II SA/Wr 473/24

II SA/Wr 473/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61 par. 1,  art. 61a par. 1,  art. 134,  art. 144,  art. 227,  art. 238 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. Ż. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr 425/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
K. Ż. (dalej: skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ, DWINB) z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr 425/2024 w stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) z dnia 27 lutego 2024 r. wydanego w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym pisma pełnomocnika skarżącej w sprawie robót rozbiórkowych dotyczących budynku znajdującego się przy ul. [...] we W.
Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 12 lutego 2024 r., zatytułowanym "wniosek o podjęcie działań określonych w ustawie Prawo budowlane w związku z samowolną rozbiórką domu znajdującego się we W. przy ul. [...]", strona skarżąca wystąpiła do PINB o przeprowadzenie kontroli w zakresie prac rozbiórkowych dotyczących wymienionej w tytule pisma nieruchomości oraz o wydanie w tej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót rozbiórkowych. W uzasadnieniu wskazano, że do Urzędu Miejskiego W. został złożony wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, po rozbiórce istniejącego budynku, wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, z wyłączeniem przyłączy. Powołując się na przepisy Prawa budowlanego podniesiono, że ze względu na odległość budynku nr [...] od sąsiednich posesji nie jest możliwe wykonanie rozbiórki na podstawie zgłoszenia, przez co roboty rozbiórkowe można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Wskazano, że wnioskowane pozwolenie ma obejmować również pozwolenie na rozbiórkę, bowiem świadczy o tym nazwa wnioskowanego przedsięwzięcia oraz fakt niedokonania przez inwestorów zgłoszenia robót rozbiórkowych.
W dniu 27 lutego 2024 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] we W.. W trakcie kontroli ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości nie są prowadzone żadne roboty budowlane, bowiem nie stwierdzono śladów ich wykonywania lub przygotowania do ich rozpoczęcia. Obecny podczas przeprowadzania kontroli współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości oświadczył, że złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującego rozbiórkę istniejącego budynku i budowę nowego, zaś roboty budowlane, w tym rozbiórkowe, rozpocznie dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym, pismem z dnia 27 lutego 2024 r., zatytułowanym "zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi/bezzasadność wszczęcia postępowania administracyjnego" PINB poinformował K. Ż. o zakończeniu podjętych czynności wyjaśniających. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że nie wystąpiły przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem przeprowadzenie kontroli pozwoliło na ustalenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe PINB uznał pismo z dnia 12 lutego 2024 r. za skargę i stwierdził jej bezzasadność.
Pismem z dnia 12 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącej oprotestowała ww. pismo PINB, składając zażalenie "na postanowienie PINB z dnia 27 lutego 2024 r.".
Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. DWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 127 § 1, art. 134 i art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), wskazał, że oprotestowane przez stronę pismo nie jest ani decyzją, ani postanowieniem zaskarżalnym. Niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych, występujących w niniejszej sprawie, obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego aktu administracyjnego w toku instancji. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie postępowania administracyjnego od wydanej w tym postępowaniu decyzji, zażalenie zaś przysługuje stronie na postanowienie – tylko jednak wtedy, gdy taka możliwość wynika bezpośrednio z przepisu. Brak decyzji czyni wniesienie odwołania nie tylko niemożliwym, ale również bezcelowym. Analogicznie – brak zaskarżalnego postanowienia przesądza o niedopuszczalności wniesienia zażalenia. DWINB wskazał, że organ I instancji w badanej sprawie nie wydał decyzji ani postanowienia, zaś zawiadomienie PINB z dnia 27 lutego 2024 r. stanowi czynność materialno-techniczną, wykonaną w związku ze skargą K. Ż. Wskazując treść art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. organ podkreślił, że skarga jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do uruchomienia postępowania administracyjnego. Z tego względu skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła K. Ż. Działając przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła organowi: 1/ naruszenie art. 78 Konstytucji oraz przepisów konkretyzujących – art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne, gdyż sprawa została zakończona pismem, a nie postanowieniem, pomimo tego, że w tym piśmie, które zamyka drogę do wszczęcia postępowania, stwierdzono m.in bezzasadność wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego; 2/ naruszenie art. 78 Konstytucji oraz przepisów konkretyzujących – art. 141 § 1 w zw. z art. 61a § 2, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne, gdyż jej pismo z dnia 12 lutego 2024 r. jest skargą w rozumieniu art. 221 i nast. k.p.a., a strona została zawiadomiona o rozpatrzeniu skargi pismem – zgodnie z procedurą skargową; 3/ naruszenie art. 221, art. 227 w zw. art. 222 k.p.a., art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek skarżącej z dnia 12 lutego 2024 r. jest skargą w rozumieniu art. 221 i nast. k.p.a., podczas gdy z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że zawiera ono wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wstrzymania rozbiórki budynku, a skarga może dotyczyć wyłącznie uchybień w działalności właściwych organów łub ich pracowników; 4/ naruszenie art. 233 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie tego, że nawet gdyby uznać, że sprawa powinna być załatwiona w trybie skargowym, to i tak wniesienie skargi powoduje z mocy tego przepisu wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania rozbiórki budynku, a więc załatwienie przez PINB sprawy poprzez odmowę wszczęcia postępowania pozostaje w sprzeczności z art. 233 k.p.a. Wniesiono przy tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym – kosztów zastępstwa procesowego – zgodnie z zestawieniem kosztów, które zostanie przedstawione na rozprawie – oraz rozpatrzenie niniejszej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania postanowienia o wstrzymaniu rozbiórki został uznany przez organ I instancji za skargę złożoną w trybie art. 221 k.p.a. i załatwiono go w trybie skargowym. Pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że oprotestowane przez stronę pismo PINB stanowi w istocie postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku o wszczęcie postępowania, bowiem rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii powinno nastąpić poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z treści pisma strony z dnia 12 lutego 2024 r. jednoznacznie wynika, zdaniem pełnomocnika, że stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania rozbiórki budynku, gdyż zawiera wniosek o wydanie postanowienia w przedmiocie jego rozbiórki, w związku z czym nie mogło zostać uznane za skargę złożoną w trybie art. 221 i n. k.p.a. Powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazano, że w każdym przypadku – nawet jeśli wniosek o wszczęcie postępowania jest uznawany przez organ administracji za nieuzasadniony lub niedopuszczalny – organ ten wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle zaś art. 61a § 2 k.p.a. postanowienie w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o wszczęcie postępowania jest zaskarżalne zażaleniem. W związku z powyższym autorka skargi podkreśliła, że skoro pismo rozstrzygnęło o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, to niezależnie od jego formy, powinno być ono traktowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie można uznać, że stronie nie przysługiwał w sprawie środek zaskarżenia.
Pełnomocnik skarżącej wskazała nadto, że zamknięcie stronie drogi do wszczęcia postępowania stworzyło realny stan zagrożenia życia, zdrowia i mienia nie tylko jej, ale również innych mieszkańców posesji przy ul. [...] we W., bowiem bezpośrednio przy granicy nieruchomości o numerach [...] i [...] znajduje się drzewo, które pochyla się coraz bardziej w stronę posesji o numerze [...], w związku z czym istnieje duże prawdopodobieństwo zawalenia się drzewa na budynek, który się tam znajduje. Podkreślono również, że organy administracyjne całkowicie pominęły to, że projekt budowlany przewidujący wybudowanie nowego budynku w miejsce budynku wyburzonego zakłada zmianę usytuowania bramy wjazdowej na teren posesji przy ul. [...], z którą związana jest konieczność zlikwidowania lampy zamontowanej z publicznych środków, przez co nie uwzględniono interesu społecznego i usankcjonowano, że zostaną zmarnotrawione środki publiczne.
Powołując się na art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: p.b.) pełnomocnik podniosła, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, do których zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. należą też roboty rozbiórkowe, jeśli roboty te są prowadzone bez wymaganego pozwolenia. W związku z powyższym, organ I instancji, zdaniem autorki skargi, nie mógł uznać wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie prowadzenia robót rozbiórkowych za bezzasadny, lecz miał obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wskazano, że do niniejszej sprawy ma zasadniczo zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2, który nakazuje organowi wydanie postanowienie wstrzymujące roboty budowlane w sytuacji, gdy roboty te są prowadzone w sposób zagrażający zdrowiu lub życiu ludzi albo mieniu w związku z zagrożeniem spowodowanym przechylającym się w stronę posesji o numerze [...] drzewem oraz z brakiem właściwych zabezpieczeń przed spadaniem na teren tej nieruchomości elementów z rozbiórki budynku.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaznaczyć też trzeba, że zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie jest to postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2024 r. zawiadamiające o sposobie załatwienia skargi w sprawie robót rozbiórkowych – co za tym idzie, Sąd władny jest wyłącznie ocenić zasadność stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest więc uzależnione od wniosku strony.
Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten, zgodnie z art. 144 k.p.a. stosuje się odpowiednio do zażaleń. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2042/19, dostępne w CBOSA). Przyjmuje się przy tym, że przesłanki niedopuszczalności odwołania (zażalenia) obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania (zażalenia) natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji, postanowienia), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji (postanowień) administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W sytuacji zaś wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia, do czego zobligowany jest organ w przypadku stwierdzenia zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, merytoryczne rozpatrzenie odwołania (zażalenia) nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1805/22, dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie zażalenie "na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 27.02.2024 r." wniesione przez pełnomocnika skarżącej organ II instancji zakwalifikował jako środek zaskarżenia na pismo organu I instancji z dnia 27 lutego 2024 r., zawiadamiające o sposobie "załatwienia skargi oraz o bezzasadności wszczęcia postępowania administracyjnego", będącym odpowiedzią organu nadzoru budowlanego na wystosowane do niego żądanie podjęcia działań w związku z samowolną rozbiórką obiektu budowlanego.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest właśnie kwestia kwalifikacji ww. środka zaskarżenia, co sprowadza się do konieczności oceny, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że pismo PINB z dnia 27 lutego 2024 r. nie ma charakteru postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Zauważyć należy, że pismo to stanowiło reakcję organu na wystąpienie skarżącej o przeprowadzenie kontroli w zakresie prac rozbiórkowych dotyczących budynku znajdującego się we W. przy ul. [...] oraz o wstrzymanie prac rozbiórkowych. Skarżąca wykazywała, że podjęto prace rozbiórkowe bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.
W następstwie żądania skarżącej PINB poinformował, że przeprowadził w dniu 27 lutego 2023 r. kontrolę, stwierdzając, że w budynku, jak też w jego otoczeniu, nie były prowadzone żadne prace budowlane. Poza złożonymi na posesji przedmiotami opisanymi w protokole organ nie stwierdził śladów wcześniejszego wykonywania lub przygotowania do robót budowlanych. Właściciel oświadczył, że oczekuje na decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę. W tych okolicznościach organ wykluczył przesłanki do wszczęcia postępowania określonego w przepisach Prawa budowlanego.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że DWINB prawidłowo ocenił zażalenie skarżącej uznając, że w sprawie nie było prawnej możliwości wniesienia zażalenia na pismo, niemające charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Analiza pisma PINB w sposób jednoznaczny prowadzi do przyjęcia, że stanowi ono zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi udzielone w trybie art. 238 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Przedmiotowe pismo zawiera wszystkie elementy przewidziane we wskazanym normatywie – w tym informację o trybie postępowania w przypadku wniesienia kolejnych skarg.
Słusznie zatem DWINB uznał, że ww. pismo wydane zostało w trybie skargowym, uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. w art. 221-240. Tryb ten jest samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 k.p.a.), możliwość zastosowania trybu z art. 239 k.p.a. wobec ponowionej skargi (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2017 r., III SA/Kr 507/17, dostępne w CBOSA). Co zatem istotne, skarga z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego (zarówno zatem postępowania odwoławczego, jak i sądowoadministracyjnego).
W realiach niniejszej sprawy fakt, że skarżąca złożyła zażalenie od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, odmiennie kwalifikując opisane pismo PINB, nie mogło spowodować uznania efektu działań organu I instancji za merytoryczne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie. W istocie bowiem PINB nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, czemu dał jednoznaczny wyraz wskazując podstawy prawne, w oparciu o które działał. W stosunku do takiej czynności nie było zaś możliwe wywiedzenie instancyjnego środka zaskarżenia.
W takim stanie rzeczy należy przyjąć, że DWINB zasadnie rozpoznał złożone zażalenie w sposób niemerytoryczny, stosując art. 134 k.p.a. i stwierdzając jego niedopuszczalność. Trafne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r., (sygn. akt II SA/Rz 1644/22) podając, że ,,niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia w szczególności wtedy, gdy decyzji w ogóle nie wydano albo gdy na mocy przepisów odrębnych nie podlega ona zaskarżeniu w drodze odwołania bądź gdy organ dokonał jedynie czynności materialno-technicznej." (patrz CBOSA). Pogląd ten odpowiednie zastosowanie znajduje także do niedopuszczalności zażalenia.
Odnosząc się do argumentacji skargi, co do konieczności zakwalifikowania pisma PINB jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a., zauważyć trzeba, że bez względu na to, jakie intencje miała skarżąca wnosząc pismo-wniosek do organu nadzoru budowlanego – istotne jest w jakim trybie i w jakiej formie zostało to załatwione. Jeśli sposób załatwienia sprowadzał się do czynności materialno-technicznej – a w niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce – to czynności takiej nie można skarżyć w trybie zażaleniowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 766/24, dostępne w CBOSA). Samo wskazanie w treści zaskarżonego pisma organu pierwszej instancji wykluczenia przesłanek obligujących wszczęcie postępowania administracyjnego, nie może być uznane za rozstrzygnięcie będące faktycznie postanowieniem z art. 61a k.p.a. Z takiej informacji nie można bowiem wywodzić elementów rozstrzygnięcia będącego postanowieniem w piśmie, które stanowi de facto zawiadomienie wydane w trybie skarg i wniosków, wymienionym w Dziale VIII k.p.a. Na powyższe wskazuje zarówno podstawa prawna rzeczonego pisma – art. 238 § 1 k.p.a. – jak również przywołane już wcześniej inne elementy pisma z 27 lutego 2024 r.
Pozostając dalej przy zarzutach skargi kwestionujących możliwość załatwienia wystąpienia strony przez organ w trybie skargowym – skoro we wniosku wyraźnie wnosiła o wszczęcie postępowania – Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., zgodnie z którym postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych wszczyna się z urzędu, nie jest możliwe wszczęcie tego rodzaju postepowania na wniosek, nawet gdy pochodzi od strony.
Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a.
Uzupełniająco należy dodać, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd wskazujący na brak możliwości potraktowania przez organ zgłoszonego żądania w przedmiocie podjęcia działań przez organ związanych z samowolą budowlaną jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym stanowiskiem, nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania, tj. wszczynanych z urzędu oraz na wniosek. Żądanie zgłoszone na piśmie, niebędącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., nie może jednak pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu, wniosku) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawach wymienionych w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane, jest organem wyłącznie właściwym do ich rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2467/22, dostępne w CBOSA).
Z powyższego wynika, że na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W judykaturze niejednokrotnie podkreślano, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, w związku z czym nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18, z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 89/19, dostępne w CBOSA). Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak, zgodnie z wyrażanym poglądem, postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem.
Choć zatem w praktyce niektóre z organów nadzoru budowlanego w reakcji na pismo danego podmiotu o przeprowadzenie postępowania wydają postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., nie oznacza to, że w każdej tego rodzaju sprawie wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego takiego rozstrzygnięcia. Pomimo istnienia rozbieżności stanowisk wyrażanych w orzecznictwie, wskazać należy, że dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia stosownego pisma może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1383/21, dostępne w CBOSA). Jak już wspomniano, zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5b p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. Gdy zaś postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2055/23 oraz przywołane w nim wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1314/21, z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 378/22, dostępne w CBOSA). Przedmiotowe postępowanie – stosownie do art. 53a ust. 1 p.b. – mogło być wszczęte tylko z urzędu i w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uznał, że nie ma podstaw do jego wszczęcia, w realiach niniejszej sprawy mógł w formie pisma poinformować o tym skarżącą.
Prawidłowa kwalifikacja prawna żądania strony, dokonana w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji nie doprowadziła zatem, wbrew jej twierdzeniom, do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zarzuty oraz okoliczności odnoszące się zaś do istoty sprawy związanej z obiektem budowlanym pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, którego przedmiotem jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. W związku z powyższym, powody wystosowania przez stronę skarżącą żądania podjęcia określonych w piśmie z 12 lutego 2024 r. działań przez organ nadzoru budowlanego nie mogły być przedmiotem ustaleń dokonywanych w niniejszej sprawie. Na marginesie dodać należy, że w zaistniałej sytuacji strona, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna podjąć inne środki, zmierzające do ochrony swoich interesów.
Tak dokonana kontrola zaskarżonego aktu nie wykazała zatem jakichkolwiek naruszeń, które warunkowałby uchylenie przedmiotowego postanowienia. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.