II SA/Gd 118/25

II SA/Gd 118/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9nb
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "AA" Spółki z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2024 r. nr SKO Gd/4020/24 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego zbierania odpadów komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
K. Sp. z o.o. w likwidacji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Gdańska i nałożono karę pieniężną za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 10 maja 2013 r. nr WŚ-I- 6233.39.2013.HŚ.116866 udzielono K. Sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie odpadów, tj. na rozumiane zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej jako u.o.o.) gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów.
Zgodnie z posiadanym zezwoleniem Przedsiębiorca mógł przyjmować odpady komunalne z grupy 20 oraz odpady opakowaniowe z podgrupy 15 01, tj. stanowiące frakcje odpadów komunalnych bezpośrednio od mieszkańców. Tym samym Przedsiębiorca w 2020 r. był podmiotem zbierającym odpady komunalne i ciążył na nim obowiązek sprawozdawczy wynikający z art. 9nb ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako u.c.p.g.).
Sprawozdanie Przedsiębiorcy za 2020 r., będące sprawozdaniem zerowym zostało złożone w BDO dnia 18 marca 2021 r., tj. 46 dni po ustawowym terminie.
W dniu 6 maja 2024 r. organ zawiadomił Przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej oraz o uchybieniu terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego. Przedsiębiorca nie podjął korespondencji w placówce Poczty Polskiej, tj. u operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe pomimo podwójnego zawiadomienia, a zwrócone zawiadomienie organ pozostawił w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) Prezydent Miasta Gdańska zawiadomił stronę o obowiązku przywrócenia terminu na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przedsiębiorca nie skorzystał w wyznaczonym terminie z prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego sprawozdania, wobec czego Prezydent uznał, że Przedsiębiorca nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 73 k.p.a. w dniu 26 czerwca 2024 r. organ zawiadomił Przedsiębiorcę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Przedsiębiorca nie podjął korespondencji w placówce Poczty Polskiej pomimo podwójnego zawiadomienia, a zwrócone zawiadomienie organ pozostawił w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Przedsiębiorca z prawa nie skorzystał w zakreślonym terminie.
Decyzją z 11 lipca 2024 r. nr WGK-V.6232.8.2024.MF Prezydent Miasta Gdańska nałożył na Przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 4 600,00 zł za przekazanie 46 dni po terminie sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne za 2020 r.
W uzasadnieniu organ przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę wyjaśniającą z 9 czerwca 2022 r. (sygn. III OPS 1/21) dotyczącą stosowania art. 189f k.p.a. w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d u.c.p.g. W ocenie organu, Przedsiębiorca nie wykazał, że do naruszenia prawa doszło wskutek siły wyższej, stąd organ nie znalazł podstawy do nieukarania Przedsiębiorcy zgodnie z art. 189e k.p.a. Następnie organ przypomniał treść art. 189f § 1 k.p.a. i powołując się na stanowisko doktryny wskazał, że ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., czyli z uwzględnieniem wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czasu trwania tego naruszenia. Wraz z przesłanką znikomości naruszenia prawa musi być spełniona łącznie druga przesłanka - strona musi zaprzestać naruszania prawa. Przesłanka ta ma zastosowanie do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania osoby polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu.
Prezydent Miasta Gdańska wyjaśnił, że w wypadku przekazania przez Przedsiębiorcę po terminie sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne nie można mówić o "zaprzestaniu naruszania prawa". Złożenie sprawozdania przez Przedsiębiorcę po terminie jest bowiem czynnością jednorazową, a nie trwającą w czasie. Kara pieniężna nie jest przy tym oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest następstwem naruszenia prawa. Przy jej ustalaniu nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku, a jej wysokość wynika z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. Oznacza to, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Jakkolwiek bowiem można zauważyć, że w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. przewidziana została możliwość miarkowania kar pieniężnych (w przypadkach, o których mowa art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art, 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.c.p.g.), to nie znajduje ona zastosowania do kary na podstawie art. 9xaa pkt 2 tej ustawy.
Ponadto organ zauważył, że Przedsiębiorca był już karany decyzją WGK- XVI.6232.3.2023.MF z 22 grudnia 2023 r. za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne za 2019 r. Wskazuje to na brak podjęcia przez Przedsiębiorcę działań naprawczych, które pozwoliłyby złożyć wymagane sprawozdanie w wyznaczonym terminie. Nie zachodzi zatem przesłanka zaprzestania naruszania prawa, jak również nie ma podstaw do przyjęcia, iż waga tego naruszenia była znikoma.
Kara pieniężna, o której mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., stanowi iloczyn liczby dni opóźnienia i wysokości kary określonej przez ustawodawcę jako 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania (aż do maksymalnie 365 dni) traktowany jest zatem przez ustawodawcę jednakowo. W związku z powyższym organ nie jest władny do oceny wagi naruszenia prawa na podstawie ilości dni opóźniania w złożeniu sprawozdania. Złożenie sprawozdania w terminie jest niezbędne dla prawidłowego przygotowania sprawozdania Prezydenta Miasta Gdańska z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi w BDO. Do wygenerowania sprawozdania w BDO organ potrzebuje wszystkich, pozytywnie zweryfikowanych, sprawozdań złożonych przez wszystkie podmioty posiadające zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych, podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz podmioty prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Rozpatrując natomiast drugą z przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, tj. uprzednie ukaranie za to samo zachowanie przez inny uprawniony organ administracji publicznej, organ zauważył, że na terenie Gminy Miasta Gdańska Prezydent Miasta Gdańska jest jedynym uprawnionym organem administracji publicznej, który mógł ukarać Przedsiębiorcę za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne za 2020 r. W tym wypadku nie zachodzi ryzyko podwójnego ukarania Przedsiębiorcy za to samo zachowanie, a niewątpliwie o takiej sytuacji stanowi art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorcy decyzją z 4 grudnia 2024 r. sygn. SKO Gd/4020/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję (pkt 1) i nałożyło na Przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 4 500,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne za rok 2020 (pkt 2).
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i przywołał treść art. 9nb ust. 1 i 2 oraz art. 9xaa ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Następnie Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż odwołujący się Przedsiębiorca - jako podmiot zbierający odpady komunalne - był zobowiązany do sporządzenia i przekazania sprawozdania "zerowego" za 2020 r. Prezydentowi Miasta Gdańska do dnia 31 stycznia 2021 r. Obowiązek złożenia tzw. sprawozdania zerowego został wprost przewidziany przez ustawodawcę w art. 9nb ust. 3a u.c.p.g. Bezsporne jest również to, iż nie uczynił tego we wskazanym terminie, gdyż sprawozdanie takie zostało złożone za pośrednictwem BDO (bazy danych o produktach i opakowaniach) dopiero w dniu 18 marca 2021 r. W tym stanie rzeczy, ponieważ sprawozdanie zostało złożone po terminie, obligowało to Prezydenta Miasta Gdańska do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej.
Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.c.p.g. regulują wyłącznie wymiar kary za nieterminowe złożenie sprawozdania przez podmiot zbierający odpady komunalne, o której mowa w art. 9xaa pkt 3 u.c.p.g. Nie zawierają natomiast regulacji szczególnych dotyczących odstąpienia od jej nałożenia. Przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary nie zostały zatem odmiennie uregulowane w przepisach szczególnych. W uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. W związku z tym w niniejszej sprawie organ I instancji zobowiązany był wziąć pod rozwagę, czy nie zachodzi któraś z wynikających z art. 189f § 1 k.p.a. przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
W niniejszej sprawie odwołujący argumentuje, że ww. przepis powinien znaleźć w sprawie zastosowanie, albowiem zaprzestał on naruszenia prawa składając sprawozdanie w dniu 18 marca 2021 r. bez wezwania organu, zaś waga naruszenie prawa spowodowana naruszeniem wskazanego obowiązku jest znikoma. Kolegium przyjęło, że składając sprawozdanie Przedsiębiorca zaprzestał naruszenia prawa, jednakże nastąpiło to, co należy podkreślić, dopiero w dniu 18 marca 2021 r. Wątpliwe jest natomiast zaistnienie drugiej z przesłanek odstąpienia od ukarania, a więc przyjęcie, że waga naruszenia prawa była w rozpatrywanym przypadku znikoma. Jednocześnie organ odwoławczy przypomniał, że przyjmuje się, iż ocena tego, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Kolegium przypomniało, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. O wadze naruszenia obowiązku sprawozdawczego przez przedsiębiorcę zbierającego odpady świadczy już sama decyzja ustawodawcy, który określił, że każdy dzień zwłoki w złożeniu sprawozdania to obowiązek poniesienia kary w wysokości 100 zł. Z tego punktu widzenia waga naruszonego obowiązku nie jest znikoma, zaś kompetencja organów administracji do innej oceny wagi naruszenia obowiązku niż uczynił to prawodawca jest wątpliwa.
Kary pieniężne w gospodarowaniu odpadami, co przyznaje Kolegium, są restrykcyjne. Ale należy mieć świadomość, iż są one nakładane na podmioty profesjonalnie zajmujące się tą dziedziną gospodarki. Podmioty te podejmując taki rodzaj działalności muszą mieć świadomość zakresu obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, jakie na nich spoczywają. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że charakter kar w zakresie braku wykonania obowiązku sprawozdawczego regulowanego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza możliwość wystąpienia przesłanki "znikomości wagi czynu". Jeśli każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą, to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Takiej delegalizacji przepisu nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy.
W ocenie Kolegium należy odrzucić prezentowany w odwołaniu pogląd, jakoby konieczność odstąpienia od ukarania wynikała z tego, że niezłożenie w terminie sprawozdania nie spowodowało żadnych skutków prawnych i innych naruszeń. Takie podejście de facto znosiłoby obowiązek składania sprawozdań rocznych przez podmioty zbierające odpady komunalne, oraz znosiłoby możliwość nałożenia kary za niedochowania tego obowiązku, wbrew jasnemu brzmieniu przepisu. Także okoliczności towarzyszące braku wykonania obowiązku nie wskazują, aby waga naruszenia prawa była znikoma. Tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednakże miejsca. Odwołujący bowiem nie wykazał, że nie złożył wymaganego prawem sprawozdania w terminie z uwagi na to, że nastąpiły nieprzewidziane, czy niezależne od niego okoliczności.
Za niezasadny Kolegium uznało również argument, że Przedsiębiorca już w 2020 r. nie prowadził działalności polegającej na zbieraniu odpadów komunalnych, bowiem należy w procesie wykładni przepisu art. 9nb ust. 1 u.c.p.g. przyjąć, że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony każdy podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych, a nie tylko podmiot, który faktycznie zbiera odpady komunalne. W świetle powyższego podmiot, o którym mowa w art. 9nb ust. 1 u.c.p.g. czyli "podmiot zbierający odpady komunalne" ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe, nawet jeżeli w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Stosownie bowiem do art. 9nb ust. 3a u.c.p.g. do złożenia sprawozdania w terminie, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany również podmiot zbierający odpady komunalne, o którym mowa w ust. 1, posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na obszarze danej gminy, który w danym roku nie zbierał na terenie tej gminy odpadów komunalnych. Również okoliczność, iż Przedsiębiorca obecnie już nie prowadzi jakiejkolwiek działalności, zakończył proces likwidacji, złożył do sądu wniosek o wykreślenie z KRS i oczekuje na jego rozpatrzenie nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Na dzień wydania niniejszej decyzji nie dokonano wykreślenia Spółki z KRS.
Kolegium dodało również, iż nie jest to pierwszy przypadek niezłożenia przez tego Przedsiębiorcę sprawozdania rocznego w ustawowym terminie. Taka sama sytuacja miała miejsce w roku 2020, kiedy to Spółka sprawozdanie roczne złożyła z 24 - dniowym opóźnieniem.
W sprawie nie wystąpiły również przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Podsumowując, wysokość kary za niezłożenie rocznego sprawozdania określił ustawodawca wskazując, że jest to 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Organ administracji nie ma wpływu na określenie wysokości kary. Organ może odstąpić do wymierzenia kary w sytuacji, gdy zobowiązany zaprzestał naruszenia prawa, zaś waga naruszenia prawa jest znikoma. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na okoliczności przedstawione w uzasadnieniu decyzji, nie można uznać wagi naruszenia prawa przez zobowiązanego jako znikomej. Uzasadniało to konieczność nałożenia na Przedsiębiorcę kary pieniężnej. Kolegium stwierdziło jednak, że organ I instancji nieprawidłowo naliczył karę za opóźnienie, bowiem sprawozdanie zostało przekazane za pośrednictwem BDO w dniu 18 marca 2021 r., zatem dzień ten nie powinien być liczony jako dzień opóźnienia. Wysokość kary winna wynosić 4 500,00 zł (100,00 zł x 45 dni).
W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorca, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g.:
1) poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na stwierdzeniu, że konstrukcja kary przewidzianej w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. uniemożliwia ocenę wagi naruszenia prawa, co czyniłoby niemożliwym zastosowanie odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f k.p.a., co wynika wprost m.in. z przywołanego i zacytowanego w treści uzasadnień obu decyzji wyroku NSA sygn. III OPS 1/21, zaś błędna wykładnia uniemożliwiła organowi rozważenie odstąpienia w prawidłowy sposób,
2) poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia wagi naruszenia, która przejawiła się w stwierdzeniu, że waga naruszenia nie jest znikoma, ponieważ ustawodawca zdecydował się na ustalenie za naruszenie kary grzywny w sytuacji, gdy taka wykładnia czyni normę wynikającą z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. normą pustą, ponieważ nie można byłoby zastosować tego przepisu do żadnej kary,
3) poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów pod postacią stwierdzenia, że odstąpienia od wymierzenia kary nie uzasadnia brak ujemnych skutków naruszenia w sytuacji, gdy zgodnie z przywołanymi w uzasadnieniu orzeczeniami WSA (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20 oraz WSA w Gdańsku z 11 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 124/23) skala i skutki naruszenia są decydujące dla oceny wagi naruszenia prawa,
4) poprzez brak odstąpienia przez organ od nałożenia kary administracyjnej na Stronę, w sytuacji, gdy:
- waga naruszenia w niniejszym przypadku była znikoma, albowiem naruszenie nie miało żadnych negatywnych skutków, w tym w szczególności w zakresie życia, zdrowia ludzi lub stanu środowiska;
- Strona samodzielnie, bez wezwania organu odstąpiła od naruszenia i złożyła sprawozdanie;
- sprawozdanie przedsiębiorcy za 2020 r. złożone w BDO dnia 18 marca 2021 r. było sprawozdaniem zerowym, a co za tym idzie nie zawierało informacji istotnych z punktu widzenia gospodarki odpadami;
- Skarżąca już w 2020 r. nie prowadziła działalności polegającej na zbieraniu odpadów komunalnych, zaś obecnie Skarżąca już nie prowadzi jakiejkolwiek działalności, zakończyła proces likwidacji, złożyła wniosek do sądu rejestrowego o wykreślenie z KRS oraz wyłącznie oczekuje na jego rozpatrzenie, a zatem nałożenie na Skarżącą kary nie ma uzasadnienia "wychowawczego", albowiem Skarżąca nie jest już zdolna do popełnienia jakichkolwiek naruszeń;
- Skarżąca jako spółka zlikwidowana nie ma możliwości zapłaty jakiejkolwiek kary administracyjnej.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Skarżącej Kolegium, podobnie jak Prezydent Miasta Gdańska, dokonało błędnej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., która uniemożliwiła dokonanie prawidłowej analizy kwestii odstąpienia od wymierzenia kary w niniejszej sprawie. SKO początkowo stwierdziło, że art. 189f k.p.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, jednak wnioski płynące z dokonanej później wykładni tego przepisu wykluczają taką możliwość. Organ popadł w ten sposób w sprzeczność wskazując z jednego strony na możliwość zastosowania instytucji odstąpienia, a z drugiej strony dokonując wykładni przepisów w sposób wykluczający możliwość zastosowania tej instytucji, co miało ponad wszelką wątpliwość wpływ na treść orzeczenia. Organ powołał w uzasadnieniu wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. II SA/Go 752/18), w którym stwierdzono, że "jeśli każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą, to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa." Powyższy pogląd jest jednoznacznie sprzeczny z przywołaną wcześniej uchwałą NSA sygn. III OPS 1/21, zgodnie z którą do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f k.p.a. Nie może ulegać wątpliwości, że jeśli organ poczynił błędne założenie co do możliwości oceny wagi naruszenia prawa wskazując, że nie może takiej oceny poczynić, to nie mógł w prawidłowy sposób dokonać analizy, czy w niniejszej sprawie możliwe jest odstąpienie od wymierzenia kary.
Skarżąca wskazała, że SKO naruszyło przepis prawa materialnego, tj. art. 189f k.p.a., który miał wpływ na treść orzeczenia, bowiem SKO nie odstąpiło od nałożenia kary administracyjnej na Stronę, w sytuacji, gdy zachodził do tego szereg uzasadnionych przesłanek. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, że waga naruszenia w niniejszym przypadku była znikoma, albowiem naruszenie nie miało żadnych negatywnych skutków, w tym w szczególności w zakresie życia, zdrowia ludzi lub stanu środowiska. Na uwagę zasługuję również fakt, że Strona samodzielnie, bez wezwania organów odstąpiła od naruszenia i złożyła sprawozdanie. Istotne jest to, że sprawozdanie przedsiębiorcy za 2020 r. złożone w BDO dnia 18 marca 2021 r. było sprawozdaniem zerowym. W związku z tym sprawozdanie to nie zawierało żadnych istotnych informacji z punktu widzenia gospodarki odpadami. Skarżąca już w 2020 r. nie prowadziła działalności polegającej na zbieraniu odpadów komunalnych. Ponadto, aktualnie Skarżąca nie prowadzi już jakiejkolwiek działalności. W związku z tym faktem nałożenie na Skarżącą kary nie ma uzasadnienia "wychowawczego", albowiem Skarżąca nie jest już zdolna i nie będzie w przyszłości do popełnienia jakichkolwiek naruszeń. Skarżąca jako spółka została już zlikwidowana. W związku z tym, że nie istnieje, to nie ma fizycznej możliwości zapłaty jakiejkolwiek kary administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 grudnia 2024 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 11 lipca 2024 r. i nałożono na Skarżącą karę pieniężną za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne za rok 2020.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późn. zm.), dalej jako u.c.p.g. Zgodnie z art. 9nb tej ustawy (zarówno w brzmieniu na dzień orzekania przez organy, jak i w 2020 oraz 2021 r.) podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, oraz podmiotu zbierającego odpady komunalne przyjmującego odpady komunalne od innego zbierającego odpady komunalne, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Do złożenia sprawozdania w terminie, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany również podmiot zbierający odpady komunalne, o którym mowa w ust. 1, posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w miejscu położonym na obszarze danej gminy, który w danym roku nie zbierał na terenie tej gminy odpadów komunalnych (ust. 3a). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (ust. 4).
W myśl art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
Podstawowe okoliczności stanowiące przesłankę nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie były bezsporne i nie kwestionowane przez Skarżącą, tj. Skarżąca (obecnie będąca w likwidacji) uzyskała w 2013 r. zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych z grupy 20 oraz podgrupy 15 01. W związku z tym na Skarżącej ciążył wynikający z przywołanego art. 9nb u.c.p.g. obowiązek składania rocznych sprawozdań w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Skarżąca nie dopełniła powyższego obowiązku za 2020 r., bowiem zamiast złożyć sprawozdanie do 31 stycznia 2021 r. uczyniła to dopiero 18 marca 2021 r., a zatem po 45 dniach.
Nie jest również kwestionowane, że w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. III OPS 1/21 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako k.p.a.
Stosownie zaś do art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1). W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).
Spór w sprawie dotyczy tego, czy organy słusznie nie odstąpiły od nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej uznając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 189f § 1 k.p.a.
Analiza akt sprawy doprowadziła skład orzekający do przekonania, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu, organy rozważyły przesłanki odstąpienia, czemu dały wyraz w treści wydanych decyzji, a konkluzja o braku podstaw do zastosowania ulgi i poprzestania na pouczeniu nie narusza prawa, jest prawidłowa, należycie uzasadniona i oparta na analizie okoliczności sprawy.
Jednym ze sposobów sankcjonowania niedopełnienia obowiązków uregulowanych w u.c.p.g. jest ustalenie wysokości kary na podstawie matematycznego wzoru, od której to kary odstąpienie jest warunkowane przesłankami wskazanymi w art. 189f k.p.a., co wynika wprost z przytoczonej powyżej uchwały NSA. Skoro zaś ustalenie wysokości kary w niniejszej sprawie następuje na podstawie matematycznego wzoru, co wyżej wskazano i czego strona skarżąca nie kwestionuje, to należy stwierdzić, że w przypadku art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. mamy do czynienia z karą bezwzględnie oznaczoną, której wysokość nie doznaje zwymiarowania w zależności od okoliczności naruszenia. Kara pieniężna w tym przypadku i jej wysokość są zatem konsekwencją wystąpienia stanu niezgodności z prawem, niezależnie od tego, czy stan ten jest np. następstwem działania zawinionego, bądź jaki jest stopień szkodliwości objętego sankcją czynu. Natomiast bez wątpienia rozważenia wymagało zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji odstąpienia, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – co wynika z powołanej wyżej uchwały NSA sygn. III OPS 1/21.
Należy wyjaśnić, że mechanizm stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest następujący: organ ma obowiązek z urzędu rozważyć przesłanki odstąpienia, gdy wymierza karę pieniężną na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., a w przypadku stwierdzenia, że łącznie występują przesłanki z ww. przepisu (o obowiązku, a nie możliwości odstąpienia, świadczy kategoryczne brzmienie przepisu jako "odstępuje") organ ma obowiązek odstąpienia od ukarania. Przy czym swoboda organu została pozostawiona wyłącznie w obszarze interpretacji i subsumcji przesłanek odstąpienia (znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia przez stronę).
W ocenie składu orzekającego organy nie naruszyły prawa nie odstępując od ukarania Skarżącej. Organy rozważyły bowiem przesłanki odstąpienia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zaprezentowały argumentację odnoszącą się do okoliczności sprawy, która nie jest argumentacją wyłącznie formalną, ale w dostatecznym stopniu uwzględniającą charakter naruszenia i specyfikę obowiązku Skarżącej.
Odnosząc się do określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W doktrynie wyróżnia się następujące stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Warto jednocześnie odnotować, że słowo "znikomy" oznacza: "zbyt mały, niewielki, błahy, nieznaczny" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1281).
Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 189f, nb. 4; LEX; zob. również wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2411/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż o wadze naruszenia obowiązku przekazania przedmiotowego sprawozdania przez Skarżącą świadczy brzmienie ustawy, gdzie wprost określono, iż za każdy dzień zwłoki w złożeniu sprawozdania przewidziana jest kara w wysokości 100 zł. Zatem prawidłowo zauważyło Kolegium, że waga naruszenia przez Skarżącą obowiązku nie jest znikoma. Ponadto, również słusznie podniósł organ odwoławczy, iż pogląd, w myśl którego niezłożenie sprawozdania w terminie nie powoduje żadnych skutków prawnych i innych naruszeń - wobec błędnego założenia nie jest przesłanką odstąpienia od ukarania. Co istotne, nie sposób wykładać przepisów dotyczących gospodarowania odpadami w oderwaniu od podstawowej wartości, jaką jest ochrona środowiska. W konsekwencji, Sąd uznał, że Skarżąca spółka – będąca obecnie w likwidacji, jednakże wcześniej będąca profesjonalnym podmiotem świadczącym usługi związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi – nie spełniła przesłanki "znikomej wagi naruszenia".
Powyższe w zasadzie wyklucza konieczność rozważania drugiej przesłanki, tj. "zaprzestania naruszenia", bowiem dla zastosowania odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obydwie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Należy jednak wskazać, że w literaturze i orzecznictwie widoczna jest rozbieżność między sposobem wykładni przesłanki "strona zaprzestała naruszenia prawa". Z jednej strony wskazuje się, że komentowana instytucja nie znajdzie zastosowania do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych. W przypadku deliktów, których realizacja charakteryzuje się utrzymaniem stanu naruszenia prawa w czasie, zaprzestanie naruszenia prawa stanowi przejaw zmiany postawy sprawcy, który odstąpił od dalszego postępowania niezgodnego z prawem (chyba że zmiana ta stanowi konsekwencję posłużenia się środkami przymusu, np. w ramach postępowania egzekucyjnego). W przypadku deliktów jednoczynowych i skutkowych, z uwagi na ich specyfikę, manifestacja zewnętrzna zmiany stosunku sprawcy do obowiązku respektowania porządku prawnego nie jest możliwa nigdy. Skoro też przepis stanowi, że to strona zaprzestała naruszenia prawa, to zakres komentowanego art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie będzie obejmować sytuacji, gdy do zaprzestania naruszania prawa doszło nie w wyniku działania strony, lecz w konsekwencji posłużenia się przez organy administracji publicznej środkami przymusu państwowego, w szczególności środkami egzekucji administracyjnej (tak: A. Cebera, J. G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Gołęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, LEX/el.).
Z drugiej strony powoływana jest argumentacja, zgodnie z którą art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mówi o "usunięciu naruszenia prawa", lecz o "zaprzestaniu naruszenia prawa". Zdaniem Sądu, skoro rok 2020 jest okresem zamkniętym, a Skarżąca miała obowiązek złożyć sprawozdanie ze swojej działalności za konkretny, roczny przedział czasowy wstecz (a nie dotyczące jej działalności w okresie dłuższym niż rok) i winna to uczynić w terminie zawitym do 31 stycznia 2021 r., to trudno mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w przypadku ukarania na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi o tym, że "strona zaprzestała naruszenia prawa", a nie o tym, że obiektywnie doszło do zaprzestania naruszeń. Ponadto, w tym kontekście nie można pominąć faktu, że Skarżąca została ukarana karą pieniężną w za ten sam delikt administracyjny co w sprawie niniejszej rok wcześniej.
Reasumując, Sąd podziela stanowisko organów, że z uwagi na brak spełnienia przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa, a także zaprzestania naruszenia prawa przez Spółkę, w sprawie nie było możliwe skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 189f § 1 k.p.a., co zasadnie skutkowało orzeczeniem kary pieniężnej.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.