II SA/Gd 119/12

II SA/Gd 119/12 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2012-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 386/13 - Wyrok NSA z 2014-07-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust. 1,  art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.art. 21 ust. 2, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P., M. P., A. P., K. D., J. R., J. R., I. T., M. S., R. R., Z. R., H. K., B. R., M. O., J. O., B. K., E. K., J. K., A. K., H. P., M. K., U. K., B. K., J. K., H. M., S. N. i A. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...] i [...] w G., rejon ulicy [...], [...] i [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 września 2006 r. [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku przedszkola i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, na działkach o nr [...] (objętej w zaskarżonej uchwale kartą terenu [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...] (objętych w zaskarżonej uchwale kartą terenu [...]), [...], [...], [...], [...] i [...] (objętych w zaskarżonej uchwale kartą terenu [...]). Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2009 r. opisana decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na skarżącego J. R.
Uchwałą Nr [...] z dnia 23 marca 2011 r. Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Ś. i W. Ś. M. w G., rejon ulic [...], [...] i [...]. W przedmiotowym planie nie uwzględniono przeznaczenia terenu obejmującego wymienione na wstępie działki w stosunku do ustaleń zawartych w decyzji. Mianowicie, dla działek objętych kartą terenu [...] ustalono przeznaczenie terenu oznaczone symbolem U/MW3 – "zabudowa usługowa/zabudowa wielorodzinna", dla działek objętych kartą terenu [...]- przeznaczenie terenu oznaczone symbolem UO - "usługi oświaty i wychowania", zaś dla działek objętych kartą terenu [...] - przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZP -"zieleń urządzona - al. [...]".
W dniu 9 listopada 2011 r. A. P., M. P., A. P., K. D., J. R., J. R., I. T., M. S., R. R., Z. R., H. K., B. R., M. O., J. O., B. K., E. K., J. K., A. K., H. P., M. K., U. K., B. K., J. K., H. M., S. N., A. B. skierowali do organu administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.). Wzywający uzasadnili interes prawny w zaskarżeniu uchwały faktem, że kwestionowane zapisy planu dotyczą obszaru stanowiącego ich własność. Zarzucono, że uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w postaci:
1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób nieuwzględniający wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego,
2. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego,
3. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób sprzeczny z zasadą równości, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego.
W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 21 grudnia 2011 r. Rada Miasta podjęła Uchwałę Nr [...], odmawiającą uwzględnienia wezwania. Uchwałę tę doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 27 grudnia 2011 r.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli: A. P., M. P., A. P., K. D., J. R., J. R., I. T., M. S., R. R., Z. R., H. K., B. R., M. O., J. O., B. K., E. K., J. K., A. K., H. P., M. K., U. K., B. K., J. K., H. M., S. N., A. B., wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego.
Przedmiotową uchwałę zaskarżono w części, w jakiej nie uwzględnia ona możliwości zagospodarowania i zabudowy działek ewidencyjnych o nr [...] (objętej w planie kartą terenu [...]), [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] (objętych w planie kartą terenu [...]), [...][...][...][...][...] (objętych w planie kartą terenu [...]), przewidzianych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2006 r. o warunkach zabudowy, nr [...]. Uchwale zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób nieuwzględniający wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego,
2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego,
3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., polegające na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób sprzeczny z zasadą równości, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego.
Formułując powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący są jednymi ze współwłaścicieli wymienionych na wstępie nieruchomości, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia 18 września 2006 r. dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku przedszkola i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami uciążliwymi, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną i których przeznaczenie uległo następnie zmianie na skutek uchwalenia przedmiotowego planu. Dla działek objętych
kartą terenu [...] ustalono przeznaczenie terenu oznaczone symbolem U/MW3 – "zabudowa usługowa/zabudowa wielorodzinna", dla działek objętych kartą terenu [...] - przeznaczenie terenu oznaczone symbolem UO - "usługi oświaty i wychowania", zaś dla działek objętych kartą terenu [...] - przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZP -"zieleń urządzona - al. [...]". W ocenie skarżących, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Nie tylko godzi ona w sferę prawną skarżących, ale ponadto została wydana z obiektywnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżących, Rada Miasta określając w planie przeznaczenie przedmiotowych działek w przedstawiony sposób, w tym w szczególności ustalając dla działek objętych kartą terenu [...] przeznaczenie terenu oznaczone symbolem UO: "usługi oświaty i wychowania" nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.
Według skarżących wzgląd na interes publiczny wymagał, aby ustalenia planu pozwalały na zachowanie dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowych działek, przewidzianego w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2006 r. o warunkach zabudowy. Dopuszczenie na analizowanym obszarze realizacji inwestycji zgodnej z treścią decyzji o warunkach zabudowy w pełni odpowiadałoby temu interesowi, a ponadto uwzględniałoby wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory ekonomiczne tego obszaru. Wskazano, że funkcja analizowanego obszaru, przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy, z istoty rzeczy spełniała wymogi ładu przestrzennego, gdyż analiza funkcji raz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście obszaru sąsiedniego była podstawową przesłanką wydania tejże decyzji. Ponadto, od czasu ustalenia warunków zabudowy dla wymienionych na wstępie działek nie zaistniały żadne czynniki, które zmieniałyby uwarunkowania związane z przeznaczeniem przedmiotowego terenu. Obszar objęty kartą terenu [...] sąsiaduje bezpośrednio z działkami objętym kartą terenu [...], na których jest aktualnie realizowana funkcja mieszkaniowo - usługowa. Od strony owych działek generalnie można mówić o intensywnej i zwartej, czyli typowo miejskiej zabudowie o pierzejowym charakterze, która na skutek uchwalenia przedmiotowego planu będzie się nagle w nienaturalny sposób "urywać" właśnie na obszarze objętym kartą terenu [...]. Z tego punktu widzenia, uwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowych działek, przewidzianego w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2006 r., pozwoliłoby na spójną i logiczną kontynuację funkcji realizowanych na terenie sąsiednim. Tymczasem rozproszony, ekstensywny charakter zabudowy, zaplanowany przez Radę Miasta na obszarze objętym kartą terenu [...] nie jest rodzajem zabudowy typowym centrum miasta. Nie odpowiada on zatem wymaganiom ładu przestrzennego pomimo nakazu przewidzianego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano w skardze, że rezygnacja z funkcji mieszkaniowo - usługowej stanowi bezprecedensowe marnowanie okazji na rozwój przedmiotowego terenu oraz na wygenerowanie dochodów dla Gminy. Skarżący podkreślili również możliwość podnoszenia przez nich roszczeń odszkodowawczych z tytułu obniżenia wartości ich nieruchomości wskutek nowych zapisów planu. Zwrócono uwagę, że wzgląd na interes publiczny nie wymaga realizacji ba przedmiotowym obszarze funkcji oświatowo – wychowawczej, ponieważ kilkadziesiąt metrów dalej na obszarze objętym kartą terenu [...], znajduje się drugie przedszkole. Skoro zatem w centrum miasta istnieje już obszar o przeznaczeniu oświatowo - wychowawczym, i funkcję tę zdecydowano się w planie zachować, to tym bardziej należy poddać w wątpliwość sens ustalenia w tym planie identycznego przeznaczenia terenu dla położonego tuż obok obszaru objętego kartą terenu [...], kosztem zgodnej z ładem przestrzennym i dochodowej zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Przeciwko przeznaczeniu przedmiotowego terenu pod funkcję oświatowo – wychowawczą przemawia również lokalizacja tej działki w centrum miasta przy jednej z głównych arterii komunikacyjnych miasta, której towarzyszy duże nasilenie ruchu samochodowego, przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i emisji spalin. Skarżący wskazali na okoliczności potwierdzające, że gmina nie ma długofalowego zamiaru realizowania na terenie objętym kartą [...] funkcji oświatowo – wychowawczej. W planie bowiem przewidziano, że budynki typu C mogą podlegać rozbiórce, a w piśmie skierowanym do skarżącej J. R. wyraźnie wskazano, że zamiarem gminy jest likwidacja palcówki przedszkolnej. Podkreślono, że wskutek zakończenia procedur zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazany obszar pozostaje w rękach prywatnych. Realizowanie funkcji oświatowo – wychowawczej winno następować natomiast na gruntach gminnych, a nie prywatnych, co zwiąże się z dodatkowymi kosztami.
W konsekwencji ustalenie w planie przeznaczenia wymienionych na wstępie działek na cele związane z oświatą i wychowaniem, a tym samym pozbawienie właścicieli dotychczasowych możliwości zabudowy tych działek, nastąpiło w sposób niezgodny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności. Rada Miasta w żaden sposób nie wykazała bowiem, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu w stosunku do ustaleń zawartych we wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy była rzeczywiście konieczna, a w szczególności - jaka nadrzędna wartość za tym przemawiała. To zaś oznacza, że sporządzając plan organ gminy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego.
Uzasadniając zarzut naruszenia zasady konstytucyjnej równości skarżący wskazali na sytuację analogiczną dotyczącą gdyńskiego dewelopera, którym w planie nie zmieniono przeznaczenia terenu właśnie dlatego, ażeby zachować tożsamość z przeznaczeniem określonym we wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. podkreślono, że odejście w planie od przeznaczenia terenu ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowo uzasadnienia takiego kroku przez organ gminy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik procesowy ustanowiony przez Prezydenta Miasta (vide: pełnomocnictwo k.31) wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśniono wobec zarzutów skargi, że decyzja o warunkach zabudowy określająca przeznaczenie nieruchomości i dopuszczająca tam inwestycję mieszkaniową stała się bezprzedmiotowa z chwilą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskano. Podkreślono, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie edukacji publicznej jest ustawowym zadaniem własnym władz samorządowych. Przeznaczenie w planie miejscowym przedmiotowego obszaru na funkcję UO – oświaty i wychowania jest integralnie związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Wyjaśniono, że teren [...] UO obejmuje cały kompleks składający się z dwóch szkół i dwóch przedszkoli. Placówki te wykorzystywane są w pełni, a przewidywany jest wzrost zapotrzebowania na miejsca w tej placówce. Obecnie do przedszkola nr [...] uczęszcza 100 dzieci i brak jest wolnych miejsc. Plan miejscowy przewiduje zachowanie istniejących terenów usług oświaty i wychowania oraz zieleni urządzonej w kompleksie terenów obejmujących przedmiotowe działki oraz tereny położone w sąsiedztwie na południe, aż do Al. [...]. Tereny te służą edukacji publicznej realizowanej m.in. w szkołach i przedszkolach. Podkreślono, że niesłuszne jest twierdzenie skarżącego jakoby przewidziana w planie funkcja usługi oświaty i wychowania jest tymczasowa. Zakwalifikowanie budynku przedszkola do typu C – obiektów o walorach kulturowych, możliwych do przekształceń. nie przesądza o tym, że na przedmiotowym obszarze nie będzie realizowana przewidziana w planie miejscowym funkcja. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia zasady równości, albowiem teren [...] UO w odróżnieniu od terenu 17 UC,U/MW3 stanowiącego własność "A" Spółka Akcyjna w G. nie jest terenem wolnym od zabudowy. Przy określaniu funkcji tego obszaru wzięto pod uwagę istniejące zagospodarowanie i zapotrzebowanie na tego typu placówkę. Realizacja funkcji usług oświaty i wychowania uznana została za priorytetową.
W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że dokonując wykładni przepisów w niniejszej sprawie nie można nie uwzględnić kontekstu konstytucyjnego i praw człowieka. Prawidłowa wykładnia przepisów powinna stanowić tamę przeciwko dokonywaniu faktycznych wywłaszczeń. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z arbitralnym szermowaniem zapisami planu miejscowego, godzącym w istotę własności prywatnej, zorientowanym na obronę przed roszczeniami byłych właścicieli. Plan miejscowy konstruowany z założeniem faktycznego naruszenia własności prywatnej bez racjonalnego uzasadnienia takiej ingerencji nie może zasługiwać na ochronę prawną.
W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżących zarzucił sprzeczność planu miejscowego w zaskarżonym zakresie z postanowieniami obowiązującego studium. Wskazuje, że sprzeczność polega na tym, że działki zlokalizowane w planie w jednostce nr [...] są przeznaczone pod usługi oświaty i wychowania (UO), podczas gdy dla tego terenu w studium przewidziano funkcje usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz przeważająca zabudowę mieszkaniową w obszarze centrum. Na załączniku graficznym do studium obszar przedmiotowych działek objętych funkcją UC/M3 jest wyraźnie oddzielony linia graficzną od funkcji UO i US.
W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżących przedstawił na wezwanie sądu swoje stanowisko uzasadniające zarzuty skargi w odniesieniu do karty terenu nr [...] obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz karty terenu nr [...] obejmującej działkę nr [...]. Wobec działek objętych karta terenu nr [...]wskazano, że teren prywatny jest przeznaczony w planie dla realizacji funkcji miejskiego zieleńca. Takie postanowienia planu wykraczają poza granice władztwa planistycznego, w których winna gmina kształtować ład przestrzenny. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Wobec działki nr [...] skarżący oświadczyli, że jej przeznaczenie w planie nie narusza ich praw. Wobec powyższego zmodyfikowali zakres zaskarżenia, eliminując z niego działkę oznaczoną nr [...].
W piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2012 r. pełnomocnik reprezentujący Prezydenta Miasta wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania w przedmiotowej części jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r. Działki, których dotyczy przedmiotowe postępowanie położone są w Studium na obszarze oznaczonym symbolem UC, M3 o funkcjach mieszanych – tereny usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze centrum. Funkcja przedszkola jako funkcja usługowa mieści się w zakresie przeznaczenia terenów. Ze względu na szczególny charakter Studium nie wskazywano szczegółowych lokalizacji wszystkich obiektów usługowych. Ich szczegółowa lokalizacja należy do planów miejscowych. Na terenie Ś. G. znajdują się na wydzielonych działkach 4 przedszkola i żłobek. W tym 3 przedszkola i żłobek położone są na terenach UC, M3 i nie zostały uwidocznione na rysunku Studium. Tylko jedno przedszkole nr [...] przy ul. [...] położone w kompleksie szkół znalazło się na obszarze oznaczonym symbolem UO, którym to symbolem oznaczono w Studium tereny szkół i ich zespoły.
W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2012 r. skarżąca J. R. podtrzymała w całości argumentację i wnioski skargi oraz zarzuty sprzeczności ze Studium, dodatkowo przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2530/10, czerpiąc z niego argumentację przekonującą o niezgodności z prawem kwestionowanych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Ś. i W. Ś. M. w G., rejon ulic [...], [...] i [...]. Kwestionowane zapisy planu przewidują dla działek objętych kartą terenu [...] - przeznaczenie terenu oznaczone symbolem UO - "usługi oświaty i wychowania", zaś dla działek objętych kartą terenu [...] - przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZP - "zieleń urządzona - Al. [...]". W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wycofali się z kwestionowania zapisów karty terenu [...] ustalających przeznaczenie terenu oznaczone symbolem U/MW3 – "zabudowa usługowa/zabudowa wielorodzinna" uznając ostatecznie, że nie naruszają one ich interesu prawnego.
Podstawę wniesienia niniejszej skargi stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.) stanowiący, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skargę, poprzedzoną wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3 poz. 60 oraz art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
W niniejszej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione, skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono w terminie, o którym mowa powyżej. Sąd uznał również, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego im prawa własności. Jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący są współwłaścicielami (nie wszystkimi) działek o numerach [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...], położonych w G. i objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały w sposób, który według skarżących ogranicza ich prawo własności. W odniesieniu do działki nr [...], objętej pierwotną skargą, nastąpiła zmiana żądania w ten sposób, że obecnie skarżący nie domagają się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie tej działki, ponieważ sposób jej zagospodarowania przyjęty w planie (obszar objęty jednostką planistyczną U/MW3 – "zabudowa usługowa/zabudowa wielorodzinna) odpowiada ich oczekiwaniom.
Jak wynika z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), zwanej dalej ustawą, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wyprowadza się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcie tzw. "władztwa planistycznego" gminy, oznaczającego powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego. Przy czym swoboda regulacyjna gmin w dziedzinie gospodarowania przestrzennego nie ma charakteru absolutnego. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., w sprawie K 27/00 (OTK z 20001 r., nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie uchwalenia tego planu, muszą kierować się ogólnymi zasadami wynikającymi z art. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.
Prawo własności podlega ochronie wyrażonej w art. 64 ust. 2 i w granicach określonych w ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje możliwość ograniczenia własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono prawa własności. Potwierdza to art. 140 Kodeksu cywilnego, na podstawie którego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do ustawowych ograniczeń prawa własności należy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiący, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności na nieruchomości. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 769/12, nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji, a w ślad za nimi art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione przepisy ustaw wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnie prawnych granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia, które mogą się pojawić w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały. Zarówno w świetle art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie istoty prawa własności przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Prawo własności, którego ochronę przewidują wymienione przepisy Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń dopuszczonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Według art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i prawa, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej są, na obszarze działania organów które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei art. 32 Konstytucji RP normuje zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako posługiwanie się tymi samymi kryteriami w stosunku do osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02 wyjaśnił, że zgodnie z przewidzianą w tym przepisie zasadą równości wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 55). Przyjmuje się w orzecznictwie, że zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, a wskazany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, lecz poprzez konkretyzację przepisów szczegółowych i wspólnie z kryteriami w nich zawartymi może stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności podlegają zatem ocenie pod względem zachowania zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych.
Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialną podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie odbywają się procesy inwestycyjne na obszarze objętym przez plan, zatem reguluje ten plan status prawny konkretnych nieruchomości. Postanowienia planu ograniczające możliwości korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z oczekiwaniami jej właściciela, którym musi się on podporządkować wbrew swojej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych przez art. 140 kc.
Wskazany w skardze art. 6 ust. 1 ustawy, w powiązaniu z wymienionymi przepisami Konstytucji RP oraz art. 140 kc, ogranicza prawo własności, a tym samym narusza interes prawny właścicieli wymienionych działek, jednakże, zdaniem sądu, w granicach dopuszczonych przez prawo.
Rozważając okoliczności sprawy w świetle materiałów planistycznych dołączonych do akt sąd ocenia, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa do nieruchomości w sposób sprzeczny z treścią przytaczanych norm. Szczegółowo rozważono przyczyny przyjętych rozwiązań planistycznych, co wynika z materiałów planistycznych dotyczących uwag zgłaszanych przez część skarżących, dyskusji publicznej, rozstrzygnięciu o uwagach przez Prezydenta Miasta oraz rozstrzygnięciu o uwagach stanowiących załącznik do zaskarżonej uchwały, w którym przedstawione zostało stanowisko Rady odnośnie przeznaczenia terenu w zakresie objętym skargą, a wcześniej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz uwagami do projektu planu.
Należy przy tym wskazać, że co do zasady możliwe jest wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego na części nieruchomości funkcji ograniczającej możliwość korzystania z pozostałej części nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy przewiduje uprawnienie właściciela nieruchomości do zrekompensowania szkody, przy czym zachowanie warunków do spełnienia ewentualnych oczekiwań właścicieli nieruchomości w stosunku do gminy nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu kontrolującym uchwałę o planie. Niemniej sąd zaznacza, że przewidziana przez ustawodawcę ochrona przed negatywnymi skutkami działalności planistycznej gminy jest możliwa, a jej model określa art. 36 ustawy.
Wobec kategorycznego wymogu zgodności planu z postanowieniami obowiązującego studium (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów sprzeczności postanowień kart terenu nr 28 i 39 z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego G. uchwalonego przez Radę Miasta w dniu 27 lutego 2008 r. uchwałą Nr [...]. Z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Takiej treści stwierdzenie znalazło się też w zaskarżonej uchwale. Kwestia stwierdzenia zgodności ustaleń projektu planu ze studium jest zatem konieczną, wstępną przesłanką możliwości jego uchwalenia.
Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut sprzeczności postanowień uchwalonego planu z rysunkiem Studium, do tego bowiem zmierzają zarzuty skarżących wyrażone w kolejnych pismach procesowych. Otóż działki znajdujące się w kwestionowanych jednostkach planistycznych położone są w studium na obszarze oznaczonym symbolem UC, M3 o funkcjach mieszanych - tereny usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze centrum. Analiza treści Studium wskazuje, że na terenie Ś. G. znajdują się na wydzielonych działkach 4 przedszkola i żłobek. 3 spośród nich oraz żłobek położone są na terenach o funkcji UC, M3 i nie zostały uwidocznione na rysunku Studium. Jak wyjaśniła Gmina, ze względu na szczególny charakter studium nie wskazywano szczegółowych lokalizacji wszystkich obiektów usługowych. Dopiero szczegółowa ich lokalizacja nastąpiła w planie miejscowym. Tylko jedno przedszkole, nr [...] przy ul. [...], położone w kompleksie szkół, znalazło się na obszarze oznaczonym symbolem UO, którym to symbolem oznaczono w studium tereny szkół i ich zespoły. Sąd uznał za istotne wyjaśnienia organu, że na obszarach oznaczonych w planie symbolem UC, M3 zlokalizowane są różne funkcje usługowe, w tym także takie jak żłobki i przedszkola. Wobec tego funkcja przedszkola jako funkcja usług publicznych mieści się w zakresie przeznaczenia terenów i nie zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią studium i planu. Przywołany przez skarżącą J. R. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2530/10 wydany został w odmiennych okolicznościach sprawy, gdy sprzeczność między studium przewidującym przeznaczenie spornego w tamtej sprawie terenu pod zabudowę a postanowieniami planu wyłączającymi ten sam teren z prawa zabudowy była jednoznaczna. Nie ma takiej sytuacji w niniejszej sprawie, gdyż teren przeznaczony pod usługi oświatowe jest de facto również terenem przeznaczonym pod zabudowę, lecz taką, która realizuje cel publiczny. Ponadto należy zauważyć, że na rysunku Studium (vide: rysunek w aktach sądowych k. 114) obejmującym teren UC, M3 zostały także zaznaczone, poprzez wykropkowanie, ciąg pieszy wzdłuż terenów kolejowych - Al. [...] wraz z przejściem do tunelu pod torami. Na części Al. [...] znajdują się działki skarżących wymienione w skardze o numerach [...][...][...][...][...], objęte kartą terenu [...], jak wyjaśniał na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. pełnomocnik gminy, wskazując między innymi na istniejący wieloletni stan zagospodarowania tego terenu, czego skarżący nie kwestionowali.
W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego im prawa własności należy wskazać, że plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), jak również na inne cele o charakterze publicznym, które nie uzasadniają wywłaszczenia. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że kwestionowane postanowienia uchwały są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP.
Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli, może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, bowiem jak to już wyżej zaznaczono własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie prawem bezwzględnym, lecz podlegającym ograniczeniom, o których mowa art. 32 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle powyższego wywodu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.
W odniesieniu do jednostki planistycznej nr [...] przewidującej funkcję usług oświaty i wychowania, gdzie w planie przewidziano kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu, na którym zlokalizowane jest przedszkole, stwierdzić należy, że w zaistniałych okolicznościach gminie nie sposób zarzucić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Po pierwsze bowiem, na wskazanym terenie funkcjonuje już przedszkole, które w sposób istotny uzupełnia realizowaną tam również funkcję mieszkaniową, zapewniając mieszkańcom Ś. G. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli zapewnienie opieki i edukacji przedszkolnej dzieciom. Po drugie, taka polityka planistyczna gminy jest wyrazem realizacji jej ustawowych zadań własnych polegających na zapewnieniu edukacji publicznej na etapie przedszkolnym, wspieraniu rodziny i realizacji polityki prorodzinnej. Z tych przyczyn gmina miała prawo uznać za priorytetową funkcję przedszkola, zwłaszcza w sytuacji powiększającego się deficytu miejsc w przedszkolach na terenie całej G. Trafnie zwraca się uwagę na to, że obowiązujące rozwiązania planistyczne przewidują liczne uzupełnienia zabudowy plombowej mieszkalno – usługowej, co powoduje wzrost liczby mieszkańców i pracowników Ś., w tym liczby dzieci i młodzieży korzystających z usług oświatowych. Jak wynika z planu przedszkole na terenie [...] jest częścią funkcjonującego zespołu obejmującego dwie szkoły i dwa przedszkola. Poza stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, a przede wszystkim w rozstrzygnięciu o uwagach, zwrócić trzeba także uwagę na treść Studium, które w części IV pn. Ocena warunków życia mieszkańców zawiera ustęp nazwany "oceną wyposażenia usługowego", w którym wymienia się oświatę i wychowanie. Oznacza o to przede wszystkim, że według Gminy pojęcie usług zaspokajających potrzeby społeczne jest szerokie, co współgra z wcześniej opisanym stanowiskiem odnośnie tego, jak należy rozumieć oznaczenie "funkcja mieszkalna i usługowa". Nadto, w kwestii nauczania początkowego w przedszkolach zwraca się uwagę na fakt wzrastającego zapotrzebowania na opiekę przedszkolną, realizowaną przez gminę poprzez starania zwiększenia liczby miejsc w oparciu o już istniejącą bazę tworząc dodatkowe grupy w przedszkolach (vide: str. 36 Studium). Tym samym poza faktem zgodności kwestionowanych postanowień planu z treścią Studium wskazać trzeba na przemyślane stanowisko organu uchwałodawczego realizującego politykę gminy. Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod cel publiczny związany z oświatą nie jest zatem ani dowolne ani też nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego. Taka ingerencja w sferę prawa własności skarżących pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do założonych celów – ochrona praw i wolności innych osób (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). W tym kontekście zarzut naruszenia zasady proporcjonalności jest niezasadny. Ponadto wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm.) celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi "budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych" (podkreślenia sądu). Stosownie do treści art. 112 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 4 (zatytułowanego "Wywłaszczanie nieruchomości") stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cele publiczne uzasadnia wywłaszczenie, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na warunkach określonych w tej ustawie i za słusznym odszkodowaniem. Sąd w tym kontekście nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa własności wywodzonego z Konstytucji RP i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, stojąc na stanowisku, że realizacja celu publicznego uzasadniająca wywłaszczenie nie pozostaje w sprzeczności z ochroną prawa własności, pozostając w zgodzie z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności.
Wobec faktu, że dla działek zlokalizowanych w jednostkach planistycznych nr [...] i [...] przed jego wejściem w życie wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce dotychczasowej zabudowy i budowie budynku mieszkalnego wielokondygnacyjnego wyjaśnić należy, że kwestię bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie, reguluje w sposób generalny ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tylko wówczas bowiem inwestor może realizować inwestycję nawet, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1912/10, Baza orzeczeń LEX nr 821212; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 117/11, Baza orzeczeń LEX nr 794069). Niemniej w niniejszej sprawie żaden ze skarżących, a przede wszystkim beneficjent decyzji o warunkach zabudowy J. R. nie uzyskali ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym opisana decyzja o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu planistycznym nie była prawnie wiążąca. Trzeba także zaznaczyć, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie są w ogóle rozważane kwestie związane z koniecznością istnienia bądź realizacją jakiegokolwiek celu publicznego. W przypadku braku planu realizacja celu publicznego poprzedzona jest wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy). Natomiast przepisy ustawy nie wykluczają możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do gruntu już zainwestowanego, przyjmując dokonanie przez inwestora rozbiórki istniejących obiektów budowlanych i wzniesieniem w to miejsce innych obiektów. Jednakże z przyczyn wcześniej rozważanych oraz zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy ochrona praw nabytych wnioskodawcy, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na określonym terenie, a następnie dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, powstaje dopiero wskutek wydania na podstawie tej decyzji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc żaden ze skarżących, przede wszystkim zaś J. R., ochronie przewidzianej wskazanym przepisem ustawy podlegać nie mogą.
Rozważając dalej sąd nie zgadza się z autorami skargi, żeby postanowienia zaskarżonej części planu ograniczające prawo własności nieruchomości skarżących wskazanych w skardze, a objętych decyzją o warunkach zabudowy z dnia 18 września 2006 r. [...] (poza działką [...]), wprowadzono z naruszeniem zasady równości. Taka konstatacja wywodzona jest przez skarżących z sytuacji innego podmiotu – "A" S.A. w G., dysponującego również decyzją o warunkach zabudowy, dotyczącą innego terenu, której treść uwzględniono w przedmiotowym planie, w przeciwieństwie do decyzji, którą otrzymał w drodze przeniesienia skarżący J. R. Na marginesie tylko sąd zaznacza, że pozostali skarżący nie mogą wywodzić naruszenia swego interesu prawnego z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 września 2006 r., przeniesionej na J. R. decyzją z dnia 6 lipca 2009 r., ponieważ tylko wymieniony jest jej beneficjentem, a sama decyzja, będąc jedynie promesą do zagospodarowania terenu w określony sposób, w sytuacji braku planu, nie rodzi do tego terenu żadnych praw (vide: art. 63 ust. 1 i 2 ustawy). Zatem współwłaściciele działek objętych wskazaną decyzją i wymienionych jako teren inwestycji, z decyzji tej żadnych uprawnień ani ich ochrony wywodzić nie mogą. Powyższa konstatacja nie ma jednak znaczenia dla rozważania naruszenia interesu prawnego wszystkich skarżących w związku z podjętą uchwałą, której postanowienia wprowadzają nieakceptowane przez nich ograniczenia dla wykonywania przysługującego im prawa własności. W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśnić natomiast trzeba, że różnica sytuacji obu podmiotów dysponujących decyzjami o warunkach zabudowy polega na odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej inwestowanych terenów. Przedszkole funkcjonowało od wielu lat na terenie gminnym, który został dopiero zwrócony poprzednim właścicielom. Natomiast "A" S.A. nabyła teren stanowiący własność prywatną, na którym nie funkcjonował żaden istotny obiekt infrastruktury społecznej (realizujący cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zmiana przeznaczenia tego terenu w stosunku do sytuacji sprzed uchwalenia planu nie pogarsza zatem warunków życia mieszkańców, a wręcz zaspokaja potrzeby społeczne. W rozstrzygnięciu o uwagach (załącznik nr 2 uchwały, pkt 3, 4, 5 dotyczące uwag J. R., A. P., M. P., Z. R.) Rada Gminy wyjaśnia przyjęte rozwiązania planistyczne koniecznością zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy, zwraca uwagę na szerszy kontekst przestrzenno – funkcjonalny Ś., niebrany pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, wskazuje na istotną różnicę terenu oznaczonego numerem [...], który nie jest wolny od zabudowy. Oznacza to, że Rada Gminy uzasadniała swoje stanowisko w toku postępowania planistycznego, wyjaśniając przesłanki, którymi się przy wyborze określonych rozwiązań kierowała.
W ocenie sądu również zarzut dotyczący naruszenia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie terenu objętego jednostką nr [...] pod zieleń urządzoną - Al. [...] nie znajduje uzasadnienia. Plan przewidział, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika gminy, zachowanie istniejących terenów zieleni urządzonej w kompleksie terenów obejmujących w szczególności przedmiotowe działki. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie utrzymywania zieleni gminnej i zadrzewień jest ustawowym zadaniem własnym władz gminnych (art. 7 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Pomimo tego, że przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza to jednak, że rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może wskazać przeznaczenia terenów pod zieleń miejską z tego powodu, że nie będzie mogła właściciela tego terenu wywłaszczyć. Władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następnie umożliwia wywłaszczenie terenu, ale również przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe. W celu realizacji celu publicznego objętego planem, co do którego nie będzie możliwe wywłaszczenie, gmina będzie miała obowiązek za zgodą właściciela, grunt taki nabyć na warunkach określonych przez strony (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 550/12, dostępny w Internecie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 102/09) wyjaśnił, że gmina ma prawo wskazać w studium tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli, do których to działek gmina będzie musiała w przyszłości uzyskać tytuł prawny. Nie jest jednak konieczne uzyskanie takiego tytułu prawnego przed przystąpieniem do uchwalenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie podziela przywołane stanowisko.
Istotne jest przy tym, że w znajdującej się w materiałach planistycznych Prognozie oddziaływania na środowisko (vide: str. 10-11) wskazuje się na źródło hałasu, jaki stanowią tereny kolejowe. Pas zieleni na zachodniej granicy obszaru planu (w tym działki skarżących wymienione w skardze, vide: mapka terenu sytuująca przedmiotowe działki względem ustaleń planu, k. 110 ), obejmujący Al. [...], oddziela tereny kolejowe od zabudowy Ś. Stanowi zatem zieleń izolacyjną, której roli w tym kontekście nie sposób przecenić. Ponadto sąd zauważa co Rada Gminy wyjaśniała w rozstrzygnięciu o uwagach. Wskazano, że "istniejące w Ś. szkoły i przedszkola zajmują minimalne powierzchnie terenu, jakie należy uznać za wymagane dla funkcji oświatowych. Edukacja dzieci i młodzieży wiąże się nie tylko z koniecznością zapewnienia pomieszczeń dydaktycznych – obejmuje także edukację i rozwój psychofizyczny, który wymaga urządzeń sportowych i terenów zielonych". Rozważania te wyjaśniają dalej także wybór rozwiązania polegającego na pozostawieniu dotychczasowej zabudowy (wolnostojącego budynku przedszkola) wobec proponowanego przez zgłaszających uwagi rozwiązania zakładającego ulokowanie przedszkola na parterze budynku wielomieszkaniowego.
Sąd administracyjny nie może oceniać konieczności bądź zasadności celów przyjętych w uchwalonym planie, jest to bowiem wyłączna kompetencja gminy. Badając natomiast, czy stanowisko Rady zostało należycie umotywowane, a racje gminy wyłożone w toku postępowania planistycznego osobom, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, w niniejszej sprawie udzielić trzeba odpowiedzi twierdzącej. Sąd ocenia w toku postępowania planistycznego zatem zarzuty skargi przeciwko uchwale jako nietrafne. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Miasta władztwa planistycznego.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.