II SA/GD 1176/24

II SA/Gd 1176/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oddala skargę.
Uzasadnienie
B. M. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kosakowo z 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo (dalej jako: "uchwała", "Studium") w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb M. oraz działkę ewidencyjną nr [...] obręb K., gmina K. Alternatywnie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale - w odniesieniu do działek [...] i [...] w M. - zarzuciła naruszenie art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek należących do skarżącej z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co wprowadzono nieuzasadnione ograniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Wskazała również na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie i ukształtowanie predysponowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej a także na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przejawiające się w pominięciu działek nr [...] i [...] w M. jako terenów rolniczych.
W odniesieniu do działki nr [...] skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie ładu przestrzennego oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia części działki skarżącej z terenów o dominującej funkcji usługowej na tereny rolnicze wbrew jej woli oraz planom inwestycyjnym. Zarzuciła również naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem. Podniosła także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia części nieruchomości, jako terenów o dominującej funkcji usługowej znajdujących się w wysoce zurbanizowanej okolicy oraz z dostępem do infrastruktury drogowej i technicznej i pomimo powyższego zmianę przeznaczenia części nieruchomości skarżącej na tereny rolnicze.
Uzasadniając skargę skarżąca w pierwszej kolejności wyjaśniła, że swój interes prawny do wystąpienia ze skargą wywodzi z faktu, że zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy jej uprawnień jako właścicielki nieruchomości objętych Studium, tj. działek o nr [...] i [...] położonych w M. oraz działki nr [..] w K., gmina K.
Skarżąca wyjaśniła, że nieruchomości położone w miejscowości M. w uprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Kosakowo przeznaczone były pod działalność rolniczą (tereny łąk i upraw rolnych), a zgodnie z zaskarżoną uchwałą stanowią tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Działka nr [...] położona w miejscowości K. poprzednio częściowo stanowiła tereny rolnicze, natomiast od ul. A. stanowiła tereny o dominującej funkcji usługowej. Aktualnie znacznie ograniczono wielkość terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową.
Zdaniem skarżącej ustalenia kwestionowanej uchwały w odniesieniu do obszaru obejmującego działki nr [...] oraz [...] w M. powodują nieuzasadnioną nierówność w statusie gruntów wykorzystywanych rolniczo na terenach zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, w stosunku do pozycji gruntów wykorzystywanych rolniczo położonych na terenach rolnych. W jej ocenie jest to o tyle istotne, że samo Studium wskazuje, że możliwość lokalizacji jednego siedliska rolniczego, niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa stanowi mechanizm wsparcia rozwoju rolnictwa. Takiego wsparcia pozbawiony zostaje rolnik, który odpowiednie grunty rolne posiada oraz spełnia pozostałe warunki określone w Studium, jednakże są one położone na terenach zieleni krajobrazowej zgodnie z rysunkiem Studium. Wykluczenie możliwości lokalizowania siedlisk rolniczych na terenach zieleni krajobrazowej w sposób oczywisty godzi w interesy skarżącej i wpływa na wartość oraz możliwości zagospodarowania przedmiotowych działek.
Odnosząc się natomiast do zmian dotyczących obszaru obejmującego działkę nr [...] w K. skarżąca wskazała, że zmiana przeznaczenia terenu narusza w jej ocenie ład przestrzenny powodując, że na terenie predysponowanym do działalności usługowej, wzdłuż drogi publicznej i odpowiednim dostępem zarówno do mediów, jak i potencjalnych klientów nie powstanie zabudowa. Zgodnie z ustaleniami Studium nieruchomość znajduje się w strefie umiarkowanego rozwoju w bezpośrednim sąsiedztwie zwartych struktur funkcjonalno-przestrzennych. W treści tego dokumentu wskazano: "Centrum administracyjno-usługowym tego obszaru jest wieś K., w której znajduje się Urząd Gminy, szkoła podstawowa, poczta, apteka.". Skarżąca podniosła, że ustalenia wynikające z poprzednio obowiązującego studium były wynikiem kompromisu pomiędzy nią a ówczesnymi władzami gminy K., gdzie - niejako w zamian za możliwość przeznaczenia części działki pod działalność usługową - skarżąca zgodziła się na przekazanie gminie części swoich gruntów na cele publiczne. Początkowo projekt Studium nie przewidywał na działce skarżącej żadnych terenów zabudowy usługowej, a całość nieruchomości miała stanowić tereny rolnicze. Dopiero w wyniku burzliwej dyskusji udało się na działce utrzymać zabudowę usługową, jednakże w nieznacznym zakresie oraz niekorzystnym położeniu, albowiem koncentruje się ona w rogu nieruchomości z ograniczeniem dostępu do drogi publicznej, z uwagi na położenie działki nr [...].
Końcowo wyjaśniła, że nie zamierza przeznaczyć całej nieruchomości pod zabudowę, a jedynie pas nieruchomości położony wzdłuż ulicy A. Skarżąca chciałaby, aby jej dzieci mogłyby rozwijać na przedmiotowej nieruchomości działalność usługową, w szczególności w zakresie usług medycznych, do których aktualnie na terenie gminy K. jest słaby dostęp.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kosakowo wniosła o jej oddalenie. Rada uznała za bezzasadne zarzuty skargi odnoszące się do działek nr [...] i [...], położonych w M. Organ wyjaśnił, że w treści tekstu Studium stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, na stronach 158 i 159 wyraźnie wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie pozostające w zgodności z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności z jej art. 3 ust. 1, w którym to znalazł się postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Organ podkreślił, że powyższy akt prawny nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie jego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium. Tymczasem w zaskarżonym Studium na terenach zieleni krajobrazowej dopuszcza się: lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej, utrzymanie upraw rolnych, lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko, zagospodarowanie zielenią krajobrazową, lokalizację terenów komunikacji i infrastruktury, przy czym drogi rowerowe i trasy piesze zaleca się projektować jako nieutwardzone lub platformy.
Zdaniem organu zmiana nie ma wpływu na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącej zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, zwłaszcza gdy pod uwagę weźmie się fakt, że obszary te nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec działek tych nie wydano również decyzji o warunkach zabudowy. Organ zwrócił także uwagę, że działki te były użytkowane rolniczo i nadal w ten sposób mogą być wykorzystywane. Same grunty nie są natomiast uzbrojone w stopniu odpowiednim dla zabudowy.
Odnosząc się natomiast do drugiego z objętych skargą obszarów organ uznał, że formułując zarzuty skarżąca oparła się na błędnym założeniu, że w zaskarżonym Studium doszło do "znacznego" ograniczenia powierzchni, na której dopuszczono zabudowę usługową. W obu aktach (poprzednio obowiązującym i zaskarżonym Studium) powierzchnia zabudowy przeznaczona na usługi jest tożsama. Organ wyjaśnił, że zmianie uległ jedynie kształt powierzchni, która mogłaby być przeznaczona na taki cel. Długi wąski pas położony wzdłuż granicy działki zmieniono na dużą część o regularnych kształtach zbliżonych do prostokąta. Organ podkreślił, że w postaci pierwotnej teren w praktyce mógłby być niemożliwy do wykorzystania w celu zabudowy, z uwagi na jego niedużą szerokość, konieczność zachowania odległości od drogi i umiejscowienie sieci w tym obszarze. Zdaniem organu nie można także pominąć, że cała działka skarżącej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest jako tereny rolne. Zmiana treści Studium, nie godziła zatem bezpośrednio w jej interes prawny i faktyczny.
Zdaniem Rady treść zaskarżonej uchwały jest nieprzypadkowa i poprzedzona została rozważeniem wielu dyrektyw wyznaczających kierunki sytuowania nowej zabudowy. Studium respektuje przepisy u.p.z.p. Kryteria przyjęte przez Gminę przy kwalifikowaniu poszczególnych działek są zaś obiektywne i mają swoje podstawy w obowiązującym porządku prawnym. Przyjęte w zaskarżonym Studium postanowienia dotyczące nieruchomości skarżącej nie naruszają przepisów w sposób, który miałby skutkować ich uchyleniem. Stanowią one kompromis pomiędzy interesem publicznym, uzasadnionym wyżej opisanymi względami ochrony przyrody oraz racjonalnej gospodarki przestrzennej, a interesem prywatnym skarżącej związanym z przysługującym jej prawem własności nieruchomości. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, ważył oba te interesy, przyjmując rozwiązania, które w określonym stopniu oba te interesy uwzględniają. Ostatecznie, tylko na części działki skarżącej wykluczona jest zabudowa.
Rada zauważyła jednocześnie, że także na terenach zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, które pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt, a które należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową - dopuszcza się określonego rodzaju zabudowę jak np. lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania dokonywana jest w odniesieniu do norm prawa ustrojowego, proceduralnego i materialnego.
W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m. in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p.").
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako "u.s.g.") zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, które ma miejsce wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje skarżącemu odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zwiększony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr: [...] i [...] obręb M., gmina K. oraz działki ewidencyjnej nr [...] obręb K., gmina K. W zaskarżonym Studium dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek położonych w M. z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. W przypadku działki położonej w K. zmieniono przeznaczenie z terenów o dominującej funkcji usługowej na tereny rolnicze.
Powyższe oznacza, że istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących treść prawa własności, a zaskarżoną uchwałą, która wpływa na możliwość wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności wymienionych nieruchomości. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącej, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które tego interesu dotyczą.
Procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 690/23 i uznana za przeprowadzoną prawidłowo. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w tym zakresie. Sąd kwestię tę uznał za wyjaśnioną i bezsporną.
Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego Studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącej należy wskazać na ogólne ramy prawne tej kontroli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.
Przytoczona wyżej regulacja nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmujący część tekstową i graficzną, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 ustawy. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m. in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie należy uwzględnić w studium.
I tak w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.
Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. przewidującej, że w dokumencie tym określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej; obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji; 14a) obszary zdegradowane; 15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa.
Podkreślić należy, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w odniesieniu do działek skarżącej położonych w M., istotna jest treść zawarta na s. 158 i 159 części tekstowej Studium w których wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 82), w którym postuluje się ograniczenia przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m. in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przeznaczenie to koreluje z przepisami Studium dotyczącymi kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (s. 162 – 163). Wskazuje się tam bowiem, że funkcja rolnicza w gminie jest już znacznie ograniczona i wypierana przez funkcję mieszkaniową. W otoczeniu istniejącej i planowanej zabudowy wsi w Studium utrzymano rolnicze wykorzystanie terenu. W celu zwiększenia opłacalności produkcji rolnej należy: chronić grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej gleb przed zmianą sposobu użytkowania, zapobiegać ich degradacji i dewastacji, stosować właściwe zabiegi agrotechniczne, m. in. z budową deszczowni i nasadzeniami zieleni śródpolnej, zapobiegającej erozji gruntu, regulować odpływ wód powierzchniowych poprzez stosowanie melioracji odwadniająco–nawadniającej, zachować torfowiska i oczka wodne jako naturalne zbiorniki wodne, magazynujące wody opadowe, stosować pasy zieleni śródpolnej zmniejszające skutki erozji eolicznej, chronić i dążyć do powiększania areału użytków zielonych, stanowiących swoisty system pochłaniania wód opadowych, utrzymujący odpowiedni poziom wód gruntowych. Dopuszcza się utrzymanie istniejących siedlisk rolniczych występujących na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny inne niż rolnicze.
Powyższe oznacza, że po pierwsze wprowadzona zmiana przeznaczenia spornych działek nie wpływa na możliwość korzystania z nich przez skarżącą zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych, a po drugie ma ona na celu wzmocnienie opłacalności produkcji rolnej poprzez ochronę gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej. Tym samym mając na względzie funkcję i charakter Studium zagospodarowania przestrzennego, nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że w przyszłym planie miejscowym – ze względu na treść Studium, sporne działki zostaną wyłączone z możliwości prowadzenie upraw rolnych. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). W tej sprawie jak wynika z treści zaskarżonego Studium, przewidziane w nim przeznaczenie działek skarżącej położonych w M. nie powoduje braku możliwości korzystania z nich, jako z gruntów rolnych, natomiast ich funkcjonalne powiązanie z gruntami rolnymi nie wyklucza przeznaczenia tych działek w ewentualnym przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Postanowienia Studium mają charakter kierunkowy i dopiero na etapie planu miejscowego sprecyzowane zostanie przeznaczenie działek Skarżącej, przy czym jak już wyjaśniono kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne z ewentualnym zaplanowaniem w planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze.
Co więcej, jak wskazała na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej, brat skarżącej uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na terenach, dla których w Studium przewidziano przeznaczenie określone jako "tereny zieleni krajobrazowej" (protokół rozprawy z dnia 11 czerwca 2025 r. – k. 40 akt sądowych).
W ocenie Sądu niezasadnie skarżąca wskazuje, że dla rolników posiadających grunty rolne na terenie oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej nie przewiduje się szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, tak jak na terenach położnych na obszarze oznaczonym jako tereny rolne. Nie można także podzielić zarzutu, że wykluczono tym samym możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych oznaczonych jako terenie zieleni krajobrazowej.
Podkreślenia wymaga, że samo Studium nie określa w sposób wiążący przeznaczenia gruntów. Jego treść stanowi wytyczną, wskazanie kierunkowe przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie nastąpi sprecyzowanie przeznaczenia działek skarżącej. Kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne i nie wyklucza z ewentualnym zaplanowaniem w przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. Podzielić należy wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, skoro nie są one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nieprzekonujący jest przy tym argument skargi odnoszący się do ograniczenia (wykluczenia) możliwości lokalizowania siedlisk rolnych na działkach objętych skargą. W ocenie Sądu należy rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co dopuszcza zaskarżone Studium, od budowy siedliska (która nie jest dopuszczalna w każdym przypadku). Nawet w sytuacji, gdy zachodzi określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce. W pierwszej kolejności należy pamiętać o uprawnieniach planistycznych gminy, a także o konieczności zbadania, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, na terenie, którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi uznać należy zarzuty je za chybione. Jak uprzednio wskazano w Studium uwzględnia się m. in. uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu prawnego gruntów oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a także ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Językowo "uwzględnić" oznacza wziąć pod uwagę, czyli rozważyć, przeanalizować. Uwzględnienie nie musi jednak oznaczać obowiązku zastosowania się do czegoś, w realiach sprawy kontynuacji kierunku. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21). Zdaniem Sądu takiej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie dokonano, i analiza ta nie wykazuje arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów.
Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących działki nr [...] położonej w K. W przeważającej części są one tożsame z zarzutami dotyczącymi zmiany przeznaczenia nieruchomości położonych w M. wobec czego niezasadnym jest powtarzanie przytoczonej wyżej argumentacji. W odniesieniu do wskazanej nieruchomości skarżąca podniosła także, że nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia terenu i zmieniono przeznaczenie jej nieruchomości na tereny rolnicze. Organ administracji wyjaśnił, że zmianie uległ jedynie kształt powierzchni, która mogłaby być przeznaczona na taki cel, a nie obszar, jak wskazała skarżąca. Argumentacja organu powołująca się na to, że w pierwotnej postaci teren mógłby być niemożliwy do wykorzystania w celu zabudowy ze względu na niedużą szerokość, konieczność zachowania odległości od drogi i umiejscowienie sieci w tym obszarze jest przekonywująca. Nie sposób także zakwestionować twierdzenia, że wobec faktu, iż nieruchomość skarżącej oznaczona jest w obowiązującym dla tego obszaru miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolny, nie doszło do bezpośredniego naruszenia interesu skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego Studium i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.