miejscowe, a na części plany są w trakcie opracowania. Zalecenie może być realizowane w całości lub dla części obszaru problemowego, jednakże zawsze na podstawie indywidualnych analiz dotyczących całego obszaru problemowego objętego zaleceniem."
"OP3 - obszar w rejonie [..] i jeziora W. - obszar ustalenia zasad zagospodarowania i zabudowy terenu"
"Obszar problemowy OP3 położony jest w strefie negocjacji na obszarze dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego. Istniejący stan zagospodarowania obszaru i planowane we wnioskach złożonych do zmiany studium zagospodarowanie wymaga uporządkowania i ustalenia indywidualnych wskaźników / parametrów urbanistycznych, z uwzględnieniem rozwoju infrastruktury technicznej na tym obszarze."
W tym zakresie zapisy studium zdaniem skarżących wyraźnie wskazują na występowanie problemów na obszarze [..], które powinny być rozwiązane na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy indywidualnym podejściu do każdego przypadku. W związku z tym podkreśliły skarżące, że indywidualna analiza działki [..] wyłączonej spod zabudowy 1.ZK, pozwala na ustalenie, iż nieruchomość znajduje się na terenach zurbanizowanych, oddzielonych w sposób widoczny od lasu. Do terenów 1.ZK dochodzi droga 1.KDZ. Nadto cała działka [..] spełnia wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe umożliwia zakwalifikowanie działki [..] do terenów zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Ewentualne przeznaczenie całej działki [..] powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny MN.
Mając na uwadze cytowany zapis dotyczący wyłączenia części działki [..] z terenów MN uznać należy za niezgodny z wymienioną częścią studium.
Jako uzasadnienie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 6, 7,12 u.p.z.p. podały skarżące, że skoro nieruchomości sąsiednie zostały zabudowane jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi i mają podobną charakterystykę to zasadnym jest zmiana terenów 1.ZK na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, albowiem w ten sposób zostaną zachowane wymagania ustawy w zakresie ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Nadto takie rozwiązanie zapewni spójność krajobrazu, albowiem na działce [..] znajduje się wyraźna granica z lasem, która determinuje charakter i przeznaczenie przedmiotowej działki. Za równie ważny argument uzasadniający niniejszą skargę jest konieczność poszanowania prawa własności skarżących. Prawo własności jest fundamentalnym prawem, które umożliwia właścicielowi wykorzystywanie działki zgodnie z jego wolą i możliwościami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 7 oraz art. 2 ust. 3 u.p.z.p. organ ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, waży interes publiczny, interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Podkreśliły skarżące, że nie występuje interes publiczny, którego celem jest zachowanie terenów 1.ZK jako terenów zieleni krajobrazowej. Tereny wskazane jako 1.ZK nie stanowią części parków, terenów rekreacyjnych lub niezbędnych dla innych celów publicznych. Zachowanie terenów 1.ZK w charakterystyce terenów zieleni krajobrazowej spowoduje faktyczne ich zdegradowanie oraz brak właściwego zagospodarowania. Działka [..] w części wyłączonej spod zabudowy jest równa i przygotowana pod rozpoczęcie inwestycji budowlanej. Okolicznością potwierdzającą charakter działki jest jej pierwotne przeznaczenie i możliwości wykonania zabudowy. Część działki [..] określona symbolem 1.ZK jest co do zasady podobna do terenów 10.MN oraz innych działek znajdujących się w najbliższej okolicy. Wymienione podobieństwo winno skutkować takim samym przeznaczeniem działek podobnych. Inne rozstrzygnięcie będzie narażało na bezzasadną szkodę skarżące, które mają ograniczone prawo własności.
Za kolejnym ważny argument uzasadniający niniejszą skargę uznały skarżące przepis art. 1 ust 2 pkt 13 u.p.z.p.. Jawność i przejrzystość procedur planistycznych polegać powinna nie tylko na planowaniu przestrzennym z poszanowaniem prawa mieszkańców do informacji, ale również na równym traktowaniu wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy. Skoro zatem nie było przeszkód do zakwalifikowania części działki [..] jako terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to w taki sam sposób należy zakwalifikować podobne w swoim charakterze tereny oznaczone symbolem 1.ZK. Istotna również dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w kontekście zakwalifikowania działki [..] jako terenu przeznaczonego pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe jest definicja "ładu przestrzennego" zawarta w u.p.z.p., z której wynika, iż przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Jeśli zatem część działki [..] oznaczona symbolem 1.ZK graniczy z terenami przeznaczonymi pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową to zachowanie ładu przestrzennego może zostać zachowane tylko poprzez uwzględnienie wniosków skarżących. W innym przypadku ład przestrzenny zostanie istotnie zaburzony, albowiem równy teren działki nie odbiegający w żaden sposób od terenów i działek sąsiednich będzie bezzasadnie wyłączony spod zabudowy.
Zdaniem skarżących dla zachowania ładu przestrzennego tereny 1.ZK winny zostać uznane jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy jednoczesnym określeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnej z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz.U. Nr 75 poz.690 z późn. zmianami) oraz w takim samym oddaleniu od cieku wodnego (faktycznie nieistniejącego) jak w przypadku terenów 10.MN. Takie rozwiązanie zapewni harmonię ładu przestrzennego, albowiem powstanie czytelna i równa granica pomiędzy terenami zieleni krajobrazowej, a terenami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o:
1) odrzucenie skargi na podstawie art.58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z uwagi na nie wykazanie przez skarżące interesu prawnego i jego naruszenie przez zaskarżony akt;
ewentualnie o oddalenie skargi w całości;
zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów
zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, powiększone o podatek VAT.
Uzasadniając pierwszy wniosek wskazała Rada, że skarżące nie wykazały, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Skarżące nie wykazały jaki ich interes prawny został naruszony poprzez podjętą przez Radę Miejską w dniu 30 stycznia 2018 r. nr XLIX/600/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia przedmiotowego planu nie oddziaływują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżących, a zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji ich prawa do zabudowy w drodze decyzji pozwolenia na budowę - tym samym nie narusza tego prawa. Zgodnie z art. 65 u.p.z.p. uchwalenie planu nie powoduje wygaśnięcia wydanych ostatecznych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Podnoszone kwestie dotyczące możliwości realizacji inwestycji nie są regulowane w planie miejscowym, lecz w przepisach szczególnych zawartych m.in. w ustawie Prawo budowlane, czy też rozporządzeniu o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreśliła pełnomocnik Rady, że skarżące po wejściu w życie przedmiotowego planu miejscowego, nadal mogą w dotychczasowy sposób dysponować nieruchomością. Wobec tego nie dostrzegła pełnomocnik naruszenia prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.
Skarżące uchwałę nie złożyły wniosku do planu w wyznaczonym terminie w związku z ogłoszeniem o przystąpieniu do jego sporządzenia; jednocześnie wpłynął wniosek mieszkańców osiedla, aby przeznaczenie przedmiotowej działki ustalić jako "teren zielony stanowiący naturalną ostoję ptactwa oraz zwierząt leśnych, przez który przebiega ciek wodny". W uchwalonym planie, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i w oparciu o stanowiska organów uzgadniających (RDOŚ i RZGW) przyjęto możliwości zabudowy przedmiotowej działki pod względem zgodności z rysunkiem Studium uznając, że wschodnia część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest pod zabudowę, a zachodnia pod zieleń przyrodniczo-krajobrazową. Zdaniem pełnomocnik Rady postanowienia przedmiotowego planu nie oddziaływują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżących, a zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji jej praw - tym samym nie narusza tego prawa. Oznacza to, że nie zachodzi w tym przypadku naruszenie prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada podniosła, że kwestionowana uchwała w sprawie uchwalenia planu została przyjęta po prawidłowo przeprowadzonej procedurze, w zgodzie z postanowieniami obowiązującego Studium. Była przedmiotem badania przez organy nadzoru, które potwierdziły jej zgodność z obowiązującymi przepisami pod względem formalno-prawnym. Zgodność wspomnianej procedury z prawem potwierdził Wojewoda poprzez publikację zaskarżonego planu miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa.
Zgodnie z procedurą sporządzania miejscowych planów, kwestionowane zapisy planu zostały dokonane w zgodzie i w oparciu min. istniejący stan działki, o stanowiska organów uzgadniających projekt tegoż planu, w tym opinię Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz RDOS (odpowiednio z dnia 06.02.2017 r. i 26.01.2017r.), opracowanie ekofizjograficzne Gminy wskazujące na warunki hydrologiczne i podmokły charakter działki, mapę topograficzną terenu. W myśl obowiązujących przepisów otrzymane opinie, sporządzone obowiązkowe opracowania oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących są wiążące dla organu w procedurze sporządzenia i uchwalenia planu.
Odpierając zarzuty dotyczące braku zgodności planu ze studium wskazała pełnomocnik Rady, że wywody skarżących nie uwzględniają w pełni ustaleń studium oraz treści ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów zawartych w mpzp.
Zdaniem Rady Miejskiej w przedmiotowym planie w żadnym razie nie zachodzi sprzeczność w zakresie zagospodarowania terenów pomiędzy funkcjami i wskaźnikami - zasadami zagospodarowania terenów w nim ustalonymi, a przyjętymi w studium. Ustalenia studium były w pełni respektowane w trakcie sporządzania planu i uwzględnione w uchwalonym planie.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rozwiązania przyjęte w miejscowym planie muszą odzwierciedlać ustalenia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zawarta w odpowiedzi na skargę mapka przedstawia rysunek Studium oraz granice terenu przeznaczonego pod zabudowę (część terenu działki gruntu nr [..]). Dla terenów oznaczonych jasnobrązowymi pasami Studium ustala przeznaczenie: "obszary dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego", zaś dla terenów oznaczonych zielonymi pasami Studium ustala: "obszary przyrodniczo-krajobrazowe". Analizując możliwości zabudowy przedmiotowej działki pod względem zgodności z rysunkiem Studium należy stwierdzić, że wschodnia część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest pod zabudowę, a zachodnia pod zieleń przyrodniczo-krajobrazową. Takie też rozwiązanie przyjęto w uchwalonym planie.
Odnośnie pkt 1, 2, 3, 5, 6 zauważono, że w Studium określa się kierunki zagospodarowania przestrzennego, a plan miejscowy określając przeznaczenia terenów musi uwzględniać rozstrzygnięcia podjęte w Studium. W związku z tym zarzuty dotyczące braku zachowania zasady proporcjonalności, bezzasadnym i nieadekwatnym ograniczeniu prawa własności, braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego, braku występowania terenów aktywnych przyrodniczo, braku występowania niekorzystnych warunków ekofizjograficznych dla lokalizowania zabudowy, strefy oddziaływania cieku wodnego, ukształtowania terenu dotyczą ustaleń zawartych w Studium.
Uznając za niezasadny zarzut przekroczenia władztwa planistycznego wskazała Rada, że podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. z zachowaniem poszanowania prawa własności i w granicach przysługującej jej swobody planistycznej, a przyjęte w planie miejscowym rozwiązania są racjonalne i wiarygodnie uzasadnione. Ponieważ przedmiotowy plan obejmuje m.in. szczególny teren, położony na obszarze oznaczonym symbolem 2.ZK, a mianowicie tereny zieleni krajobrazowej, dla których § 18 uchwały ( Karta terenu 1.ZK, 2.ZK ) ustalono przeznaczenie terenu - zieleń krajobrazowa, dopuszczono urządzenie zbiorników retencyjnych oraz uprawy rolne i leśne, w zasadach zagospodarowania terenu wprowadzono zakaz zmiany ukształtowania terenu, a "... przyjęte w planie rozwiązania powinny zapewnić skuteczną przebudowę struktury funkcjonalno - przestrzennej obszaru, stosownie do jego położenia i wynikających stąd potrzeb w zakresie funkcji oraz sposobu kształtowania jego zabudowy i zagospodarowania".
W założeniu rozwiązania te, poprzez elastyczność istniejącej sytuacji społecznej i gospodarczej, mają zasadnicze znaczenie dla zachowania względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki przyrodniczo-krajobrazowe.
Zgodnie z definicją "ładu przestrzennego", zawartą w art. 2 pkt 1) ustawy o u.p.z.p., cyt.: "należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne".
Definicja ta jednoznacznie określa podstawowy cel projektowania zagospodarowania przestrzennego i wskazuje na konieczność uwzględnienia w nim m.in. uwarunkowań funkcjonalnych oraz społeczno-gospodarczych, które zostały powyżej wskazane. Zmienność uwarunkowań zewnętrznych często nie pozwala na możliwość zabudowy, której niezgodność z zapisami studium w zaskarżonej uchwale podnoszą skarżące.
Podniosła Rada, że wprowadzenie możliwości zabudowy na całości przedmiotowej nieruchomości w skarżonej uchwale, spowodowałoby uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem".
Wyłączenie części tej nieruchomości spod zabudowy w skarżonym miejscowym planie, nastąpiło zgodnie z zapisami Studium, które zawierają zakaz zabudowy przedmiotowej nieruchomości w jej części. Zatem organ, wykonując swoje uprawnienia planistyczne ich nie nadużył, a przyjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach samodzielności dozwolonej przepisami prawa. Skarżony miejscowy plan opiera się na ustaleniach zasadniczych i dopuszczonych w studium lokalnych odstępstwach, które również stanowią ustalenie studium, a więc nie narusza ustaleń studium.
Zarzucając Radzie Miejskiej naruszenie ustaleń studium poprzez wprowadzenia kwestionowanych zapisów w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skarżące nie dostrzegły i tym samym nie wzięły pod uwagę dopuszczeń i wyjątków od ogólnie ustalonych w studium wskaźników i zasad dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów. Wywody zawarte w skardze nie uwzględniają w pełni ustaleń studium oraz treści ustaleń w zakresie przeznaczenia kwestionowanych terenów zawartych w mpzp.
Zdaniem organu w przedmiotowym planie w żadnym razie nie zachodzi sprzeczność w zakresie zagospodarowania terenów pomiędzy funkcjami i wskaźnikami -zasadami zagospodarowania terenów w nim ustalonymi a przyjętymi w studium.
Nie podzieliła Rada zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez organy Gminy i ograniczenie prawa własności skarżących poprzez wykluczenie możliwości zabudowy części nieruchomości w sytuacji, gdy żaden interes publiczny nie uzasadnia takiego ograniczenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. organy planistyczne są uprawnione do określania w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności, a tym samym także i ograniczenia tego prawa. Niezasadnie skarżące podnoszą, że ich prawo własności zostało ograniczone poprzez pozbawienie prawa do zabudowy całości nieruchomości bez wyraźnego interesu publicznego uzasadniającego to ograniczenie. Prawo zabudowy całości nieruchomości objętej zaskarżonym planem miejscowym (działka nr [..]) nie wynikało z uprzednio obowiązującego planu miejscowego ani z treści pozwolenia na budowę , natomiast zgodnie z art. 65 u.p.z.p. uchwalenie planu nie powoduje wygaśnięcia wydanych ostatecznych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Dodała pełnomocnik Rady, że uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednakże ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W tej sprawie granice zasady proporcjonalności nie zostały naruszone, skoro cały obszar 2.ZK został wyłączony spod zabudowy, a działka skarżących stanowi tylko część tego obszaru. Obszar ten nie podlegał nigdy zabudowie ani na podstawie wcześniej obowiązujących planów miejscowych, ani też obowiązujące studium nie przewidywało zabudowy jako kierunku jego zagospodarowania. Ponieważ przedmiotowy plan obejmuje art. szczególny teren, położony na obszarze oznaczonym symbolem 2.ZK, a mianowicie tereny zieleni krajobrazowej, dla których § 18 uchwały ( Karta terenu 1.ZK, 2.ZK ) ustalono przeznaczenie terenu – zieleń krajobrazowa, dopuszczono urządzenie zbiorników retencyjnych oraz uprawy rolne i leśne, w zasadach zagospodarowania terenu wprowadzono zakaz zmiany ukształtowania terenu, a "... przyjęte w planie rozwiązania powinny zapewnić skuteczną przebudowę struktury funkcjonalno – przestrzennej obszaru, stosownie do jego położenia i wynikających stąd potrzeb w zakresie funkcji oraz sposobu kształtowania jego zabudowy i zagospodarowania".
Odnośnie pkt 7 skargi zauważyła pełnomocnik Rady, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych (albo w przypadku ich braku map katastralnych), gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i na takiej mapie został przygotowany projekt planu (nie na mapie do celów projektowych). Ciek wodny jest oznaczony zgodnie z treścią i oznaczeniami na mapie.
Odnośnie pkt 8 skargi pełnomocnik Rady zauważyła, że plan zawiera wszystkie ustalenia, których wymaga ustawa, w tym uwzględnia w swych zapisach – walory architektoniczne i krajobrazowe, - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, - walory ekonomiczne przestrzeni,- prawo własności oraz, że cała procedura planistyczna była prowadzona w sposób zapewniający zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. W związku z powyższym zarzuty zawarte w tym punkcie skargi są bezzasadne.
W założeniu rozwiązania te, poprzez elastyczność istniejącej sytuacji społecznej i gospodarczej, mają zasadnicze znaczenie dla zachowania względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki przyrodniczo-krajobrazowe.
Zaskarżoną uchwałą nie został także naruszony art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zaskarżony plan miejscowy nie różnicuje ochrony prawnej prawa własności skarżących, jak również, zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie pozbawia skarżących ochrony ich prawa własności.
Nawet obowiązujące w dacie uchwalenia planu miejscowego studium przewidywało dla terenu działki przeznaczenie rolnicze. Tym samym skarżące nie nabyły prawa do zabudowy działki przed datą uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Podnoszone przez skarżące argumenty o możliwości jej zabudowy i zakwalifikowanie planistyczne do terenów mieszkaniowych niewątpliwie mają dla samych skarżących znaczenie. Tym niemniej w tej sprawie jedynym kryterium winno być ustalenie zgodności z prawem w zakresie kontroli zaskarżonej uchwały, a nie celowości lub zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych bądź zmiany wartości danych terenów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 30 stycznia 2018 r. nr XLI/600/2018 dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..], będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.
Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżących, że uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący muszą wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy ich własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie ich interes prawny lub uprawnienie.
Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [..] naruszają interes prawny skarżących w powyższym znaczeniu. Skarżące są bowiem współwłaścicielkami działki objętej ustaleniami skarżonego planu, którego przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Co więcej, ustalenia zaskarżonej uchwały przewidujące przeznaczenie części terenu działki nr [..] pod zieleń krajobrazową, z dopuszczeniem urządzenia zbiorników retencyjnych oraz upraw rolnych i leśnych, niewątpliwie mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności do tych działek, ograniczając je w sposób oczywisty. Skarżący mają zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Przechodząc więc do merytorycznego rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 3 ust. u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Lex nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).
Skarżące są właścicielkami działki nr [..], która zgodnie z zaskarżonym planem znalazły się w części na terenie 1.ZK a w części na terenie 10.MN. Teren 1.ZK, zgodnie z postanowieniami planu, przeznaczony jest pod zieleń krajobrazową, gdzie dopuszcza się urządzenie zbiorników retencyjnych oraz uprawy rolne i leśne. Teren 10.MN, zgodnie z postanowieniami planu, jest zaś przeznaczony pod tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, gdzie dopuszcza się zabudowę letniskową.
Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).
W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, w części dotyczącej działek skarżących objętych terenem 1.ZK, niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącym prawo własności do działki nr [..], jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dojść dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Podstaw ku temu nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może zostać uwzględniona. Takie bowiem działanie rady jest zgodne z prawem. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 35/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
W procesach planistycznych ustawodawca nakazuje zaś uwzględnić w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.
Analiza akt planistycznych wykazuje, że w procedurze uchwalania planu organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do działki skarżących nr [..] w zakresie jednostki planistycznej 1.ZK, poprzez przeznaczenie jej pod zieleń krajobrazową.
Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu, wyjaśniono bowiem, że część działek, dla których ustalono przeznaczenie zieleni krajobrazowej oraz wód płynących położone jest w obrębie pasa terenów aktywnych przyrodniczo łączącego jezioro W. z terenami w obrębie B. i z korytarzem ekologicznym rowu melioracyjnego "[..]". Tereny mają niekorzystne warunki ekofizjograficzne dla lokalizowania zabudowy. Korytarz ekologiczny dla obszarów przyrodniczo – krajobrazowych został wyznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Projekt planu miejscowego jest zgodny w tym zakresie z ustaleniami Studium.
W protokole z posiedzenia Komisji Komunalnej z dnia 8 stycznia 2018 r. wskazano ponadto, że teren przewidziany pod zieleń krajobrazową leży w obniżeniu, z charakterystyczną roślinnością bagienną o podłożu torfowym, przylega do cieku wodnego, którego ujście znajduje się w jeziorze W. Działka skarżących oraz działki sąsiednie w dużej mierze stanowią tereny zalewowe dla wód płynących od strony jeziora W. w kierunku pól ku ujściu do S.
W skardze skarżące potwierdziły, że na działce znajduje się ciek wodny, co prawda zaznaczyły, że jest niewielki i w dużej części wyschnięty, jednak zdaniem Sądu teren ten stanowi tak, jak sąsiednie działki, teren podmokły, zarezerwowany pod rozlewisko cieku, a okresowe wysychanie nie stanowi argumentu na dopuszczenie na nim zabudowy. Słusznie skarżące zauważyły, że teren 10.MN jest oddalony od cieku o około 4 m, natomiast po przeciwnej stronie Strugi tereny stanowią w całości zieleń krajobrazową, gdyż są to tereny pozostałe po podmokłych pastwiskach i już w Studium obszar ten został wyłączony spod zabudowy.
Z uzasadnienia uchwały wynika, że decydując o takim przeznaczeniu terenu organ planistyczny miał na uwadze nie tylko interes publiczny i wymagania ładu, ale także potrzeby interesu prywatnego. Wprowadzenie zaś na terenie podmokłym możliwości zabudowy mieszkaniowej byłoby nieracjonalne, wręcz niekorzystne dla właścicieli nieruchomości. Dokumentacja planistyczna, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze przekroczenia przez organ władztwa planistycznego zasad równości i proporcjonalności. Wszystkie działki leżące wzdłuż [..] w mniejszym bądź większym zakresie zostały przeznaczone na zieleń krajobrazową. Zauważyć też należy, że co prawda regulacja zaskarżonej uchwały nie pozwala skarżącym na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z ich oczekiwaniami, to jednak nie wyłącza w ogóle zabudowy, a nawet dostrzec wypada, że zdecydowana jej większość od strony terenów zurbanizowanych została przewidziana pod zabudowę, a jedynie pas 4 m od [..] zarezerwowany pod 1.ZK.
Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, ustalenia planu dla działki nr [..] są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLVI/828/2002, z dnia 9 października 2002 r. ze zm. wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 października 2015 r., nr XVI/171/2015.
Należy w tym miejscu wskazać, że jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć w wymiarze ogólnym jego charakteru niewątpliwie może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.
Działka skarżących zgodnie z ustaleniami studium znajduje się w obszarze przyrodniczo – krajobrazowym oraz obszarze dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego. Część tej działki, która w zaskarżonym planie znalazła się na terenie 1.ZK, w studium znajduje się na terenie przyrodniczo – krajobrazowym. Z załączonego do akt fragmentu rysunku Studium z widocznym podziałem ewidencyjnym w porównaniu do postanowień planu wyraźnie wyłania się obraz, że granica zieleni została wręcz przesunięta z granicy użytków rolnych w celu umożliwienia realizacji zabudowy. Teren 1.ZK, jak wskazują szczegółowe ustalenia studium, obejmuje swym zasięgiem tereny cenne pod względem przyrodniczym, w tym tereny objęte ochroną zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, korytarze ekologiczne, tereny dolin rzecznych ich części użytkowane rolniczo, ekosystemy łąkowe, torfowiskowe i podmokłe, tereny dużych kompleksów leśnych i płaty ekologiczne mniejszych kompleksów leśnych, tereny wód powierzchniowych rzek i jezior i inne tereny otwarte oraz związane z tymi terenami rejony lokalizacji istniejącej i planowanej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zabudowy. Jako funkcje dominujące dla tego terenu wskazano: rozwój niekubaturowych funkcji rekreacyjnych, turystycznych i sportowych oraz terenów rolnych, wód i zieleni, w tym lasów i dolesień. Jako funkcje dopuszczalne dla tego terenu wskazano: rolnictwo, ogrodnictwo, produkcja rolna, mieszkalnictwo jednorodzinne, zabudowa zagrodowa, w tym agroturystyka, zabudowa usługowa z zakresu turystyki i rekreacji. Jako funkcje wykluczone wskazano zaś: inne usługi niż dopuszczone; produkcja, w tym wytwarzanie energii elektrycznej z wykorzystaniem energii wiatru o mocy przekraczającej 100 kW, składy i magazyny, mieszkalnictwo wielorodzinne. Określając dla tego terenu zasady zagospodarowania wynikające z prowadzonej gospodarki zasobami wodnymi wskazano z kolei m.in. utrzymanie i ochrona systemu naturalnych cieków i zbiorników wodnych, wyłączenie z zabudowy terenów zmeliorowanych, hydrogenicznych, bagien i torfowisk z dopuszczeniem lokalizacji zbiorników retencyjnych w niezbędnym zakresie, zachowanie naturalnych zbiorników retencyjnych, tj. tereny podmokłe i nieuregulowane cieki. Określając inne wytyczne w zakresie zasad gospodarowania terenu i zabudowy do uwzględnienia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazano ponadto m.in.: wzmacnianie struktury przyrodniczej obszaru poprzez wyłączenie z zabudowy terenów bagien, torfowisk, oczek wodnych, zadrzewień śródpolnych i innych terenów naturalnych i seminaturalnych.
Ustalenie planu, przeznaczające część działki nr [..] jako teren zieleni krajobrazowej, mieści się więc w zaleceniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i nie narusza jego ustaleń. Potwierdza to konfrontacja rysunku planu z rysunkiem studium przedstawiona na sporządzonej przez organ mapie poglądowej.
Wreszcie wyjaśnić należy, że na ocenę zaskarżonej uchwały nie mogła wpłynąć okoliczność, że ustalenie nowej granicy terenu zieleni krajobrazowej pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w latach 80-tych poprzedniego stulecia zezwalającej na budowę budynku przechowalni warzyw. W sytuacji, gdyby taki budynek powstał i funkcjonował to uchwalony plan nie miałby wpływu na jego wykorzystywanie. Natomiast wybudowanie jego konstrukcji nie ma znaczenie dla treści uchwalonego planu.
Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżących w zakresie działki nr [..] przeznaczonej w części pod teren zieleni krajobrazowej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów regulujących zasady postępowania administracyjnego wskazane w skardze to brak jest podstaw do uwzględnienia tych zarzutów. Odnosząc się do tej części skargi wskazać należy, że w toku procedury planistycznej organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. – obowiązek taki nie wynika bowiem z k.p.a., z u.p.z.p. ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do k.p.a. znajduje się jedynie w ustawie o samorządzie gminnym, lecz tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2. tej ustawy. Natomiast procedura uchwalania planu miejscowego jest kompleksowo regulowana w u.p.z.p. i w tym zakresie sąd nie stwierdził żadnych naruszeń.
Zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Wbrew sugestiom skarżących nie można z prawa własności wywodzić prawa do dowolnej zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację określonej zabudowy albo tylko na części nieruchomości, to tylko taka zabudowa jest dopuszczalna. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżące z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się zdaniem Sądu w granicach dopuszczanych prawem.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.