II SA/Gd 117/25

II SA/Gd 117/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 grudnia 2024 r. nr SKO.450.152.2024 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia 17 października 2024 r. nr 7/2024, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących D. J. i J. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
D. J. i J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 11 maja 2020 r. do Urzędu Gminy w Nowej Wsi Lęborskiej wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. (dalej jako: "inwestor", "Spółka") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia, rur osłonowych i zasuw odcinających na działkach nr [...] obręb L. oraz nr [...]-[...] obr. M., gm. N. W piśmie z dnia 29 maja 2021 r. inwestor wniósł o zmianę zakresu inwestycji poprzez wymianę działki nr [...] na [...] w związku z podziałem geodezyjnym terenu.
W toku postępowania D. J. i J. J. (dalej jako: "strony", "skarżący") zgłosili uwagi odnośnie przebiegu gazociągu przez ich nieruchomość, działkę nr [...]. W piśmie z dnia 28 lipca 2020 r. inwestor ustosunkował się do obu wariantów przedstawionych przez strony.
Postanowieniem z dnia 8 września 2020 r. Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zażalenia złożonego przez inwestora.
Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. orzekło o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. Wójt podjął z urzędu zawieszone postępowanie oraz wezwał inwestora o nadesłanie wyjaśnień w sprawie. W piśmie z dnia 21 maja 2021 r. inwestor wyjaśnił, że planowana inwestycja ma służyć budowie przewodu służącego do przesyłu i dystrybucji gazu na terenie trzech gmin: C., N. i obszar L. Wskazał, że dla planowanej inwestycji nie ma wymogu legitymowania się decyzją środowiskową, gdyż inwestycja ta obejmuje budowę gazociągu o maksymalnym ciśnieniu roboczym do 0,5 MPa (gazociąg średniego ciśnienia). Odniósł się także do wariantów przebiegu trasy gazociągu po działce [...] zaproponowanych przez strony. Następnie, pismem z dnia 21 czerwca 2021 r., inwestor dokonał kolejnej modyfikacji wniosku w zakresie terenu inwestycji - wnioskując o wyłączenie spod zakresu postępowania działek: nr [...] obręb L., nr [...]-[...] obręb M.
W dniu 20 sierpnia 2021 r. strony zgłosiły dalsze zastrzeżenia co do przebiegu planowanej trasy gazociągu po ich działce nr [...]. Wskazały na konieczność ustalenia najkorzystniejszego i akceptowanego przez wszystkich przebiegu gazociągu. W odpowiedzi na powyższe inwestor, w piśmie z dnia 6 września 2021 r., szczegółowo odniósł się do uwag stron, zwracając uwagę na konieczność uwzględnienia planów przebudowy dróg wojewódzkich, w tym obwodnicy L.
W dniu 22 września 2021 r. sprzeciw wobec lokalizacji inwestycji na działce nr [...] zgłosił jej właściciel, M. W. Inwestor odniósł się do zgłoszonych zastrzeżeń w piśmie z dnia 4 października 2021 r. W dniu 30 listopada 2021 r. M. W. wniósł kolejne pismo z żądaniem przedstawienia odrębnego wariantu lokalizacji gazociągu.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia na terenie działek nr [...]-[...] obręb M. Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W dniu 12 lipca 2022 r. J. L., reprezentowany przez pełnomocnika, zgłosił zarzut pominięcia pełnomocnika, a także zastrzeżenia co do przebiegu planowanej trasy gazociągu po działce nr [...]. Po raz kolejny uwagi zgłosił także J. J. (pismo z dnia 8 lipca 2022 r.). Inwestor udzielił odpowiedzi na powyższe uwagi i zarzuty w piśmie z dnia 12 sierpnia 2022 r.
Decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia na terenie działek nr [...]-[...] obręb M. Organ odwoławczy, w decyzji z dnia 17 maja 2023 r., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej pkt 5 i 9, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 674/23 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organy nie uwzględniły, że w dniu 29 kwietnia 2022 r., a więc przed przystąpieniem do uzgodnień, w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego opublikowano pod poz. 1673, uchwałę nr 526/XLI/22 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 28 marca 2022 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wzgórz Lęborskich. Na mocy tej uchwały utworzono wskazany w uchwale obszar chronionego krajobrazu, obejmujący teren planowanej inwestycji (zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. uchwały z 28 marca 2022 r. przebieg granicy Obszaru Chronionego Krajobrazu Wzgórz Lęborskich). Sąd podkreślił, że na podstawie § 9 ww. uchwały z 28 marca 2022 r., w zakresie uregulowanym uchwałą utraciła moc wskazana w rozstrzygnięciu Wójta uchwała nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w Województwie Pomorskim. Dokonując analizy obu opisanych wyżej aktów normatywnych Sąd uwzględnił, że zawierają one odmienne przepisy w zakresie zakazów i ograniczeń, których zastosowanie do analizowanej inwestycji powinno być przedmiotem rozwagi organów. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie dokonały w sposób właściwy zarówno uzgodnień, jak i określenia przedmiotu rozstrzygnięcia z perspektywy mogących mieć zastosowanie zakazów i nakazów, ustanowionych ze względu na ochronę przyrody w wyżej wymienionej uchwale.
W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji inwestor, w piśmie z dnia 4 czerwca 2024 r., dokonał kolejnej modyfikacji wniosku i wskazał, że obecnie obejmuje on teren działek nr [...]-[...] obręb M.
Decyzją z dnia 17 października 2024 r. Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia na terenie działek nr [...]-[...] obręb M.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania D. J. i J. J., decyzją z dnia 9 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 674/23.
Następnie, przywołując m. in. treść przepisu 50 ust. 1, art. 52 ust.1, art. 2 pkt 5, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 6, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako; "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez inwestora, tj. w dniu 3 lutego 2021 r. przy uwzględnieniu przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), która z dniem 24 września 2023 r. dokonała nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do spełnienia przesłanki realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n") oraz co do uznania planowanej inwestycji za mającą znaczenie co najmniej lokalne. Kwestie te zostały przesądzone już na etapie decyzji Kolegium z dnia 7 marca 2022 r. oraz decyzji z dnia 17 maja 2023 r., gdzie ustalono, że zamierzenie objęte wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 50 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i możliwe było wydanie dla niego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe zostało także potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 674/23.
W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów odrębnych, mogącego skutkować odmową wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Także strony nie wskazały konkretnych przepisów, które ich zdaniem naruszała planowana inwestycja celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego z treści odwołania można wywieść wniosek, że strony sprzeciwiają się w istocie lokalizacji inwestycji jako takiej na terenie działki nr [...]. Strony powołują się na szeroko pojęte prawo własności prywatnej, którego chcą bronić. Ustosunkowując się do powyższego Kolegium wskazało, że sprzeciw właścicieli nieruchomości nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego albowiem przepisy nie przewidują, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania (w tym właścicieli nieruchomości przez które ewentualnie przebiegać będzie inwestycja). Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów.
Kolegium dodatkowo wskazało, że inwestor w pismach z dnia: 28 lipca 2020 r., 21 maja 2021 r., 6 września 2021 r. i 12 sierpnia 2022 r. szczegółowo wyjaśniał optymalizację rozwiązań przyjętych dla przebiegu planowanej trasy gazociągu po działce nr [...] z jak najmniejszą uciążliwością dla stron, co jest konsekwencją racjonalnego przebiegu inwestycji. W świetle powyższego nie można, zdaniem organu, uznać by ingerencja w prawo własności stron była nadmierna i bez poszanowania ich interesu prywatnego.
Za gołosłowne uznało ponadto Kolegium zarzuty dotyczące naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i braku należytego zbadania stanu prawnego terenu inwestycji. W toku postępowania ustalono m. in., że działka nr [...] obejmuje grunty orne, pastwiska, grunty pod rowami, grunty zadrzewione i zakrzewione użytki rolne; na działce tej zlokalizowana jest napowietrzna sieć energetyczna, sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna oraz siec teletechniczna; działka sąsiaduje z terenem kolejowym od strony północnej i wschodniej; obecnie na działce nr [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Strony nie przedłożyły żadnych dokumentów podważających dotychczasowe ustalenia organów.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja lokalizacyjna nie przyznaje inwestorowi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, zaś ochrona interesu osób trzecich realizowana jest na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - tj. etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym może następować tylko w takim zakresie jaki wynika z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. przy uwzględnieniu przepisów ogólnych art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Kolegium podkreśliło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powoduje powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z jego nieruchomości. Nie jest ona także aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Dopiero decyzja wydana w oparciu o art. 124 u.g.n. ma na celu uzyskanie przez inwestora prawa do dysponowania określoną nieruchomością i jest niezbędna dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Reasumując Kolegium wskazało, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki określone w przepisach prawa. Projekt decyzji (sporządzony przez uprawnioną osobę) uzyskał wymagane uzgodnienia, w tym także Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (pismo z dnia 25 lipca 2024 r.) przy uwzględnieniu okoliczności, że teren inwestycji leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Wzgórz Lęborskich i obowiązują na nim zakazy i ograniczenia określone w uchwale nr 526/XLI/22 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wzgórz Lęborskich (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 1673; pkt. 5.1. zaskarżonej decyzji), a także okoliczności, że obszar planowanej inwestycji nie znajduje się w strefie ochrony archeologicznej (pkt 6.1 zaskarżonej decyzji). Sama decyzja natomiast zawiera załączniki o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz spełnia wymogi wskazane w art. 54 u.p.z.p. i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r . Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.").
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przejawiające się w braku poczynienia szczegółowych ustaleń co do aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja oraz braku należytego zbadania stanu prawnego terenu. Wskazali ponadto na naruszenie przepisu art. 54 pkt 1 lit. d) u.p.z.p. poprzez brak ustalenia, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim, czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym stopniu. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak ustalenia czy inwestycja nie jest objęta formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja narusza także art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, podczas gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, których nieruchomości znajdują się w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej inwestycji (o czym świadczą m. in. wnoszone w toku postępowania środki zaskarżenia). Wskazali także na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji w całości wobec wskazanych naruszeń prawa materialnego. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegając na braku uwidocznienia w uzasadnieniu decyzji: wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego; oceny przyjętych przez inwestora rozwiązań; okoliczności, że organ powinien ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny oraz czy ograniczy lub uniemożliwi korzystanie z nieruchomości osób trzecich w najmniej uciążliwy sposób; oceny przyjętej przez inwestora ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja oraz zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Końcowo wskazali na naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do głównych zarzutów odwołania lub uczynienie tego w sposób zdawkowy, mało przekonywujący i nie pogłębiający zaufania do organów administracji publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2025 r. inwestor, ustosunkowując się do zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W jej wyniku decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") - w brzmieniu obwiązującym na dzień złożenia wniosku przez inwestora, tj. w dniu 3 lutego 2021 r., stosownie do treści przepisu 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688).
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).
Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).
Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po dokonaniu niezbędnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie natomiast do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
W odniesieniu do poddanej sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że zarówno w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji z dnia 17 października 2024 r., jak również w poprzedzających go postępowaniach, Wójt nie przeprowadził oraz nie sporządził prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Podkreślić należy, że zakres takiej analizy jest szeroki, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego – poza rodzajem inwestycji i liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - powinna określać – zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. – obejmować ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dopiero w wyniku takiej oceny, organ rozpoznający sprawę ma możliwość określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu.
Zakres takiej analizy jest szeroki, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – poza rodzajem inwestycji i liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich czy ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.).
Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać przepisy w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Powinna ona być przygotowana przed sporządzeniem projektu decyzji, gdyż jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń niemożliwa jest prawidłowa ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana. Sporządzanie analizy i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Dowodem w sprawie jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i strony mogą kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy. Analiza ta jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in. gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru (tak też: I. Zachariasz, R. Suwaj, Komentarz do art. 53, [w:] H. Izdebski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, LEX/el. 2023). W orzecznictwie sądowym, podzielanym przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie, podkreśla się, że analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., powinna stanowić odrębny dokument, opracowany przed sporządzeniem projektu decyzji, do którego treści będą mogły odnieść się strony postępowania (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2019 r., II SA/Po 1116/18; wyrok WSA w Szczecinie z 31 maja 2023 r., II SA/Sz 164/23). W aktach niniejszej sprawy tak rozumianej analizy brakuje, co oznacza, że organy administracji orzekały w sprawie mimo braku podstawowego dowodu.
Dokonując oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Sąd stwierdza, że znajdujące się w kwestionowanych rozstrzygnięciach "wyniki analizy", nie tylko nie stanowią analizy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., ale wręcz wymykają się spod jakiejkolwiek kontroli. Zawierają one jedynie dowolnej treści stwierdzenia na temat tego, że dla przedmiotowego terenu nie ma przewidzianych zadań samorządowych i rządowych – inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym; inwestycja nie wymaga dostępu do drogi publicznej; istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga wyłączenia z użytkowania rolnego; obszar i nieruchomości w granicach decyzji nie są objęte ochrona konserwatorską; zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego przedmiotowe działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym znajdują się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią (art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne); obszar objęty decyzją nie jest terenem górniczym, nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemi; nie jest położony w granicach parku narodowego i jego otuliny, teren jest objęty ochrona na podstawie przepisów o ochronie przyrody – leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Wzgórz Lęborskich i obowiązują na nim zakazy i ograniczenia określone uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wzgórz Lęborskich (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 1673) oraz że działki na których lokalizowana jest inwestycja przylegają do drogi publicznej. Skonfrontowanie tych "wyników" z analizą i ich ocena nie jest jednak możliwe z uwagi na brak informacji wyjściowych, które winny znaleźć się w analizie. Dołączony do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego załącznik graficzny nie stanowi wymaganej analizy.
W związku z powyższym uznać należy, że w niniejszym postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ I instancji nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, czym naruszył art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Wójta obarczone dyskwalifikującym je naruszeniem przepisów, uchybił natomiast przepisowi art. 138 § 1 k.p.a.
W dalszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku organów obu instancji - projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie został prawidłowo uzgodniony z wszystkimi organami uzgadniającymi. Z akt sprawy wynika bowiem, że w piśmie z dnia 8 lipca 2024 r. organ I instancji zwrócił się o ponowne uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego z dnia 8 lipca 2024 r. dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej – gazociąg średniego ciśnienia, rury osłonowe, zasuwy odcinające na dz. nr [...]-[...] obręb ewidencyjny M. do: Starostwa Powiatowego w Lęborku, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lęborku i Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku. W odpowiedzi na powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lęborku, postanowieniem z dnia 18 lipca 2024 r., uzgodnił pozytywnie przedłożony projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie higieniczno – sanitarnym z wyłączeniem uzgodnienia w zakresie higieny radiacyjnej zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku, w piśmie z dnia 25 lipca 2024 r., poinformował natomiast, że nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni, a tym samym uznał złożony wniosek w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody za uzgodniony w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Ponadto w aktach sprawy znajduje się także sporządzona bez daty notatka służbowa podpisana przez P. K. z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z P.Z., Naczelnikiem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, zawierająca informację, że projekt decyzji w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego został przez ten organ uzgodniony w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 72 § 1 k.p.a. adnotacje służą utrwaleniu czynności z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że adnotacje służą utrwaleniu stanowiska organu współdziałającego w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że został do niego skierowany projekt decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajduje się pismo z 8 lipca 2024 r., w którym Kierownik Referatu Ochrony Środowiska, Planowania Przestrzennego i Gospodarowania Mieniem UG Nowa Wieś Lęborska wnosi o "ponowne uzgodnienia" projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej. Z rozdzielnika na korespondencję wynika, że miały je otrzymać następujące organy: Starosta Powiatowy w Lęborku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lęborku oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczność doręczenia wskazanym organom projektu decyzji. Z akt sprawy wynika jednak, że dwa organy: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lęborku uzgodniły projekt decyzji. Brak dowodów doręczenia projektu decyzji uniemożliwia przyjęcie, że Starosta Powiatowy oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgodniły projekt decyzji milcząco. Zdaniem Sądu, nie zmienia tej oceny treść adnotacji z rozmowy telefonicznej pracownicy Urzędu Gminy z Naczelnikiem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku. U.p.z.p. przewiduje jedynie dwa sposobu uzgodnienia – postanowienie lub tzw. milczące uzgodnienie. Stosownie do treści art. 53 ust. 5 w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Oznacza to, że milczące uzgodnienie warunkowane jest doręczeniem wystąpienia o uzgodnienie. Brak dowodu poświadczającego takie doręczenie (np. zwrotnego poświadczenia odbioru) wyklucza możliwość przyjęcia uzgodnienia w tym trybie.
W związku z powyższym, wobec braku potwierdzenia, że organ I instancji skutecznie zwrócił się do wymienionych organów o uzgodnienie projektu decyzji, brak jest podstaw by uznać, że projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie został uzgodniony z wszystkimi organami uzgadniającymi.
Dodatkowo należy zauważyć, ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, również w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonywana jest w trybie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej jako: "u.u.i.ś."). Z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przez uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wymieniona wprost w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., który określa, przed uzyskaniem jakich decyzji następuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niewątpliwie jednak należy ją ocenić jako decyzję wymagającą wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o ile przepisy szczególne wskazują na taką konieczność). Z uwagi bowiem na zbliżony charakter decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdzić należy, że w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. jest także mowa o decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por.: wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 2697/15, wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2019 r., II SA/Gl 142/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 817/22). Konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z kwalifikacji przedsięwzięcia dokonywanej przy pomocy regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Ocena czy dane przedsięwzięcie kwalifikuje się do którejkolwiek z kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, musi być dokonana już w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli bowiem organ rozpatrujący wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego doszedłby do wniosku, że wnioskowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco lub mogłoby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, musiałby zażądać od wnioskodawcy uzyskania i dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie sądu organ nie może opierać się na samym tylko oświadczeniu inwestora dotyczącym oddziaływania inwestycji na środowisko, lecz powinien dokonać własnych ustaleń, co do kwalifikacji danej inwestycji w kontekście obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem tego rodzaju przedsięwzięć, w tym w kwestii potrzeby sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, określone zostały w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 31 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje do przesyłu gazu inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 20 oraz towarzyszące im tłocznie lub sekcje redukcyjne, z wyłączeniem gazociągów o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa i przyłączy do budynków".
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy podnieść, że w toku postępowania inwestor wyjaśnił, że planowana inwestycja dotyczy budowy gazociągu średniego ciśnienia, a zatem gazociągu o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa. W konsekwencji, w ocenie inwestora, inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie niniejszej organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych własnych ustaleń i przyjęły, że to odpowiedź inwestora jest elementem rozstrzygającym. Tymczasem to rolą organu było ustalenie, oczywiście na podstawie wniosku inwestora, zakresu inwestycji i precyzyjne określenie go w decyzji. Z akt sprawy i zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, by podane przez inwestora cechy i parametry planowanej inwestycji zostały przez organ przeanalizowane.
W ocenie Sądu waga i charakter stwierdzonych uchybień po stronie organów obu instancji był tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W sprawie miało bowiem miejsce naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które stawiają określone wymagania rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Popełnione przez organy obu instancji uchybienia natury materialnoprawnej i procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, uwzględniając okoliczności, które przesądziły o zasadności skargi, Sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.