II SA/GD 1175/24

II SA/Gd 1175/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. R. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo 1. umarza postępowanie odnośnie działki skarżącego nr 810, obręb Mosty, gmina Kosakowo; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
S. R. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XCV/684/2023 Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., kwestionując ją w części w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...]-[...] obręb M. oraz nr [...], [...] obręb K.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek należących do skarżącego z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co wprowadzono nieuzasadnione ograniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej na tych trenach;
2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów od pokoleń wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych;
3. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie i ukształtowanie predysponowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej;
4. art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wprowadzenie zapisu obligującego do wskazania lokalizacji nowych siedlisk rolniczych na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w całości.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia należących do niego działek z terenu łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych.
Jak zauważył skarżący, zmiana Studium spowodowała, że jego nieruchomości znajdują się poza terenami rolniczymi, określonymi na rysunku Studium kolorem żółtym. Z dotychczasowego terenu łąk i upraw rolnych wyłączono znaczną część terenów, która zaliczona została do "terenów zieleni krajobrazowej". Z zapisów Studium wyraźnie wynika, iż tereny rolne stanowią "tereny gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", przy czym zapis taki nie znalazł się przy opisie terenów zieleni krajobrazowej, a contrario zatem należy uznać, iż zmianie uległo ich przeznaczenie i nie zostały one zaliczone do terenów gospodarstw rolnych. Ponadto przy opisie terenów zieleni krajobrazowej pominięto wskazanie na ograniczenia w sposobie zagospodarowania i użytkowania terenów wynikające z przepisów odrębnych. Do terenów tych nie mają również zastosowania zapisy zawarte w rozdziale 3.1. Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dotyczące m.in. wspierania opłacalności rolnictwa oraz zwiększenia opłacalności produkcji rolnej.
W konsekwencji, dla rolników posiadających grunty rolne na obszarze oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej m.in.: nie przewiduje się szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, analogicznej jak w przypadku nieruchomości rolnych położonych zgodnie ze Studium na terenach rolnych oraz wykluczono możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych. Natomiast w ocenie skarżącego brak jest podstaw dla wprowadzenia tak daleko idących różnic w ochronie oraz sposobie zagospodarowania gruntów rolnych w zależności od ich położenia na terenie gminy. W szczególności taką podstawą nie jest ochrona gruntów rolnych położonych na północy gminy K., bowiem wynika ona z już obowiązujących przepisów m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82), dalej: "u.o.g.r.l.", ograniczających przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
Jak zauważył skarżący, z części tekstowej Studium nie wynika, aby teren zieleni krajobrazowej podlegał szczególnym uregulowaniom wynikającym z przepisów odrębnych. Natomiast, jeżeli akt ten wprowadza dwa odrębne tereny "rolne" oraz "zieleni krajobrazowej", powstające na jego podstawie plany miejscowe również powinny przedmiotowy podział odzwierciedlać, a tym samym grunty rolne położone na terenie zieleni krajobrazowej w poszczególnych planach miejscowych (zakładając ich zgodność ze studium) nie będą terenami rolnymi lecz terenami zieleni krajobrazowej. Jednocześnie sama zmiana przeznaczenia gruntu na cele inne niż rolne nie zmienia charakteru takiej nieruchomości, albowiem nadal może ona być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Tym samym grunty przeznaczone zgodnie z planem miejscowym na cele inne niż rolne nie powinny podlegać ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, pomimo, iż plan nie obliguje do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a sama nieruchomość nadal może być wykorzystywana rolniczo. W konsekwencji zachodzi obawa, że tereny położone północ od kanału zrzutowego w planach miejscowych nie będą terenami stricte rolniczymi, a jedynie takimi gdzie uprawy rolne będą mogły zostać utrzymane, a konsekwencji nieruchomości te nie będą podlegały szczególnej ochronie wynikającej z przepisów szczególnych.
Wyjęcie zaś terenów zieleni krajobrazowej spod reżimu ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 423), dalej jako: "u.k.u.r.", w kontekście ochrony interesów skarżącego, jako rolnika, należy ocenić jednoznacznie jako godzące w jego interesy. Zarówno zniesienie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi wynikającymi z u.k.u.r., jak i możliwość wyłączenia gruntów z produkcji rolnej stoją w sprzeczności celem dla jakich wprowadzone zostały przedmiotowe ustawy, tj. zapewnienia właściwego zagospodarowania ziemi rolnej. Co więcej, treść Studium wyraźnie wskazuje na wypieranie działalności rolniczej z terenu gminy przez zabudowę mieszkaniową oraz ograniczenia wynikające z tego faktu. Jednocześnie rolnicy posiadający grunty rolne poza terenem rolnym oznaczonym w Studium nie mają możliwości zrealizowania na swoich nieruchomościach zabudowy siedliskowej. Rozwiązanie to powoduje nieuzasadnioną nierówność pozycji rolnika posiadającego nieruchomości na terenach rolnych, z położeniem rolnika posiadającego nieruchomości na terenach zieleni krajobrazowej. Jest to o tyle istotne, iż samo Studium wskazuje, że możliwość lokalizacji jednego siedliska rolniczego, niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa stanowi mechanizm wsparcia rozwoju rolnictwa.
Skarżący zakwestionował też rozwiązanie, że dla siedlisk rolniczych należy wskazać lokalizację na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnym byłoby dopuszczenie lokalizowania siedlisk rolnych na wszystkich terenach o przeznaczeniu rolnym w planie miejscowym. Wynika to z faktu, iż na etapie sporządzania planu miejscowego nie zawsze będzie istniała możliwość uwzględnienia wszystkich potrzeb rozwojowych gospodarstw rolnych, jednocześnie pominięcie wskazania lokalizacji na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje de facto zablokowanie możliwości rozwoju terenów rolniczych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu wskazano, że działka [...] położona jest w studium w obszarze tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Odnośnie natomiast do pozostałych działek, w odniesieniu do których została wprowadzona zmiana w zakresie oznaczenia przeznaczenia wskazano, że zgodnie z tekstem Studium tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie pozostające w zgodności z przepisami u.o.g.r.l., w szczególności z jej art. 3 ust. 1, w którym to znalazł się postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Co ważne, ustawa nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie jego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium.
Zauważono, że w zaskarżonym Studium na terenach dopuszcza się:
lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej,
utrzymanie upraw rolnych,
lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko,
zagospodarowanie zielenią krajobrazową,
lokalizację terenów komunikacji i infrastruktury, przy czym drogi rowerowe i trasy piesze zaleca się projektować jako nieutwardzone lub platformy.
Organ stwierdził też, że przeznaczenie nieruchomości w Studium na cele inne niż rolne, nie wyklucza jej kwalifikacji jako rolnej w rozumieniu art. 461 k.c. Rolnego przeznaczenia nieruchomości spełniającej kryteria określone w art. 461 k.c., czy też węziej w art. 2 pkt 1 u.k.u.r., nie zmienia także to, że w odniesieniu do nieznacznej części tej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiającej przeznaczenie jej nieznacznej części na inny cel niż rolny.
W związku z tym Rada nie zgodziła się, że działki skarżącego wobec zmiany Studium nie podlegałyby u.k.u.r., zaś zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, jako gruntów rolnych.
Organ wyjaśnił, że dla działek nr [...] i [...] w K. została uchwalona uchwała Nr LXXI/532/2022 Rady Gminy Kosakowo z dnia 2 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Kazimierz i części obrębu Dębogórze gmina Kosakowo. Tereny te objęte zostały kartą 57-R, dla którego obowiązują następujące ustalenia:
Przeznaczenie terenu: tereny rolnicze.
Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: zakaz zabudowy kubaturowej.
Tereny 57-R, zgodnie z rysunkiem planu:
zlokalizowane są w granicach złoża górniczego soli kamiennej "M.",
zlokalizowane są w granicach strefy pośredniej ochrony ujęcia wód podziemnych "R.",
zlokalizowane są w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%,
zlokalizowane są w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska wojskowego Oksywie.
Reasumując Rada stwierdziła, że zaskarżone Studium respektuje przepisy u.p.z.p. Kryteria przyjęte przez Gminę przy kwalifikowaniu poszczególnych działek są zaś obiektywne i mają swoje podstawy w obowiązującym porządku prawnym. Przyjęte postanowienia są kompromisem pomiędzy interesem publicznym, uzasadnionym względami ochrony przyrody oraz racjonalnej gospodarki przestrzennej, a interesem prywatnym skarżącego związanym z przysługującym mu prawem własności nieruchomości. Zauważono, że tylko na części działek skarżącego wykluczona jest zabudowa, zaś na terenach zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych dopuszcza się określonego rodzaju zabudowę jak np. lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko. Biorąc zatem pod uwagę opisane wyżej uwarunkowania organ uprawniony był do ustanowienia postanowień Studium, wskazujących na ograniczenie możliwości zabudowy. Nie ma więc racji skarżący argumentując, że przyjęte rozwiązania mają charakter dowolny i nieproporcjonalny, stanowiąc przejaw nadużycia władztwa planistycznego przez gminę.
Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego cofnęła skargę odnośnie do działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania dokonywana jest w odniesieniu do norm prawa ustrojowego, proceduralnego i materialnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym należy mieć na względzie, że unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie z tą ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania skarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1).
Pierwszą z przewidzianych w ww. przepisie przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa studium uwarunkowań jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania tego aktu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń studium, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji studium. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości studium znaczenie mają w szczególności przepisy art. 10 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 2405), dalej jako: "rozporządzenie".
Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia studium i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Procedurę tę określają przepisy art. 11 u.p.z.p.
Naruszenie więc tych regulacji stanowi podstawę kontroli sądowej na akt, jakim jest studium uwarunkowań. Należy mieć jednak na uwadze, że rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114).
W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, które ma miejsce wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje skarżącemu odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zwiększony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Jak wynika ze skargi oraz zebranej dokumentacji, skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości stanowiących działki nr [...]-[...], obręb M.; [...], [...] obręb K., wszystkie położone w gminie K. Należy przy tym wyjaśnić, że skarżący cofnął skargę w odniesieniu do działki nr [...], a Sąd żądanie to uwzględnił i w punkcie wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie odnośnie działki skarżącego nr [...], obręb M., gmina K.
W odniesieniu zaś do pozostałych działek skarżący wskazuje, że w zaskarżonym Studium dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek położonych M. i K. z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Powyższe oznacza, że istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących treść prawa własności, a zaskarżoną uchwałą, która wpływa na możliwość wykonywania przez niego przysługującego mu prawa własności wymienionych nieruchomości.
Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego pozwala natomiast Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które tego interesu dotyczą.
Mając więc na uwadze treść art. 28 u.p.z.p. w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt
II SA/Gd 690/23 i uznana za przeprowadzoną prawidłowo. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w tym zakresie, wobec czego Sąd orzekający w niniejszym składzie kwestię tę uznał za wyjaśnioną i bezsporną.
Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego Studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego należy wskazać na ogólne ramy prawne tej kontroli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.
Przytoczona wyżej regulacja nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmujący część tekstową i graficzną, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 ustawy. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie, treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium).
W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie należy uwzględnić w studium. I tak, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:
1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;
2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy;
3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;
4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych;
5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem;
6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;
7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;
8) stanu prawnego gruntów;
9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;
10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;
11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;
12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;
13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;
14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;
15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.
Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. przewidującej, że w dokumencie tym określa się w szczególności:
1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;
2) (uchylony)
3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;
4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;
7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa;
8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej; obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;
11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;
12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;
13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. z 2015 r. poz. 2120);
14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji;
14a) obszary zdegradowane;
15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa.
Podkreślić należy, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w odniesieniu do działek skarżącego położonych w M. oraz K., istotna jest treść zawarta na s. 158 i 159 części tekstowej Studium, w których wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy u.o.g.r.l., w którym postuluje się ograniczenia przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m. in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przeznaczenie to koreluje z przepisami Studium dotyczącymi kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (s. 162 – 163). Wskazuje się tam bowiem, że funkcja rolnicza w gminie jest już znacznie ograniczona i wypierana przez funkcję mieszkaniową. W otoczeniu istniejącej i planowanej zabudowy wsi w Studium utrzymano rolnicze wykorzystanie terenu. W celu zwiększenia opłacalności produkcji rolnej należy: chronić grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej gleb przed zmianą sposobu użytkowania, zapobiegać ich degradacji i dewastacji, stosować właściwe zabiegi agrotechniczne, m.in. z budową deszczowni i nasadzeniami zieleni śródpolnej, zapobiegającej erozji gruntu, regulować odpływ wód powierzchniowych poprzez stosowanie melioracji odwadniająco–nawadniającej, zachować torfowiska i oczka wodne jako naturalne zbiorniki wodne, magazynujące wody opadowe, stosować pasy zieleni śródpolnej zmniejszające skutki erozji eolicznej, chronić i dążyć do powiększania areału użytków zielonych, stanowiących swoisty system pochłaniania wód opadowych, utrzymujący odpowiedni poziom wód gruntowych. Dopuszcza się utrzymanie istniejących siedlisk rolniczych występujących na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny inne niż rolnicze.
Powyższe oznacza, że po pierwsze wprowadzona zmiana przeznaczenia spornych działek nie wpływa na możliwość korzystania z nich przez skarżącego zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych, a po drugie ma ona na celu wzmocnienie opłacalności produkcji rolnej poprzez ochronę gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej. Tym samym mając na względzie funkcję i charakter studium zagospodarowania przestrzennego, nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że w przyszłych planach miejscowych – ze względu na treść Studium, sporne działki zostaną wyłączone z możliwości prowadzenie upraw rolnych.
W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt. II OSK 3083/19, CBOSA). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, CBOSA).
W tej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonego Studium, przewidziane w nim przeznaczenie działek skarżącego położonych w M. i K. nie powoduje braku możliwości korzystania z nich jako z gruntów rolnych, natomiast ich funkcjonalne powiązanie z gruntami rolnymi nie wyklucza przeznaczenia tych działek w ewentualnym przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Postanowienia Studium mają charakter kierunkowy i dopiero na etapie planu miejscowego sprecyzowane zostanie przeznaczenie działek skarżącego, przy czym jak już wyjaśniono kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne z ewentualnym zaplanowaniem w planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze.
W ocenie Sądu niezasadnie skarżący wskazuje, że dla rolników posiadających grunty rolne na terenie oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej nie przewiduje się szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, tak jak na terenach położnych na obszarze oznaczonym jako tereny rolne. Nie można także podzielić zarzutu, że wykluczono tym samym możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych oznaczonych jako terenie zieleni krajobrazowej. Podkreślenia bowiem wymaga, że samo Studium nie określa w sposób wiążący przeznaczenia gruntów. Jego treść stanowi wytyczną, wskazanie kierunkowe przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie nastąpi sprecyzowanie przeznaczenia działek skarżącego. Kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne i nie wyklucza z ewentualnym zaplanowaniem w przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze.
Podzielić też należy wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania przez skarżącego z jej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem w szczególności, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 2 czerwca 2022 r. nr LXXI/532/2022, działki nr [...] i [...] w K. położone są na obszarze 57-R o przeznaczeniu na tereny rolnicze, gdzie występuje wyłącznie zakaz zabudowy kubaturowej oraz ograniczenia związane z położeniem w granicach złoża górniczego soli kamiennej "M.", występującą tam strefą pośredniej ochrony ujęcia wód podziemnych "R.", obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, położeniem w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska wojskowego O.
Z kolei w odniesieniu do działek nr [...] i [...] w M., które aktualnie nie są objęte postanowieniami żadnego miejscowego planu, należy stwierdzić, że ustalenia Studium przeznaczające te działki wyłącznie w sposób kierunkowy na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, również nie wyklucza zaplanowania w ewentualnym przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze, ani nie ma wpływu na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że w Studium w odniesieniu do terenów zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych dopuszczono utrzymanie upraw rolnych, które przewidywało poprzednie Studium (s. 158-159 tekstu Studium), zatem nie sposób uznać, że uchwalając kontrolowane Studium Rada przekroczyła władztwo planistyczne uniemożliwiając skarżącemu na terenach dotychczas przeznaczonych na uprawy rolne, dalszego ich użytkowania w ten sposób, gdyż wyraźnie Studium wyłączając z aktualnego przeznaczenia pod uprawy rolne, przewiduje utrzymanie tych upraw, które już istnieją. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.
Nie sposób też uwzględnić argumentacji strony co do ograniczenia (wykluczenia) możliwości lokalizowania siedlisk rolnych na ww. działkach w M. i K. Jak wyżej wskazano, ustalenia Studium przeznaczające te działki wyłącznie w sposób kierunkowy na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, nie wyklucza zaplanowania w ewentualnym przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. Studium jednocześnie dopuszcza lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
Oceniając, czy w powyższym zakresie w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności, ale należy również uwzględniać przepisy dotyczące zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, zaważyć należy, że kwestionowana uchwała zachowuje dotychczasowe rolne przeznaczenie nieruchomości skarżącego. Uchwała zachowuje zatem przeznaczenie tych terenów zgodne z ich dotychczasowym, faktycznym wykorzystaniem. Jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności uchwały pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności. Innymi słowy, skarżący może w dalszym ciągu wykonywać prawo własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.), którym, w odniesieniu do gruntów rolnych, jest prowadzenie działalności rolniczej. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego. W świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt rolny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego. W zależności od klasy bonitacyjnej gruntów rolnych, różny jest tylko zakres i sposób ochrony tych gruntów (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 34/17 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21, CBOSA). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.g.r.l., zasadą jest zachowanie rolniczego charakteru gruntów rolnych. Zasada ta koresponduje również z podstawowymi zasadami ochrony środowiska, w tym zasadami prewencji oraz ostrożności (art. 6 p.o.ś.). Każda zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją podstawową funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności. Dlatego też możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną, np. w postaci budynków magazynowych, czy też siedliska. Ponadto, zabudowa siedliskowa powinna być rzeczywiście niezbędna do prowadzenia danego rodzaju produkcji rolnej. Zdaniem Sądu, brak możliwości zabudowy gruntów rolnych nie oznacza jeszcze per se, że doszło do naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA).
Mając na uwadze całość powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do działek nr [..] i [...] obręb M., nr [...] i [...] obręb K., gmina K.