II SA/Gd 118/22

II SA/Gd 118/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. – P. i L. K. na decyzję Wojewody z dnia 22 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
M. B.-P. i L. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 grudnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 24 czerwca 2020 r. odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 9 maja 1997 r. T. M. T. – B. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o zwrot działek oznaczonych w dacie wywłaszczenia nr [..] i [..] położonych w G. przy ul. [...]. Pismem z dnia 8 czerwca 2000 r. tożsamy wniosek złożył J. P., a w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. T. P., D. P. oraz A. B. oświadczyli, iż jako spadkobiercy J. P., podtrzymują złożone przez niego żądanie zwrotu nieruchomości w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [...]. Pismem z dnia 11 września 2009 r. M. B.-P. i L. K., jako spadkobierczynie T.M.B. – T., podtrzymały złożone przez nią żądanie zwrotu działek nr [..] i [..]. W kolejnym piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. T. P., D. P. i A. B. wnieśli o zwrot działki nr [..], a w piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r. M. B.-P. i L. K. wniosły o zwrot wyłącznie działki nr [..].
Rozpoznając złożone wnioski Prezydent Miasta Gdyni ustalił, że decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r., nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]., oznaczonej jako parcele nr [...] i [..], k.m. [..], Kw nr [..], należącej do M. E. i E. E., z przeznaczeniem pod rozbudowę ciągu komunikacyjnego ulic [..]-[..] oraz o wywłaszczeniu, na żądanie właścicielki E. E., nieruchomości położonej w G., obr. [..], k.m. [..], Kw nr [..], oznaczonej jako parcela nr [...] i [...].
Na podstawie wykazu zmian gruntowych i wypisu z rejestru gruntów Prezydent Miasta ustalił, że wywłaszczone działki nr [..] i [..] w wyniku scalenia z innymi działkami, weszły w skład działek nr [..] i [..]. Następnie decyzją z dnia 14 maja 2004 r., Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [..] i [..] na działki nr [...] i [...]. Działka nr [....] obecnie ma nr [...].
Organ ustalił także, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 11 lutego 1982 r., sygn. akt I Ns 22/82, spadek po M.E. nabyła siostra E. E., po której, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 18 listopada 1983 r., sygn. akt I Ns 1021/83, prawa do spadku nabyła T. M. T. – B., z wyłączeniem wchodzącego w skład masy spadkowej gospodarstwa rolnego, które na mocy testamentu nabył J. B. P. Z kolei na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt VII Ns 1379/03, spadek po J. B. P. nabyli T. P., D. P. i A. B., a postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt VII Ns 1177/05, stwierdzono, że spadek po T. M. T. – B. nabyły L.K. oraz M. B. – P., każda po ½ udziału.
W rezultacie dokonanych ustaleń, Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 27 października 2010 r., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz M. B.-P. i L. K. oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości złożonego przez T. P., D. P. i A. B. Decyzja ta została jednak uchylona mocą decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2011 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem, że zarówno spadkobiercy ustawowi jak i testamentowi posiadają legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto, że nie zbadano w sposób wystarczający, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 29 marca 2012 r., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki o nr [..] i [..], w zakresie dotyczącym części działki nr [...] (punkt 1) i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym pozostałej części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka o nr [...] w zakresie dotyczącym części działki nr [...] (punkt 2). Decyzja ta, w zakresie punktu 1, została uchylona przez Wojewodę Pomorskiego mocą decyzji z dnia 8 maja 2013 r., a sprawa w tym zakresie została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem na konieczność precyzyjnego ustalenia, co działo się na działce nr [..] w okresie 7 i 10 lat od nabycia nieruchomości oraz ustalenia jednoznacznego celu wywłaszczenia. Wojewoda podtrzymał jednocześnie stanowisko zajęte w decyzji z dnia 17 marca 2011 r., zgodnie z którym T. P., D. P. i A. B. są stronami niniejszego postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 marca 2012 r., w zakresie punktu 2, stała się ostateczna.
Następnie, decyzją z dnia 23 marca 2016 r. nr MGO.72211-17/99, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o:
1. umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek T. P., D. P. i A. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] i [...] o pow. łącznej 1202 m2, w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] (uprzednio oznaczonej nr [...]);
2. odmowie zwrotu na rzecz M. B.-P. i L. K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki o nr [...] i [...] o pow. łącznej 1202 m2, w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] (uprzednio oznaczonej nr [..]).
Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent wskazał, że wywłaszczone działki nr [...] i [...], stanowiące część działki nr [...] (obecnie nr [...]) zostały w całości wykorzystane na cel wywłaszczenia, jakim była realizacja rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic [..], [....] i [...]. Do realizacji tego celu wywłaszczenia koniecznym było bowiem nie tylko wybudowanie samej drogi, ale także infrastruktury drogowej, tj. zieleni przydrożnej oraz obiektów i urządzeń technicznych służących drodze. Obecnie na działce nr [...] (obecnie nr [...]) znajduje się uporządkowana zieleń przydrożna oraz kanał deszczowy DN 1600. Na wywłaszczonej działce nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie nr [...]) zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez posadowienie na niej elementów infrastruktury drogowej tworzących drogę wojewódzką nr [...]. Działka ta w zdecydowanej większości znajduje się przy tym wewnątrz obecnych linii rozgraniczających pas drogowy ciągu ulic [...] i [...]., a istniejąca na niej zieleń izolacyjna i instalacje podziemne pełnią funkcję służebną w stosunku do ulicy [...]., ponieważ umożliwiają obsługę ruchu drogowego.
Prezydent wyjaśnił przy tym, że inwestycję polegającą na budowie ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...]. zatwierdzono w dniu 26 kwietnia 1977 r. decyzją Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania ciągu komunikacyjnego ulic [..]-[..]. Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że zarówno działka nr [..], jak i wywłaszczona działka nr [..] w całości znajdują się wewnątrz linii rozgraniczających pas drogowy od terenu sąsiedniego, przy czym wywłaszczona działka nr [..] miała w całości stanowić pas zieleni izolacyjnej i niwelacji terenu, a działka nr [...], w części dotyczącej obecnej działki nr [...], miała stanowić w swojej północnej części pas zieleni izolacyjnej oraz ciąg pieszy, dojście i zejście do tunelu pod ul. [...]. W lutym 1978 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta w Gdyni zatwierdziła projekt techniczny dotyczący szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dwóch tuneli dla pieszych w ul. [...] i ul. [...]. Działka nr [..] wchodziła w zakres opracowania – rezerwa pod projekt tunelu dla pieszych – II zadanie, w ciągu ulicy [...], [...] i [...], natomiast działka nr [...] stanowiła obszar zieleni izolacyjnej i niwelacji terenu pod tworzony układ komunikacyjny. Decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia 20 stycznia 1983 r. pozwolono na budowę ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] w G., w części obejmującej budowę tunelu dla pieszych przy ul. [...] i [...], wiaduktu nad torami PKP i stacji transformatorowej. Ze zdjęcia lotniczego nr [..] dzielnicy G. z 1984 r. pozyskanego z Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie wynika, że obszar działek nr [...] i [...], w zakresie działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), był przedmiotem prac inwestycyjnych budowy ciągu komunikacyjnego ul. [...], [...] i [...], a świadczy o tym brak zabudowań tworzących siedlisko gospodarcze, których wcześniejsze istnienie potwierdza protokół z oględzin budowlanych z dnia 5 kwietnia 1976 r. przy ul. [...] oraz brak humusu, tj. części składowej gleby powstałej z rozkładu obumarłych substancji organicznych. Decyzją z dnia 25 listopada 2011 r. Wydział Architektoniczno - Budowlany Urzędu Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę podczyszczalni wód deszczowych prowadzonych kanałem deszczowym DN 1600 przy ul. [...] w G.i wylotu do [..] wraz z przebudową kanalizacji deszczowej, gazowej, wodociągowej oraz budową wjazdu na teren podczyszczalni na terenie obejmującym działki: [..]-[..].
Prezydent wyjaśnił dalej, że dla południowej części działki nr [..] (obecnie działka nr [..]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wielki Kack w Gdyni zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 26 czerwca 2002 r. nr XLII/1336/2002, zgodnie z którym ta część działki znajduje się w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 03 KG 2/2 - ulica główna - ul. [...]. Z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 19 maja 2015 r. wynika zaś, że ul. [...]. należy do ciągu ulic, które tworzą drogę wojewódzką nr [..].
Prezydent wskazał także, że na działce nr [..] prowadzona jest inwestycja - budowa podczyszczalni wód deszczowych prowadzonych kanałem deszczowym przy ul. [...]. wraz z przebudową sieci kanalizacji deszczowej, gazowej, wodociągowej oraz budową wjazdu na teren podczyszczalni, a prace związane z jej realizacją będą polegały na budowie na istniejącym kolektorze deszczowym DN 1600 urządzeń infrastruktury wodno – kanalizacyjnej typu: komory, kanały, studnie. Z informacji uzyskanej od Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku wynika natomiast, że na działce nr [..] (obecnie działka nr [..]) zlokalizowany jest służący drodze, eksploatowany przez Zarząd Dróg i Zieleni, miejski kanał deszczowy DN 1600, sieć wodociągowa DN 500, a także urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2005 r., 20 kwietnia 2006 r. i 5 stycznia 2010 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi teren porośnięty trawą. Podczas przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2015 r. oględzin nieruchomości ustalono, że na działce nr [...], w części dotyczącej wywłaszczonej działki nr [...], znajduje się podziemny kanał deszczowy, a na dawnych działkach nr [...] i [...], w części dotyczącej obecnej działki nr [...], wybudowano podczyszczalnię wód deszczowych. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powyższej instalacji technicznej stała się ostateczna w dniu 15 stycznia 2016 r.
Uzasadniając zaś umorzenie postępowania prowadzonego na wniosek T. P., D.P. i A. B.Prezydent wyjaśnił, że z aktu własności ziemi z dnia 1 kwietnia 1974 r. wynika, że M.E. samodzielnie była właścicielką działek nr [...]-[..] Z postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni Wydział I Cywilny z dnia 11 lutego 1982 r. sygn. I Ns 22/82 o stwierdzeniu nabycia spadku po M. E. wynika, że spadek w całości (w tym wchodzące w jego skład gospodarstwo rolne) nabyła E. E. Przy czym, wywłaszczenie działki nr [...] i [...] nastąpiło blisko 5 lat wcześniej, niż wydanie postanowienia spadkowego, a nawet sporządzenie przez E. E. testamentu, co miało miejsce w dniu 15 września 1983 r. Powyższe, w ocenie Prezydenta, pozwala uznać, że gospodarstwo rolne wpisane do Kw nr [..], stanowiące pierwotnie własność M. E., zostało odziedziczone przez E. E., a po niej przez J. P. i nie było to gospodarstwo stanowiące pierwotnie własność E. E., wywłaszczone decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r., ale zupełnie inna nieruchomość, wpisana do Kw nr [..], która nie została objęta wywłaszczeniem na podstawie decyzji z dnia 30 grudnia 1978 r. Ponadto, T. M. T.-B. nabyła spadek po E. E. pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), zaś J. P. nabył gospodarstwo rolne w drodze sukcesji singularnej, której nie towarzyszy nabycie praw i roszczeń związanych z całością masy spadkowej.
Od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 23 marca 2016 r., w zakresie punktu 1, odwołanie wnieśli T. P., D. P. i A. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się podnieśli, że błędne jest stanowisko organu orzekającego, zgodnie z którym oddziedziczone przez J. P. gospodarstwo rolne było zupełnie innym gospodarstwem, aniżeli to wywłaszczone, skoro zasadą jest, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, a w skład gospodarstwa rolnego E. E. wchodziły grunty, które były ujawnione w kilku księgach wieczystych, z tym że wspólne siedlisko znajdujące się na działce nr [...] było zapisane w KW [...] i stanowiło współwłasność M. i E. E. Odwołujący się podnieśli także, że działka nr [...] nie wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...]. i nie występuje na niej jakakolwiek infrastruktura drogowa, w związku z czym jest ona zbędna na cel wywłaszczenia.
Od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 23 marca 2016 r., w zakresie punktu 2, odwołanie wniosły z kolei M. B.-P. i L. K., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wywłaszczone działki nr [...] i [...] nie zostały w całości zajęte na ciąg komunikacyjny, gdyż nie każdy trawnik sąsiadujący z jezdnią i chodnikiem stanowi część infrastruktury drogowej.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 13 marca 2017 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 23 marca 2016 r. w całości, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że T. P., D. P. i A. B. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Wskazał przy tym, że wywłaszczenie nieruchomości, w skład której wchodziła część działki nr [...], nastąpiło poprzez pozbawienie prawa własności M. E. i E. E. Spadek po M.E. nabyła w całości E. E., a w skład spadku weszło gospodarstwo rolne o pow. 50877 m2, zapisane w KW [..]. Z kolei spadek po E. E. nabyła T. T.-B. wprost - z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, położone w G. odziedziczył wprost J. P. Spadkobiercami J. P. zostali: T.P., A. B. i D. P. W skład spadku weszło prawo własności gospodarstwa rolnego, dla którego Sąd Rejonowy w Gdyni prowadził księgę wieczystą nr [...] i udziały w prawie własności gospodarstw rolnych, dla których Sąd Rejonowy w Gdyni prowadził księgi wieczyste nr [...] i [...]. Z kolei, spadkobiercami T. T. – B. zostali M. B.-P. i L. K., każda w ½ części spadku z dobrodziejstwem inwentarza. W ocenie zaś Wojewody wszyscy spadkobiercy osób wywłaszczonych, wskazani w postanowieniach spadkowych, mają prawo występować z wnioskiem o zwrot nieruchomości, niezależnie od tego jaki składnik masy spadkowej odziedziczyły.
Wojewoda wskazał, że część nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną, której posadowienie stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego, kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Ta część wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem położona w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...], wybudowana droga jest drogą w znaczeniu ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym, a znajdująca się na części nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem zieleń przydrożna oraz kanał deszczowy służący do zabezpieczenia odpływu wody z terenu wchodzi w skład pasa drogowego. Ulica [...], na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 30 września 2002 r. nr 647/XLVI/02 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w Województwie Pomorskim, zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich i ze spornej nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem.
Odnosząc się z kolei do części wywłaszczonej nieruchomości, która znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy Wojewoda wskazał, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został na niej zrealizowany. Obszar ten stanowi bowiem teren porośnięty trawą, na którym nie stwierdzono żadnych urządzeń infrastruktury drogowej oraz śladów wykonywania jakichkolwiek prac drogowych. Teren ten nie spełnia technicznych wymogów drogi zawartych w ustawie o drogach publicznych, gdyż nie posiada utwardzonej nawierzchni, urządzeń czy instalacji służących obsłudze drogi, a znajdującej się na nim zieleni nie można uznać za zieleń przydrożną. Z kolei, wybudowanie na nim wodociągu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem co do zasady usytuowanie infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody w zwrocie nieruchomości. Dlatego też, jak wskazał Wojewoda, teren ten powinien zostać zwrócony wnioskującym po uprzednim sporządzeniu przez geodetę podziału obecnej działki nr [..] zgodnie z granicami wywłaszczonej nieruchomości oraz z linią rozgraniczającą pasa drogowego przebiegającą przez dawną działkę nr [...].
Wojewoda wyjaśnił także, że obowiązek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego, który może być sporządzony jedynie w postępowaniu przed organem I instancji, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r., o sygn. akt II SA/Gd 270/17, oddalił skargę Województwa Pomorskiego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 marca 2017 r.
W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie przyjął, że T.P., D. P. i A. B. są także spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonych nieruchomości nr [..] i [..] w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co szczegółowo wykazano w uzasadnieniu decyzji i co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Według Sądu Wojewoda słusznie uznał również, że część wywłaszczonej działki nr [..] i [..], znajdująca się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, nie może zostać zwrócona spadkobiercom jej poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ istnieje na niej droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czego organ I instancji nie uwzględnił. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot.
Sąd podzielił również stanowisko Wojewody, który uznał, że na podstawie zebranych w sprawie przez organ I instancji dowodów nie można było odmówić spadkobiercom zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości nr [..] i [...], znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego. Materiał ten nie wskazuje bowiem, aby ta część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była rozbudowa ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...]. Ustalenie zaś, jak słusznie wskazał Wojewoda Pomorski, że część wywłaszczonej nieruchomości nr [...] i [...] znajdująca się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia przesądza, że powinna ona zostać zwrócona stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei wymaga wykonania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy powinien być wykonany w toku postępowania przed organem I instancji tak, aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Województwa Pomorskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 września 2019 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2011/17, oddalił skargę kasacyjną.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obr. [..], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...], [..] w zakresie istniejącej działki nr [...]. Organ wskazał, że Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy przystanku [...]" m.in. na działce nr [...] oraz, że w toku pozostaje postępowanie odwoławcze od tej decyzji, nie jest jednak postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie.
Prezydent Miasta Gdyni stwierdził, że ocena prawna sądu jest wiążąca, chyba że, już po wydaniu orzeczenia sądowego, zmianie uległy istotne okoliczności faktyczne sprawy. W przedmiotowej sprawie taka zmiana zaszła i ma wpływ na stan prawny działki nr [...]. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot została objęta zawiadomieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 4 października 2019 r., nr WI-III.7820.14.2019.MKH-a, o wszczęciu postępowania administracyjnego sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy przystanku [..] oraz decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 31 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację tej inwestycji. Miało to zatem miejsce już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 3011/17, oddalającego skargę kasacyjną Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 270/17.
Zdaniem Prezydenta, pomimo prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, zwrot nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), zwana dalej specustawą drogową. Stosownie do art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej w związku z art. 2 pkt 11 u.g.n. od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wykluczona została możliwość dokonywania zmian w sferze stosunków cywilnoprawnych poprzez przeniesienie prawa własności tej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego - w tym jej zwrotu na rzecz wnioskodawców w trybie przepisów u.g.n.
Rozpoznając odwołania T. P., A. B.i D. P. oraz M. B.-P. i L. K., decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2020 r.
Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była rozbudowa ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...], co wprost wynika z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 grudnia 1978 r. Stwierdził, że ze zgromadzonego przez Prezydenta materiału dowodowego wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości w granicach części obecnej działki nr [...] (poprzednio nr [...]) jest położona w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...]. Ustalono też, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona na dzień wywłaszczenia nr [...] i [...], w zakresie stanowiącym obecnie część działki nr [...] (Kw nr [...] - właściciel: Skarb Państwa), została objęta zawiadomieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 4 października 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy przystanku [...], a następnie decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 17zrid/2019/MKH (nr rej. WI-III.7820.14.2019.MKH), o zezwoleniu na realizację tej inwestycji drogowej.
Wojewoda wskazał na art. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz stwierdził, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji drogowych, w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel i normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego też specustawa drogowa stanowi akt szczególny w stosunku do u.g.n., która w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej.
Specustawa drogowa nie zawiera też bezpośredniego odesłania do u.g.n. w zakresie stosowania przepisów tej ustawy o zwrocie nieruchomości, jak również odesłania generalnego do przepisów u.g.n. - w sprawach nieuregulowanych w specustawie drogowej. Specustawa drogowa w art. 23 stanowi, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł: "Nabywanie nieruchomości pod drogi" odsyła zatem do przepisów u.g.n., ale tylko w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. W specustawie drogowej brak jest zatem regulacji umożliwiających zwrot nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej.
W konsekwencji, w ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, zawarte w specustawie drogowej, które go uniemożliwiają. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w art. 11 ust. 5 specustawy drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów u.g.n., zaś czynność prawna (w tym również decyzja o zwrocie nieruchomości) dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna.
Odnosząc się do zarzutu odwołania M. B.-P. i L. K. wskazano, że możliwość dokonywania zmian w sferze stosunków cywilnoprawnych, została wykluczona z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie od daty ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zawiadomienie, o którym mowa w art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, zostało podane do publicznej wiadomości po wydaniu wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 270/17 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 3011/17.
Odnosząc się do zarzutów odwołania T. P., A. B.i D.P., Wojewoda potwierdził, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Jednak w judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie lub nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania. Taka zmiana okoliczności faktycznych sprawy, a także stanu prawnego nieruchomości wystąpiła w związku z wydaniem decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W opinii Wojewody Pomorskiego, skoro w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy i prawny przedmiotowej nieruchomości uległ zmianie po wydaniu wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 270/17 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 3011/17, nie można zarzucać organowi I instancji, że naruszył art. 153 p.p.s.a., bowiem w takich okolicznościach nie był związany tymi wyrokami.
M. B.-P. i L. K. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2021 r. zarzuciły organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, a konkretnie brak weryfikacji, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy przystanku [...]" i decyzja z dnia 31 grudnia 2019 roku nr 17zrid/2019/MKH o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej są decyzjami ostatecznymi, w związku z uzyskaną przez organ II instancji informacją o rozpoznawaniu odwołań od tych decyzji przez Ministra Rozwoju (w sprawie DLI-11.7621.14.2020.ML15). Wyłącznie w zakresie uzasadnienia decyzji zarzucono naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu decyzji wiążącej w sprawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 270/17.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji w całości lub w części dotyczącej jej uzasadnienia.
W ocenie skarżących istotne znaczenie ma okoliczność, że w związku z:
decyzją Wojewody Pomorskiego z 13 marca 2017 r., nr NSP-VIII.7581.1.121.2016.DL, w której wskazano, iż w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został zrealizowany i w związku z tym powinna ona zostać zwrócona wnioskodawcom,
oddaleniem skargi Województwa Pomorskiego na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego wyrokiem WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 270/17 oraz
oddaleniem skargi Województwa Pomorskiego na ww. wyrok WSA w Gdańsku przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 3011/17
- powinno co do zasady dojść do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części opisanej w decyzji Wojewody Pomorskiego z 13 marca 2017 r.
Znaczącą okolicznością jest również to, że wynik postępowania o zwrot ww. nieruchomości ma istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku o zwrot dwóch innych nieruchomości, które objęte są postępowaniami w tym przedmiocie przed:
Prezydentem Miasta Gdańska w sprawie WS.IV.72211.22.07-2011.Dsa, które to postępowanie zostało z urzędu zawieszone postanowieniem z 28 czerwca 2011 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. (kwestia zasadności zawieszenia była rozpoznawana także przez WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 755/11 i wyrokiem z 27 października 2011 r. skarga skarżących ad 1 i 2 - na decyzję Wojewody Pomorskiego z 26 lipca 2011 r. w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia z 28 czerwca 2011 r. o zawieszeniu postępowania - została oddalona);
Prezydentem Miasta Gdyni w sprawie MGO.72211-91/09, które zostało zawieszone postanowieniem z 19 lipca 2013 r., także na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa.
Skarżące wskazały, że nie zostały do tej pory rozpoznane przez Ministra Rozwoju odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 grudnia 2019 r., nr 17zrid/2019/MKH, o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Nie jest zatem wykluczone, że w tamtej sprawie Minister Rozwoju, jako organ II instancji, uchyli w całości lub w części decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i rozstrzygnięcie to będzie dotyczyć działki nr [...], której zwrotu domagają się skarżące.
Niezależnie od tego skarżące sprzeciwiają się przyjęciu, że na przeszkodzie do zwrotu nieruchomości stoją ogólne przesłanki wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo, że w niniejszej sprawie nie jest jasne, czy istnieją przesłanki do zwrotu części nieruchomości w świetle tego przepisu. W tym zakresie skarga skierowana jest przeciwko uzasadnieniu decyzji organu II instancji, przy czym dopuszczalność kierowania skargi w tym zakresie jest akceptowana w orzecznictwie i doktrynie. Skarżące wnoszą skargę na uzasadnienie decyzji organu II instancji i domagają się sądowej kontroli motywów jej wydania, także na wzgląd na toczące się postępowania: przed Prezydentem Miasta Gdańska w sprawie WS.IV.72211.22.07-2011.Dsa i przed Prezydentem Miasta Gdyni w sprawie MGO.72211-91/09, które zostały zawieszone i których wynik uzależniony jest od rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących, jeżeli istniały podstawy do zwrotu działek nr [...] i [...] w zakresie istniejącej obecnie działki nr [...] na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tylko z uwagi na wszczęcie w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości sprawy dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy przystanku [...]" i regulację zawartą w art. 11d ust. 9 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych taki zwrot okazał się prawnie niedopuszczalny, to spełnione zostały przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na żądanie właściciela w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Innymi słowy skarżące mają interes prawny w uzyskaniu takiego rozstrzygnięcia organu II instancji, z którego wynikać będzie w sposób jednoznaczny, że odmowa zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nastąpiła tylko z uwagi na przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 d ust. 5 tej ustawy), a nie także z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. lub jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym podaje się w wątpliwość zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n jest istotnym naruszeniem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 270/17 wynika jednoznacznie, iż Sąd podzielił stanowisko Wojewody zawarte w decyzji z 13 marca 2017 (nr NSP-VIII.7581.1.121.2016.DL), który uznał, że na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie było można odmówić spadkobiercom zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości nr [..] i [...], a znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe, uzasadnienie decyzji Wojewody Pomorskiego w zakresie, w jakim pozostawia kwestię spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., jako nierozstrzygniętą w niniejszej sprawie stanowi naruszenie przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wzgląd na wydany w niniejszej sprawie wyrok WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 270/17.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w skardze, że "istotną okolicznością jest również to, iż wynik postępowania o zwrot ww. nieruchomości ma istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku o zwrot dwóch innych nieruchomości, które objęte są postępowaniami w tym przedmiocie" (przytoczony wyrok dotyczył sprawy zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości dowłaszczonej do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej), wskazano, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała taka okoliczność. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym nie jest postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy przystanku [...]" m.in. na działce nr [...].
Organ podkreślił też, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż "w niniejszej sprawie niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, zawarte w specustawie drogowej, które go uniemożliwiają". Analiza realizacji celu wywłaszczenia była bezcelowa na gruncie przedmiotowej sprawy, ponieważ nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto, stanowisko w tej sprawie zostało zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 270/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 3011/17, które zapadły przed zawiadomieniem.
Podkreślono też, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jeżeli zgodnie z rozstrzygnięciem następuje odmowa zwrotu, bo nieruchomość została objęta zawiadomieniem, to w uzasadnieniu konieczne jest przedstawienie argumentów potwierdzających tę okoliczność. Kwestia realizacji celu nie wpływa w takiej sytuacji na sentencję, więc nie jest elementem koniecznym. Żaden przepis bowiem nie zobowiązuje organu administracji do zamieszczenia analizy dotyczącej celu wywłaszczenia w decyzji o odmowie zwrotu z powodu istnienia przesłanek negatywnych (np. art. 229 u.g.n., droga publiczna, nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), uniemożliwiających restytucję prawa własności.
Organ II instancji w zaskarżonej decyzji, wbrew stwierdzeniu skarżących, nie poddał w wątpliwość zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazał jedynie, iż "w niniejszej sprawie niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, zawarte w specustawie drogowej, które go uniemożliwiają .
Zdaniem Wojewody, skarga jest sprzeczna wewnętrznie, gdyż na stronie 5 skargi pełnomocnik skarżących wskazuje, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia poddano w wątpliwość zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast na stronie 7 wskazuje, iż kwestia ta nie została rozstrzygnięta w ww. uzasadnieniu.
Uczestnik postępowania Województwo Pomorskie w piśmie z 22 lutego 2022 r. wniósł o oddalenie skargi podzielając w całości stanowisko Wojewody Pomorskiego. W piśmie z 22 marca 2022 r. Województwo Pomorskie przedłożyło decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy przystanku [...], decyzję Ministra Rozwoju z 13 grudnia 2021 r., która uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 grudnia 2019 r. w części niezwiązanej z przedmiotowym postępowaniem, a w pozostałej części utrzymała ją w mocy, a także informację Wojewody Pomorskiego z 16 lutego 2022 r., że wskazana wyżej decyzja Ministra jest ostateczna z dniem jej wydania. Zdaniem Województwa, dokumenty te potwierdzają prawidłowość zaskarżonej decyzji i trafność stanowiska zajętego przez organy w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ) dalej jako p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną.
Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 22 grudnia 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej, z 24 czerwca 2021 r., wykazała, że jest ona zgodna z prawem. Argumenty powołane w zaskarżonej decyzji są trafne, a decyzja prawidłowa. Organy obu instancji szczegółowo i wyczerpująco rozważyły wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, w szczególności przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363), zwanej dalej specustawą drogową.
W kontrolowanym postępowaniu Wojewoda rozpoznawał już po raz kolejny sprawę z wniosku skarżących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w 1978 r. na cele drogowe, stanowiącej aktualnie działkę nr [...] położoną w G. przy ul.[...].
Przedmiotowa sprawa została przekazana Wojewodzie do ponownego rozpoznania po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z 9 sierpnia 2017 r, II SA/Gd 270/17, oddalającego skargę Województwa Pomorskiego na poprzednią decyzję Wojewody Pomorskiego z 13 marca 2017 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej, z 23 marca 2016 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 września 2019 r. oddalił skargę kasacyjną uznając stanowisko sądu wojewódzkiego za prawidłowe. Tutejszy Sąd zaakceptował wówczas rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody uznając, że w odniesieniu do tej części działki nr [...], która znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy, powinna nastąpić odmowa zwrotu, bez konieczności ustalania, czy cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi został na niej zrealizowany. Z kolei w odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości stwierdzono, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje, że cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został na niej zrealizowany i w związku z tym powinna zostać zwrócona wnioskodawcom. W tej sytuacji zasadniczym motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego była konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu, ograniczającej dopuszczalną wysokość, podlegającemu zwrotowi przy zwrocie nieruchomości, odszkodowania.
Sąd wojewódzki uznał, że na podstawie zebranych przez organ I instancji dowodów, nie można było odmówić spadkobiercom (w tym obecnym skarżącym) zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nr [...] i [...] (aktualnie nr [...]) znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego. Wskazana część działek nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co przesądza o tym, że powinna być zwrócona uprawnionym zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 899), zwanej dalej u.g.n. Sąd uznał, że zwrotowi nieruchomości winien towarzyszyć również zwrot odszkodowania, które poprzedni właściciel lub jego spadkobierca otrzymał przy wywłaszczeniu, do czego niezbędne jest oszacowanie nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu. Wycena ta winna być sporządzona w oparciu o operat szacunkowy, który należy sporządzić w toku postępowania przed organem I instancji tak, aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a.
Z powyższego wynika, że ocena materiału dowodowego i ustalonych okoliczności faktycznych dokonana przez Wojewodę w zakresie ziszczenia się przesłanek zwrotu tej części działki nr [...], która położona jest poza liniami rozgraniczającymi drogę publiczną, spotkała się z pełną akceptacją sądów administracyjnych kontrolujących tą sprawę i w tym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie było potrzeby dokonywania już jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Oznacza to, że ponownie orzekające w sprawie organy nie miały obowiązku powtarzać postępowania wyjaśniającego w celu wykazania przesłanek zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. W tej sytuacji, jedynym zadaniem organów było przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wydania orzeczenia o zwrocie, w tym wydzielenia działki podlegającej zwrotowi i ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Takimi wytycznymi sądu związane były orzekające organy ze względu na dyspozycję art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Jednak po wydaniu powyższego orzeczenia, a także po oddaleniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 27 września 2019 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 3011/17, doszło do nadzwyczajnej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, którą organy administracji zobligowane były uwzględnić, działając w zgodzie z zasadą praworządności i nie naruszając dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Wynikająca bowiem z powyższego przepisu zasada doznaje wyjątku, gdyż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tak R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 687-691).
Organy ustaliły bowiem, że działka nr [...] objęta została zawiadomieniem Wojewody Pomorskiego z 4 października 2019 r., nr WI-III.7820.14.2019.MKH-a, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z przepisów specustawy drogowej. Następstwem powyższego było wydanie w tej sprawie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji z 31 grudnia 2019 r., nr 17 zrid/2019/MKH, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy przystanku [...]", zlokalizowanej m.in. w G., obręb [...] na działce nr [...].
Natomiast w administracyjnym toku instancji, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 13 grudnia 2021 r. uchylił powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego w części, jednocześnie orzekając o umorzeniu postępowania przed organem I instancji a także orzekając co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Wnikliwa lektura decyzji Ministra Rozwoju i Technologii uzasadnia twierdzenie, że poza zakresem zmian pozostała ta część rozstrzygnięcia Wojewody, która odnosi się do działki nr [...], objętej wnioskiem o zwrot. W konsekwencji, rozstrzygnięcie Ministra nie spowodowało wyłączenia działki nr [...] z planowanej inwestycji drogowej, której po pierwsze, dotyczyło zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 4 października 2019 r., a po drugie, którą objęło zezwolenie na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej.
W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo konieczności uwzględnienia wiążącego stanowiska tutejszego Sądu wyrażonego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 270/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 3011/17, przesądzających o zaistnieniu wskazanych w art. 136 - 137 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organy obu instancji prawidłowo uznały, że zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na objęcie działki nr [...] postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a potem decyzją zezwalającą na tą inwestycję, ostateczną w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że wbrew stanowisku skarżących, w zaistniałej sytuacji odmowa zwrotu nieruchomości wynikająca z przeszkody prawnej, nie zdezaktualizowała stwierdzonych przez Wojewodę i potwierdzonych przez sądy przesłanek zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, które nie miały jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze względu na wskazaną przeszkodę.
Wojewoda słusznie zwrócił uwagę na treść art. 2 pkt 11 u.g.n., który stanowi, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy specustawy drogowej mają więc charakter szczególny w stosunku do u.g.n.
Zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
Stosownie do art. 11d ust. 9 specustawy drogowej z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (art. 11d ust. 10).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Pojęcie obrotu na gruncie przepisów u.g.n. rozumiane jest szeroko. Chodzi bowiem o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2014 r., II SA/Kr 1627/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe wskazuje, że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego wyjęte zostały z obrotu cywilnoprawnego (rex extra comercium), a także z obrotu publicznoprawnego w postaci orzekania o zwrocie. Zakaz obrotu oznacza w istocie niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem doręczenia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2021, wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1888/14, LEX nr 2108309).
Wyzbycie się publicznej własności nieruchomości lub obciążenie jej innymi prawami nie może więc być dokonywane po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do czasu uprawomocnienia się tej decyzji, skoro skutkiem tej decyzji jest przejęcie własności nieruchomości właśnie na rzecz podmiotów publicznoprawnych z jednoczesnym wygaszeniem innych praw rzeczowych oraz wypowiedzeniem praw obligacyjnych, a także wygaśnięciem trwałego zarządu. Zmiana stanu prawnego w czasie rozpatrywania sprawy wydania takiej decyzji mogłaby bowiem spowodować wzrost kosztów koniecznych do poniesienia przez podmioty publicznoprawne w ramach odszkodowania za przejęte i wygaszone prawa. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy drogowej, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt.11 u.g.n.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Skoro zatem działka nr [...] objęta została najpierw postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji z zakresu dróg publicznych, a potem decyzją o zezwoleniu na tą inwestycję, która przymiot ostateczności uzyskała przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to brak było podstaw do jej zwrotu w trybie przepisów u.g.n.
Jak trafnie stwierdził Wojewoda, w takiej sytuacji, nawet w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującego działkę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 11d ust. 9 specustawy drogowej ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. W przypadku kolizji tej regulacji z zakazem przeznaczania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.) pierwszeństwo zastosowania musi mieć przepis specustawy drogowej, na co jednoznacznie wskazuje art. 2 pkt 11 u.g.n.
Odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest wyrazem odmiennej, naruszającej zasadę z art. 153 p.p.s.a., oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. czy też niedostatecznych ustalań faktycznych, które nie pozwoliły organowi na prawidłowe rozstrzygniecie sprawy w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżących, już ostateczna i prawomocna decyzja kasacyjna Wojewody Pomorskiego z 13 marca 2017 r., funkcjonująca nadal w obrocie prawnym, w sposób niebudzący wątpliwości stwierdziła istnienie przesłanek do zwrotu działki nr [...], w części na której nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia.
Wobec przeszkody prawnej do orzekania o zwrocie nieruchomości objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wystąpienie okoliczności stanowiących przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 i art. 137 u.g.n., jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym podkreślić należy, że orzekające organy nie miały ani obowiązku ani potrzeby prawnej do tego, ażeby rozważać przesłanki zwrotu działki nr [...], skoro istniała prawna przeszkoda do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a kwestia wystąpienia przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w przepisach u.g.n. została już wiążąco przesądzona, w akceptujących decyzję Wojewody z 13 marca 2017 r., wyrokach sądów administracyjnych. Wobec tego brak szczegółowego odniesienia się przez organy w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji do okoliczności wypełniających przesłanki zwrotu z u.g.n. nie jest jakimkolwiek uchybieniem procesowym organu, a tym bardziej uchybieniem, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku obu stron o jej rozpoznanie w niniejszym trybie.