II SA/Gd 1159/23

II SA/Gd 1159/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
M. Spółka Akcyjna (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.29.2022.IK, którą uchylono decyzję Starosty Gdańskiego (dalej jako: Starosta), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 grudnia 2021 r., nr GKiK-GN.683.2.15.1.2017/2021.MK, i odmówiono ustalenia na rzecz Spółki odszkodowania za prawo własności działek nr: [...] o pow. 0,1587 ha, [...]
o pow. 0,1806 ha i [...] o pow. 0,0178 ha, położonych w obrębie P., gmina P.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r., nr GP i RG.GO-7430/65/2008, Wójt Gminy Pruszcz Gdański (dalej jako: Wójt), zatwierdził projekt podziału m.in. działki nr [...] na działki nr: [...]-[...] oraz zatwierdził projekt podziału działek nr: [...] i [...] na działki nr: [...]-[...] (podkreślenia Sądu). Działki podlegające podziałowi stanowiły własność Spółki i położone były w P., gmina P. Zgodnie z decyzją, działki nr [..]-[...] zostały "wydzielone jako fragment, zaprojektowanego w miejscowym planie zagospodarowania, układu komunikacyjnego". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 4 września 2008 r.
Wnioskiem z dnia 12 listopada 2020 r. Spółka wystąpiła do Starosty o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...]-[...]. W toku tego postępowania sporządzone zostały operaty szacunkowe ustalające wartość rynkową prawa własności działek objętych wnioskiem strony.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. Starosta ustalił na rzecz wnioskującej Spółki odszkodowanie w łącznej wysokości 598.784 zł za prawo własności ww. działek oraz zobowiązał Wójta Gminy Pruszcz Gdański do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Pruszcz Gdański - zarzucając błędne przyjęcie, że działki nr [...]-[...] stanowią działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, i że przeszły z mocy prawa na własność Gminy, a tym samym, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania.
Odwołanie wniosła też Spółka, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania i zarzucając:
1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie treści trzech operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r. i ustalenie odszkodowania w wysokości wynikającej z tych operatów, podczas gdy kwota powinna być wyższa;
2) art. 8 § 1 , art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów strony wnoszonych wobec operatów w piśmie z dnia 27 września 2021 r.;
3) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez ustalenie odszkodowania w niższej wysokości, aniżeli rzeczywiście powinna ona wynosić.
Decyzją z dnia 7 września 2022 r., NSP-VIII.7581.1.29.2022.IK, Wojewoda uchylił zaskarżone orzeczenie Starosty z dnia 30 grudnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 886/22, WSA w Gdańsku uchylił decyzję kasatoryjną Wojewody uznając, że wskazana przez Wojewodę potrzeba wyjaśnienia charakteru i kategorii drogi posadowionej na przedmiotowych działkach nie uzasadniała wydania decyzji kasacyjnej. Czynności tych powinien dokonać Wojewoda w toku postępowania odwoławczego, gdyż analiza materiałów z prac planistycznych nie przekraczała granic postępowania uzupełniającego, do przeprowadzenia którego uprawniony jest organ odwoławczy na podstawie ort. 136 k.p.a.
W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, ze względu na obszerność materiałów planistycznych uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański nr XXXIV/190/2005, pracownik Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku zapoznał się z tymi materiałami w siedzibie organu, sporządzając dokumentację fotograficzną.
W dniu 3 kwietnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy oświadczył, że nie potwierdzi aktualności operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r.
W dniu 19 czerwca 2023 r. Wójt przekazał dokumenty związane z ustaleniem opłaty adiacenckiej oraz poinformował o wydaniu przez Starostę decyzji z dnia 25 maja 2023 r. nr 5/ZRID/2023, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy 015.KDD w zakresie budowy układu drogowego wraz z budową kanalizacji deszczowej, kanału technologicznego, oświetlenia oraz przebudową sieci elektroenergetycznej w miejscowości [...]" (decyzja zrid), na mocy której działki nr: [...]-[...], staną się własnością Gminy P. z dniem ostateczności tej decyzji. Natomiast pismem z dnia 4 lipca 2023 r. Wójt wyjaśnił, iż wniosek o wydanie decyzji zrid, jest realizacją zapisu widniejącego w decyzji zatwierdzającej podział z dnia 20 sierpnia 2008 r., w której nie ma mowy o wydzieleniu działek pod drogi publiczne, a jedynie o wydzieleniu pod fragment układu komunikacyjnego. Nie ma zatem również skutku w postaci odszkodowania jaki przewiduje przepis art. 98 ust. 3 u.g.n.
Decyzją z dnia 20 października 2023 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2021 r. i odmówił ustalenia na rzecz Spółki odszkodowania za wydzielone działki nr [...]-[...].
W uzasadnieniu wskazano, że w dacie wydawania decyzji podziałowej dla P. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
przyjęty uchwałą nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 27 sierpnia 2005 roku. Z zaświadczenia Wójta z dnia 8 października 2012 r. wynika natomiast, że działki nr [...]-[...] znajdowały się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KD - drogi dojazdowe.
W świetle treści art. 98 ust. 1 u.g.n., dla wystąpienia określonych w tym przepisie skutków rzeczowych w postaci uwłaszczenia gminy, powiatu lub województwa, warunkiem jest wydzielenie działki przeznaczonej w planie pod drogę o charakterze publicznym. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu/układu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Wobec konstrukcji zastosowanej przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 u.g.n., niedopuszczalnym jest by do przejścia prawa własności nieruchomości na gminę mogło dojść z mocy prawa bez wyraźnego zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg gminnych.
Zauważono, że celem normy art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Brak jest podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowo powstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej na gminę. Dlatego też, aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie warunki: z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną ,oraz decyzja podziałowa, o której mowa wyżej, stała się ostateczna i w związku z tym, istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna, oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego.
Mając to na uwadze Wojewoda w pierwszej kolejności dokonał analizy zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie podziału i ustalił, że w § 69 ust. 2 pkt 5 wskazano klasy dróg, ich symbole oraz wymagane pasy drogowe: KD - drogi dojazdowe, minimalny pas drogowy 15 m, pas ulicy 10 m. W ust. 5 wskazano, że dla dróg dojazdowych ogranicznikiem ich szerokości mogą być rowy funkcjonującego systemu melioracyjnego. Natomiast w § 70 ustalono zasady organizacji dojazdów w obrębie terenów do zabudowy – w ust. 6 wskazano, iż dojazdy pozostaną własnością właściciela lub współwłaściciela terenu, jeżeli Wójt w porozumieniu z zaineresowanymi nie postanowi inaczej. Z kolei we wstępnym projekcie podziału nieruchomości z dnia 27 marca 2008 r., działki nr: [...]-[...] są położone na terenie oznaczonym literką "G". Zgodnie z zapisami postanowienia Wójta z dnia 17 kwietnia 2008 r., nr GPiRG.MC.7324-35/08, którym zaopiniowano pozytywnie proponowany podział nieruchomości teren oznaczony literką "G" "stanowi fragment zaprojektowanego w obowiązującym planie miejscowym układu komunikacyjnego, złożonego z dróg dojazdowych KD, przewidzianego do obsługi nowych terenów inwestycyjnych w sąsiedztwie obszaru opracowania. Do czasu wydzielenia całego przewidzianego w planie miejscowym układu drogowego, fragment tej drogi, stanowiący obecnie projektowaną do wydzielenia działkę "G", pozostaje we władaniu prywatnym. Docelowy sposób władania ww. odcinkiem drogi będzie przedmiotem oddzielnego postępowania. Wszystkim wydzielonym działkom należy zapewnić dostęp do drogi publicznej.
Wojewoda zauważył też, że w decyzji z dnia 21 października 1999 r., nr BRO.BU./GP-41/99/K, Starosta udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie [...] w P. przy ul. [...] objętych I etapem realizacji inwestycji, w skład którego wchodziły
m.in. zjazd do [...] oraz skrzyżowanie drogi krajowej [...]
z ul. [...], z drogą wjazdową do [...].
Co więcej, decyzją z dnia 13 maja 2011 r., nr GPiRG.GO-743O/A/30-11/2009, Wójt ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, dla działek nr [...]-[...], a decyzja ta została oparta m.in. o uchwałę Rady Gminy Pruszcz Gdański nr IX/84/2007 z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. W decyzji przyjęto stawkę 15%, która zgodnie z ww. uchwałą została przewidziana w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości nie nastąpi wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych. Oznacza to, iż Wójt uznał, że w wyniku podziału z 2008 r. nie nastąpiło wydzielenie działek pod drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg publicznych. Decyzja o opłacie adiacenckiej została też poddana kontroli instancyjnej i sądowej, w wyniku której pozostała w obrocie prawnym.
Natomiast w księgach wieczystych obejmujących przedmiotowe działki wpisano służebności gruntowe przejazdu i przechodu, zaś w ocenie Wojewody, jeśli chodzi o drogi publiczne, to mogą być one obciążone jedynie poprzez ustanowienie trwałego zarządu na rzecz zarządcy drogi, którym jest odpowiednia jednostka organizacyjna, powołana przez właściwy dla danej drogi organ administracji drogowej, będący zarządcą drogi, o czym przesądza art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645), dalej jako "u.d.p.". Droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że wydzielone w wyniku podziału działki nr: [...]-[...], nie zostały wydzielone pod drogę o charakterze drogi publicznej.
Wojewoda zwrócił też uwagę, że Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku postanowieniami z dnia 28 lipca 2022 r. oddalił wnioski o wpis prawa własności spornych działek na rzecz Gminy wskazując, że brak możliwości zweryfikowania podmiotu, Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, któremu przysługuje prawo własności tych działek.
Wreszcie, podstawa prawna decyzji podziałowej, tj. art. 93 i art. 99 u.g.n., osnowa oraz treść jej uzasadnienia nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu przedmiotowych działek nr: [...]-[...] pod drogę publiczną gminną. Według organu odwoławczego, również dokumenty złożone w sprawie nie wskazują na to, aby wydzielenie spornych działek nastąpiło pod drogę publiczną, powodując przejście tego gruntu z mocy prawa na rzecz Gminy. Z decyzji podziałowej wynika bowiem, że działki nr: [...]-[...] zostały wydzielone w celu zapewnienia dojazdu, ale nie jako drogi o charakterze publicznym. Także w obowiązującym na dzień podziału planie miejscowym działki nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg. Co więcej, podstawę decyzji podziałowej stanowił art. 99 u.g.n., który warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowieniem przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności drogowej, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej i tym samym wyklucza twierdzenie o przejściu własności na gminę z chwilą uostatecznienia się decyzji podziałowej. Obowiązek zaś ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej (drogowej) może obciążać wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej. Dlatego też, w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 u.g.n..
Ponadto, o możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., można co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana z inicjatywy organów władzy publicznej. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności obywatela. Zupełnie inaczej przedstawia się natomiast sytuacja, gdy właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdą się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej (służebność drogi koniecznej). W takim przypadku, zaistniałe ograniczenie własności, wynikające z samej inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie rodzi po stronie Państwa obowiązku odszkodowawczego, tym bardziej, że działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, które stałyby się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, czy gminy. Dodatkowo, z akt sprawy nie wynika, aby Spółka kwestionowała decyzję podziałową, a tym samym charakter wydzielonych działek gruntu.
Reasumując, Wojewoda uznał, że brak jest w sprawie decyzji podziałowej, która wydzielałaby grunt oznaczony jako działki nr: [...]-[...] pod drogę publiczną, a zatem nie może być mowy o skutku wynikającym z art. 98 ust. 1 u.g.n. Kontrolowana decyzja Starosty z dnia 30 grudnia 2021 r. - ustalająca odszkodowanie - jest więc nieprawidłowa, a utrzymanie jej w mocy spowodowałoby rażące naruszenie prawa, co uzasadnia wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się – Spółki.
Odnosząc się do zarzutu, że w poprzednich decyzjach organ stał na stanowisku, iż należy ustalić odszkodowanie za przedmiotowe działki, Wojewoda wyjaśnił, że powyższe stanowisko zostało zmienione po dokonaniu dogłębnej analizy dokumentów zebranych przez organ I instancji, m.in. decyzji podziałowej oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w trakcje postępowania odwoławczego Wójt dostarczył nowe dokumenty dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej oraz poinformował, iż została wydana decyzja zrid, która obejmuje działki nr: [...]-[...], i na mocy której ww. działki, z dniem uostatecznienia się tej decyzji, staną się własnością Gminy Pruszcz Gdański.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka M. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody, ewentualnie jej uchylenia. Decyzji tej strona zarzuciła naruszenie:
art. 153 i art. 170 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie się od ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 886/22, w następstwie którego została wydana zaskarżona decyzja, co przejawiało się m. in. w bezpodstawnym zaniechaniu zlecenia sporządzenia nowych operatów szacunkowych celem ustalenia należnego Spółce odszkodowania;
art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 8 § 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 Konstytucji RP, które stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne, nieuzasadnione i przeczące koncepcji sprawiedliwości proceduralnej odstąpienie od poglądu wyrażonego przez Wojewodę we wcześniejszych decyzjach administracyjnych, w tym w ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 18 października 2019 r., nr NSP-VIII.7581.1.8.2018.IK, w myśl którego w odniesieniu do działek spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n.;
art. 139 k.p.a., które stanowiło rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius i uchylenie w całości decyzji I instancji i orzeczeniu o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki oraz brak wyjaśnienia przyczyn odstępstwa od tego zakazu w uzasadnieniu decyzji;
art. 24 § 1 pkt 5, art. 24 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., które stanowi wadę dającą podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z udziałem Pani insp. I. K. oraz Pani dyr. D. D., które brały udział w wydaniu wcześniejszej decyzji Wojewody z dnia 7 września 2022 r., uchylonej następnie na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 886/22, wobec czego powinny z urzędu zostać wyłączone od udziału w sprawie;
art. 13 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 2 k.p.a.. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie w sprawie żadnych działań zmierzających do nakłonienia Spółki i Gminy do ugody lub do mediacji w sytuacji, gdy interesy stron były sporne, lecz poza wszelkim sporem pozostawał i pozostaje fakt, że Gmina zamierza przeznaczyć działki pod drogi publiczne i być ich właścicielem, co mogłoby uzasadniać ugodę między stronami;
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący mylnym uznaniem, że powstałe na mocy decyzji podziałowej z 2008 r. działki nr [...]-[...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, oraz że:
na ocenę skutku przejścia prawa własności na rzecz Gminy miały wpływać okoliczności i zdarzenia następujące po 2008 r. w sytuacji, gdy są one prawnie irrelewantne, skoro skutek ten nastąpił z mocy samego prawa, ex lege, z dniem 4 września 2008 r., w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna;
wydzielone drogi miały być drogami wewnętrznymi, chociaż określone w decyzji podziałowej i w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działek do "KD" - drogi dojazdowe, które są drogami publicznymi,
podział nieruchomości miał być dokonany pod warunkiem ustanowienia służebności, choć nie wynika to z decyzji podziałowej,
na mocy decyzji podziałowej działki miały pozostać "własnością prywatną" do czasu powstania układu drogowego w sytuacji, gdy postanowienia decyzji podziałowej dotyczą wyłącznie "władania prywatnego".
art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieuporządkowany, uniemożliwiający zrozumienie sfery motywacyjnej organu, racji, którymi się kierował, np. odstępując od swoich wcześniejszych ocen prawnych statusu działek, od wskazań i ocen prawnych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r., od zakazu reformationis in peius, a także poprzez niewyjaśnienie, z jakich przyczyn odmówił wiarygodności twierdzeniom i wyjaśnieniom Spółki, przyjmując równocześnie bezkrytycznie stanowisko i dowody Gminy;
art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki z tytułu działek, które zostały wydzielone pod drogi publiczne i stały się własnością Gminy w sytuacji, gdy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n., co aktualizuje obowiązek odszkodowawczy Gminy w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n.
Uzasadniając powyższe zarzuty Spółka podniosła, że Wojewoda powinien był rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną z poszanowaniem i przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt Ii SA/Gd 886/22. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynikało jednoznacznie, iż organ powinien we własnym zakresie przeprowadzić operaty szacunkowe celem ustalenia wysokości należnego Spółce odszkodowania. Sąd przesądził więc, iż roszczenie odszkodowawcze Spółki z art. 98 ust. 3 u.g.n. co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Wnioskowanie Sądu było zresztą spójne z argumentacją organu: gdyby istotnie Spółce nienależne było odszkodowanie, to niecelowe i zbyteczne byłoby wydawanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. z powodu ekspirowania terminu ważności operatów szacunkowych. Niezrozumiałe jest więc, zwłaszcza w świetle art. 12 § 1 k.p.a., z jakich celów Wojewoda występował z zapytaniami do rzeczoznawcy o aktualność operatów, skoro finalnie uznał je za niecelowe do wyjaśnienia sprawy.
Ponadto Sąd zauważył odstępstwo Wojewody od swojego wcześniejszego poglądu w sprawie odszkodowania za sporne działki. W decyzji z dnia 18 października 2019 r. organ ten bowiem zbadał istnienie wszystkich przesłanek zastosowania normy z art. 98 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do działek i skonkludował, że zostały one spełnione. W aktualnie zaskarżonej decyzji organ winien więc wyjaśnić zmianę tego stanowiska, a temu obowiązkowi nie sprostał. Lakonicznie powołał się na rzekomo "dogłębną analizę dokumentów", zwracając uwagę na "nowe dokumenty", czyli dokumenty dotyczące wysokości opłaty i decyzji zrid. Zdaniem skarżącej ta argumentacja jest pozorna i nieprzekonująca, nie zezwalała Wojewodzie na odstępstwo od wcześniejszych ocen prawnych. W szczególności dlatego, że skutek prawny w postaci przejścia prawa własności w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy samego prawa z chwilą wydania decyzji podziałowej, co w realiach niniejszej sprawy nastąpiło w 2008 r. W związku z tym wydanie decyzji zrid czy wszelkie późniejsze pisma, oświadczenia i czynności nie mogą negować skutku przejścia prawa własności ex lege.
Po trzecie, Wojewoda błędnie interpretuje wytyczne Sądu zawarte w orzeczeniu z dnia 9 listopada 2022 r. twierdząc, jakoby w sprawie zachodziła potrzeba wyjaśnienia przez organ odwoławczy charakteru i kategorii drogi posadowionej na ww. działkach. Sąd podniósł jedynie, że te okoliczności nie spełniają kryterium wydania decyzji
z art. 138 § 2 k.p.a., wyrażając dodatkowo zaskoczenie, że uprzednio wyjaśnione przez Wojewodę we wcześniejszych decyzjach, aktualnie mają być przedmiotem ponownego badania.
Dalej Spółka wskazała, że znając stanowisko Wojewody wyrażone w decyzjach z 2018 r. i z 2019 r., które przesądzało o zasadności prawa Spółki do odszkodowania, zdecydowała się ona uczestniczyć w trzyletniej, wieloetapowej procedurze, angażując w to nie tylko środki organizacyjne, czas, ale i środki finansowe na obsługę swojego udziału w postępowaniach. Owo zaangażowanie podyktowało usprawiedliwionym oczekiwaniem uzyskania odszkodowania, skoro prawo do niego jednoznacznie wynikało z rozważań Wojewody. Spółka ufała, że tę samą wykładnię organ zastosuje w jej przypadku. Decyzja z 2019 r. została dołączona jako załącznik nr 7 do wniosku, a na jej ustalenia Spółka wielokrotnie powoływała się w pismach. Zdaniem Spółki, nagła, diametralna i nieuzasadniona zmiana zapatrywania Wojewody na status prawny działek jest rażąco niesłuszna i narusza interpretowane w świetle art. 2 Konstytucji RP zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 8 § 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Regulacje art. 8 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. mają kluczowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizują potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej jednostek, co powoduje, że decyzja z 2019 r., a także decyzja podziałowa, wywołują skutek erga omnes, są wiążące w obrocie prawnym wobec wszystkich podmiotów - zarówno wobec organów władzy publicznej, jak i wobec podmiotów administrowanych.
Co więcej, organ, który wydał prawomocną i ostateczną decyzję, jest nią związany na mocy art. 110 § 1 k.p.a. Natomiast decyzja z 2019 r. nie była ani przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, ani przedmiotem postępowania nadzwyczajnego (art. 145, art. 154, art. 156 k.p.a.). Nie istniały żadne racje ku temu, żeby organ zanegował wyrażone w niej ustalenia faktyczne i oceny prawne.
Równie niezasadne jest stwierdzenie, jakoby Spółka była zdolna przenieść prawo własności nieruchomości stanowiących działki na rzecz innej spółki w efekcie planu podziału Spółki. Dokładnie odwrotne stanowisko legło przecież u podstaw wydania decyzji z 2019 r. i odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz [...], która miała nabyć roszczenia odszkodowawcze z tytułu utraconych działek. Organ po raz kolejny rażąco przeczy swoim wcześniejszym rozumowaniom, bez objaśnienia przyczyn tak radykalnych zmian ocen prawnych.
Wojewoda nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje obecnie, iż wówczas pozostawał w błędzie, co miałoby ów błąd wywołać i co miałoby zaważyć na jego ustąpieniu po blisko 4 latach od wydania decyzji z 2019 r. Zmiana interpretacji zapisów czy to decyzji podziałowej, czy miejscowego planu jest arbitralna, niejasna i niewykazana.
Niezasadnie też Wojewoda upatrywał możliwości wycofania się ze swojego wcześniejszego poglądu w kwestii wysokości opłaty adiacenckiej. Spółka w piśmie z dnia 17 lipca 2023 r. wyjaśniła, że opłata ta została ustalona na poziomie 15 % i niezrozumiałe jest, z jakich przyczyn ekonomicznych Spółka miałaby negować tę stawkę i wnosić o jej określenie na poziomie wyższym (25 %). Spółka działałaby w ten sposób na swoją niekorzyść. Zresztą, Spółka kwestionowała nałożoną opłatę adiacencką co do zasady, także wskazując na jej przedawnienie wynikające z art. 145 ust. 2 u.g.n. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrywkowo przywołał stanowisko Spółki, ale się nie odniósł do niego i nie wyjaśnił, wbrew wymogowi z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., z jakich przyczyn odmawia mu racji. Spółka podtrzymuje zaś przedmiotowe stanowisko.
Równie chybiona jest próba wytłumaczenia zmiany poglądu prawnego faktem wydania decyzji zrid. Do tej kwestii Spółka także odniosła się zarówno w piśmie 17 lipca 2023 r. oraz w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r., gdzie wskazano, że to właśnie Gmina zawnioskowała o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części obejmującej działki nr [...]-[...]. Wiedząc, że działki te przeszły z mocy prawa już na własność Gminy w 2008 r., Gmina nie powinna była wprowadzać w błąd Starosty i wnosić o ich wywłaszczenie na swoją rzecz. Spółka natomiast nie może ponosić żadnych ujemnych konsekwencji działania Gminy, które nie odpowiada bezwzględnie obowiązującemu prawu, zwłaszcza że w efekcie działania Gminy Spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia 25 maja 2023 r. Tym bardziej, że wydanie decyzji zrid nie neguje ani nie podważa zdarzenia prawotwórczego, jakim było przejście - ex lege - 15 lat wcześniej, tj. w 2008 r. ww. działek na własność Gminy na podstawie decyzji podziałowej. To kwestia wydania i uostatecznienia decyzji podziałowej w 2008 r. uniemożliwia aprobatę stwierdzenia, że działki mogą być przedmiotem decyzji zrid - a nie odwrotnie. Okoliczność, że po upływie blisko 15 lat od wydania decyzji podziałowej względem działek, w sposób mylny i nieusprawiedliwiony objęto te działki decyzją zrid nie oznacza, iż pewnemu nieobjaśnionemu przez organ "cofnięciu" miałby podlegać skutek prawny decyzji podziałowej z 2008 r. To bardzo znaczący błąd logiczny, którym obarczone jest rozumowanie Wojewody.
Spółka zaznaczyła, że zakwestionowała decyzję zrid, lecz organ odwoławczy odmówił jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a rozstrzygnięcie to jest przedmiotem odrębnej skargi do WSA w Gdańsku.
Dalej zauważono, że zaskarżona decyzja zapadła w efekcie odwołań obu stron postępowania, w tym także w efekcie odwołania Spółki, która jednak kwestionowała decyzję organu I instancji wyłącznie w tym zakresie, w jakim uważała, że należne Spółce odszkodowanie winno być wyższe, niż orzeczone. Reformacja dokonana zaskarżoną decyzją spowodowała uchylenie w całości korzystnej dla strony decyzji i odmowę odszkodowania w jakiejkolwiek wysokości. Zdaniem Spółki, Wojewoda naruszył w ten sposób art. 139 k.p.a. i unormowany tym przepisem zakaz reformationis in peius, który jest uznawany za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa: zarówno postępowań sądowych, jak i postępowań administracyjnych. W przypadku zaś wielości stron powinna obowiązywać reguła równej ochrony, niezależnie od tego, czy i która strona wniosła odwołanie, a w przypadku wniesienia odwołania przez więcej niż jedną stronę organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść żadnej z nich. Organ nie mógł więc orzec na niekorzyść Spółki, nawet pomimo okoliczności, iż odwołanie od decyzji I instancji złożyła Gmina.
Ponadto, choć przepisy przewidują okoliczności, które dezaktualizują omawiany zakaz, to Wojewoda nie podał, który przepis miałby zostać rażąco naruszony przez Starostę, w jaki sposób, jak należy rozumieć owo pojęcie, a więc odstępstwo od zakazu z art. 139 k.p.a. nie było dozwolone. Także zdaniem Spółki utrzymanie decyzji I instancji w mocy nie doprowadziłoby do rażącego naruszenia prawa: ani w szerokim rozumieniu, które obejmuje wady określone w art. 145 lub art. 156 k.p.a., ani tym bardziej w ścisłym rozumieniu, odpowiadającym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., za którym optuje Spółka. Podstawą bowiem zastosowania tej przesłanki nieważności może być niebudzący wątpliwości stan prawny, oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie. Nie sposób zaś przypisać takiego naruszenia Staroście, zwłaszcza że w decyzji I instancji wyraził pogląd, za którym wcześnie optował wyraźnie sam Wojewoda Pomorski.
Organ odwoławczy bezpodstawnie więc pozbawił Spółkę gwarancji wynikającej z art. 139 k.p.a., a naruszenie zakazu reformationis in peius obciąża decyzję organu odwoławczego wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji w całości.
Strona zauważyła też, że z metryki zaskarżonej decyzji wynika, iż została ona sporządzona przez insp. I. K., zaś podpisana przez dyr. D. D., tj. osoby, które przygotowały i podpisały wcześniejszą decyzję Wojewody w tej samej sprawie, tj. decyzję z dnia 7 września 2022 r., która została uchylona w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 886/22. Zdaniem Skarżącej, obie pracownice organu powinny były wobec tego zostać wyłączone od udziału w sprawie z uwagi na brak bezstronności. Choć w tym zakresie w orzecznictwie istnieją rozbieżności, to strona stoi na stanowisku, że rozpoznanie ponowne sprawy z udziałem osób, które uczestniczyły w wydaniu uprzednio decyzję uchyloną wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, fakt, iż poprzednia decyzja administracyjna wydana z udziałem i podpisana przez tych samych pracowników, obala domniemanie bezstronności, które powinno cechować postępowanie przed organem administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
Ponadto, w ocenie Spółki w niniejszej sprawie istniały przesłanki do przeprowadzenia mediacji – w postępowaniu bowiem uczestniczyły Spółka i Gmina, prezentujące sporne interesy i rozbieżne żądania, także w odwołaniu. Niewątpliwe było również, iż działki są przeznaczone pod drogi publiczne, a różnica zdań sprowadza się do oceny, czy owo przeznaczenie wynika już z decyzji podziałowej (tak stanowczo twierdzi Spółka i pogląd ten popiera w dalszym ciągu), czy na mocy decyzji ZRID (tak twierdziła Gmina). Oczywistym jest zarazem, że Gmina będzie zobowiązana do wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia własności działek, czy to na mocy decyzji zrid, czy na mocy decyzji z art. 98 ust. 3 u.g.n. Skoro tak, to zdaniem Spółki istniały możliwości osiągnięcia konsensusu w tej materii, jednak Wojewoda za pomocą postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zrid usiłuje zamknąć Spółce możliwość zaskarżenia tej decyzji. Prowadzi to też do sytuacji nieakceptowalnej w demokratycznym państwie prawa (art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP), w której Gmina nabędzie pod budowę dróg publicznych działki, nie wypłaciwszy żadnemu podmiotowi należnego odszkodowania.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu Spółka zauważyła, że przedmiotowe postępowanie winno zmierzać przede wszystkim do zgodnego z art. 98 ust. 1 u.g.n. ustalenia, czy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, tj. z dniem 4 września 2008 r., działki przeszły z mocy prawa na własność Gminy, czy nie. Zauważono bowiem, że skutek prawnowłasnościowy przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje ex lege, niezależnie od woli uczestników obrotu i bez potrzeby składania jakichkolwiek dalszych oświadczeń woli, to żadne inne zdarzenia czy czynności prawne nie są w stanie skutku tego zanegować ("cofnąć"), zmodyfikować. W konsekwencji, ustalenie, co się działkami po 4 września 2008 r. jest irrelewantne dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej z art. 98 ust. 3 u.g.n. - kluczowe jest tu wyłącznie, czy w dacie wydania decyzji podziałowej i w dacie jej uostatecznienia spełnione były przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n. Natomiast z treści zaskarżonej decyzji wynika, że większość okoliczności faktycznych, które zawiodły organ do uznania, iż w sprawie nie wystąpił skutek z art. 98 ust. 1 u.g.n., stanowi zdarzenia czy czynności uczestników obrotu prawnego powstałe wiele lat po wydaniu decyzji podziałowej, np. fakt wydania decyzji zrid z 2023 r. czy fakt oddalenia wniosków Gminy o wpis prawa własności w postępowaniu wieczystoksięgowym, fakt obciążenia działek służebnościami.
Okoliczność, iż Gmina w złej wierze i w obliczu trwającego postępowania w przedmiocie działek złożyła w tajemnicy przed Spółką wniosek o wydanie decyzji zrid, która miałaby obejmować działki, nie jest w stanie odwrócić skutku prawnego decyzji podziałowej - liczy tu się bowiem fakt, że chronologicznie pierwsza w obrocie zaistniała decyzja podziałowa, a nie decyzja zrid. To decyzja podziałowa ustaliła więc status prawny działek. Ponadto fakt, że Gmina pozostaje wyraźnie zainteresowana własnością działek i ich przeznaczenia pod drogi publiczne dowodzi okoliczności tego, że istotnie intencją wydzielenia działek było ich przeznaczenie pod publiczną inwestycję drogową. Okoliczność, że Gmina 15 lat zwlekała z wdrożeniem planów inwestycyjnych, nie ma znaczenia w kontekście art. 98 ust. 1 u.g.n. i nie umniejsza skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma zastosowanie niezależnie od stopnia zaawansowania prac inwestycyjnych, co wielokrotnie stwierdzano w orzecznictwie.
Odnosząc się natomiast do kwestii służebności Spółka zauważyła, że wpis służebności do ksiąg wieczystych jest wyłącznie wyrazem tego, iż Gmina zaniedbała wykonania obowiązku ujawnienia swego prawa własności w księdze wieczystej. Obowiązek ten - w myśl art. 98 ust. 2 u.g.n. - spoczywa wyraźnie na Gminie. Co więcej, wbrew mylnemu i dowolnemu wnioskowaniu Wojewody, w decyzji podziałowej nie ustanowiono obowiązku ustanowienia służebności na działkach nr [...]-[...]. Obowiązek ten wyrażono jedynie w odniesieniu do działek [...]-[...], a więc a contrario należy przyjąć, że w odniesieniu do przedmiotowych działek obowiązek ten nie występował, co falsyfikuje twierdzenia organu, jakoby działki miały podlegać pod dyspozycję norm z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Organ nie dostrzegł bowiem, iż przedmiotem decyzji podziałowej było wiele działek i nie w stosunku do wszystkich zastosowanie znajdował art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Natomiast orzecznictwo, na które powołuje się Wojewoda - argumentując tę część swoich rozważań, nie przystaje do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skoro zaś skutek prawny decyzji powinien być oceniany na 2008 r., to fakt ustanowienia służebności nie ma znaczenia dla istnienia lub nieistnienia tego skutku prawnego - analogicznie, jak skutku podziału nie byłoby w stanie "anulować" nieustanowienie służebności, gdyby taki warunek nałożono w decyzji podziałowej.
W kontekście zgłoszonego przez Spółkę roszczenia odszkodowawczego kluczowe znaczenie mają postanowienia decyzji podziałowej i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które jednoznacznie wskazują na wydzielenie działki pod drogi publiczne. Co bezsporne, wydzielone na mocy decyzji podziałowej działki znajdowały się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem "KD - drogi dojazdowe". Jak słusznie stwierdzono w decyzji I instancji stanowią one "drogę publiczną gminną". Wydzielenie działek nastąpiło pod "drogę gminną" - czyli jedną z "kategorii" dróg publicznych wyróżnionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. Natomiast z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z 2003 r.", niezbicie wynika, że oznaczenie literowe "KD" ma być stosowane przy opracowywaniu miejscowego planu dla terenów przeznaczanych pod budowę dróg "publicznych". Przepisy rozporządzenia z 2003 r. obowiązywały już w dacie wydania i uostatecznienia decyzji podziałowej, a także w dacie uchwalenia analizowanego planu miejscowego. Oznaczenie więc drogi dojazdowej na działkach symbolem "KD" determinuje jej "publiczny" charakter w znaczeniu przepisanym art. 2 ust. 1 u.d.p. oraz art. 98 u.g.n. Inna interpretacja byłaby dokonana contra legem. Nawet jednak gdyby przepisy rozporządzenia z 2003 r. miały nie znajdować zastosowania do planu z uwagi na regułę intertemporalną z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., to "publiczny" charakter drogi dojazdowej należy wyprowadzić z treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z 1999 r.". W § 4 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia dróg publicznych przewidziano również drogi dojazdowe, oznaczone symbolem "D". Obowiązujące w dacie wydania miejscowego planu § 7 oraz § 8 rozporządzenia z 1999 r. przewidywały tożsame parametry dla tej kategorii dróg publicznej oznaczonych symbolem "D" do tych, które Rada Gminy ustanowiła w § 69 ust. 2 pkt 5 planu dla dróg oznaczonych symbolem "KD". W konsekwencji, oczywistym jest, że drogi dojazdowe oznaczone w przedmiotowym planie symbolem "KD" (w tym drogi dojazdowe, pod które wydzielono działki) stanowią drogi publiczne. Z postanowień planu w żadnej mierze nie można wnosić, że przewiduje on przebieg dróg wewnętrznych, gdyż nie tylko nie określa wyznaczonych terenów dróg w ten sposób, ale wręcz odwrotnie, posługuje się symboliką i terminologią właściwą dla klasy drogi publicznej (droga dojazdowa).
Skarżąca zaznaczyła też, że brzmienie decyzji podziałowej nie zezwala na przypisanie działkom charakteru dróg wewnętrznych z tej przyczyny, że decyzja podziałowa wyraźnie odróżniała tę kategorię dróg. W odniesieniu do wydzielonych działek nr [...]-[...] jasno przyjęto, iż działki te stanowić będą drogi wewnętrzne, lecz analogicznego wskazania zabrakło w odniesieniu do spornych działek, stąd brak jest podstaw, aby i im przypisać charakter "wewnętrzny". Wreszcie Wojewoda błędnie przyjął, jakoby w decyzji podziałowej figurować miał zapis, iż "dojazdy pozostaną własnością właściciela terenu". Ustalenie to nie odpowiada prawdzie, ponieważ w odniesieniu do działek nr [...]-[...] zapis decyzji podziałowej brzmi zupełnie inaczej: miały one "pozostawać we władaniu prywatnym" do czasu wydzielenia całego terenu w układzie drogowym. Zdecydowanie zaś nie można utożsamiać semantycznie pojęcia "własności" i "władania". Pojęcie "władania" nie jest zdefiniowane ustawowo, lecz pojawia się w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r., nr 133 poz. 872 ze zm.), a na kanwie tej regulacji przyjmowano w orzecznictwie, że "władanie" nie oznacza ani posiadania, ani własności, lecz formę faktycznego władztwa, związanego z utrzymywaniem drogi. Z powołanego fragmentu wynika więc odmienna konkluzja od konkluzji organu, iż intencją decyzji podziałowej było, aby działki pozostały własnością Spółki. Gdyby bowiem taką intencję miał Wójt Gminy, wówczas posłużyłby się zwrotem "własność", a nie "władanie".
Z powyższych uchybień wynika, że organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło organ do błędnego ustalenia faktycznego, iż działki nie zostały wydzielone mocą decyzji podziałowej pod drogi publiczne, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym niezastosowaniem art. 98 ust. 3 u.g.n. przy rozpatrywaniu odwołania stron.
Naruszone zostały też reguły dotyczące sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej. Natomiast należało uwzględnić, że szczególny charakter ma uzasadnienie decyzji reformacyjnej z art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Organ odwoławczy powinien w nim nie tylko wyjaśnić zasadność swojego stanowiska w sprawie, lecz także wykazać błędy, jakich dopuścił się organ instancji podstawowej. Obowiązkom tym organ odwoławczy uchybił. Przejrzystość wywodów organu jest zaburzona, a poglądy prawne, które przytacza organ, nie odnoszą się konkretne do realiów niniejszej sprawy. Przede wszystkim, organ niezwykle lapidarnie odnosi się do względów, które zaważyły na odejściu od poprzednio wyrażonego poglądu o tym, iż działki podlegają pod unormowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. organ nie wyjaśnia w szczególności, z jakich przyczyn jego ówczesne rozumowanie było wadliwe i co implikowało zmianę podejścia. Nie wyjaśniono też logiki podejmowanych przez siebie czynności procesowych, w szczególności niezrozumiałe jest, z jakich przyczyn organ decyzją z dnia 7 września 2022 r. uchylił w całości decyzję Starosty z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu utraty ważności operatów szacunków, a następnie - po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r. - kilka miesięcy przeznaczył na ustalenie, czy pozostają aktualne po to, by finalnie w uzasadnieniu decyzji stwierdzić, iż Spółce prawo do odszkodowania nie przysługuje co do zasady. Wreszcie, zdaniem Spółki, w zasadzie jej stanowisko nie zostało przez organ poddane pod rozwagę i uwzględnione. Organ co prawda przytacza niektóre tezy procesowe Spółki, jednak nie wyjaśnia, z jakich przyczyn nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaje się natomiast, że Wojewoda bezkrytycznie kierował się wyłącznie racjami podnoszonymi przez Gminę i przedkładanymi przez nią dowodami.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Wojewodę prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki przejścia prawa własności zostały spełnione, a przede wszystkim zostały one wydzielone pod drogę publiczną. Nie można też zgodzić się z poglądem, jakoby w przypadku "inicjatywy" właściciela w podziale działek gruntu, odszkodowanie z art. 98 ust. 3 u.g.n. miało być nienależne. Ponadto, inicjatywa właściciela jest zresztą w tej regulacji jedynie częściowa, skoro o przeznaczeniu gruntów decyduje planista - podmiot publicznoprawny, uchwalając stosowny plan miejscowy. Na kanwie niniejszej sprawy natomiast decyzję podziałową wydał Wójt Gminy, na rzecz której nastąpiło przysporzenie w postaci własności działek i nie był on zobowiązany do uwzględnienia wniosku Spółki. Skoro zaś wydał decyzję podziałową z przeznaczeniem działek pod drogi publiczne, to w pełni słuszne jest, aby z tego tytułu Spółka otrzymała należne odszkodowanie. Nie ma też uzasadnienia argument, że odszkodowanie z art. 98 ust. 3 u.g.n. jest nienależne z uwagi na brak wskazania w podstawie prawnej decyzji podziałowej expressis verbis art. 98 ust. 1 u.g.n. Brak ten stanowi o uchybieniu proceduralnym Wójta, który wydawał decyzję podziałową, jednak nie odbiera decyzji podziałowej możliwości wywołania skutków prawnych. Niedociągnięć w zakresie formułowania podstawy prawnej decyzji podziałowych nie można przerzucać na stronę - takie działanie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą zaufania do organów władzy publicznej, wywodzoną z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP: skutki zaniedbań pracowników organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji podziałowych nie mogą bowiem obciążyć podmiotów administrowanych. To, że w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n., ani to, że w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną.
Wreszcie, nie zasługują na uwzględnienie argumenty dotyczące braku ujawnienia prawa własności Gminy do przejętych działek w księgach wieczystych. Jednoznaczne brzmienie art. 98 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia bowiem wątpliwość, że obowiązek złożenia wniosku o wpis do księgi wieczystej obciąża odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, a nie podmiot, który utracił prawo własności. Zatem zaniedbania Gminy w tym zakresie nie mogą obciążać Spółki. Także w orzecznictwie wskazuje się, że skoro przejście prawa własności do nieruchomości dokonuje się z mocy samego prawa, na podstawie jednoznacznej normy z art. 98 ust. 1 u.g.n., dla uzyskania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest konieczne ujawnienie tego prawa na rzecz jednostki samorządu w księdze wieczystej; wpis do księgi wieczystej ma w tym przypadku charakter wyłącznie deklaratoryjny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów, kontrola legalności nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego.
W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej ustalenia skarżącej Spółce odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną było to, czy wyodrębnione na skutek podziału działki o nr [...]-[...] zostały przeznaczone pod drogę publiczną, a w konsekwencji, czy byłemu właścicielowi, któremu odjęto prawo własności na rzecz podmiotu publicznego, przysługuje odszkodowanie. Wojewoda uznał bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy odszkodowanie takie nie należy się i w ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości (działki przejętej pod drogę) stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n.", a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), dalej rozporządzenie, które na mocy § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, miało zastosowanie do operatu sporządzonego przed dniem 9 września 2023 r.
Zgodnie z 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl zaś ust. 2 właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.
Wreszcie, na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia między Spółką a organem gminy, wobec czego kwestia odszkodowania za wydzielone działki została rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym podstawowe znaczenie ma art. 130 u.g.n. z którego wynika, że gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. to wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie było natomiast to, czy objęte wnioskiem odszkodowawczym działki zostały przeznaczone "pod drogi publiczne", a więc, czy w ogóle przeszły one na własność podmiotu publicznego i przysługuje za nie odszkodowanie. Organ odwoławczy stanął bowiem na stanowisku, że nie doszło do takiego przejścia prawa własności działek na rzecz gminy, ponieważ nie zostały one wydzielone pod drogi publiczne, co wyklucza prawo Spółki do uzyskania odszkodowania. Zdaniem Sądu pogląd ten jest prawidłowy.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy sytuacja faktyczna i prawna działek odpowiada dyspozycji przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. jest to, co wynika z decyzji podziałowej. Aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne - pod drogi publiczne, a nie jedynie pod drogi jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza zatem treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 748/16; z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2681/12; z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532).
W decyzji podziałowej z dnia 20 sierpnia 2008 r. wskazano, że działki nr [...]-[...] zostają wydzielone jako "fragment, zaprojektowanego w miejscowym planie zagospodarowania, układu komunikacyjnego. Do czasu wydzielenia całego przewidzianego w planie układu drogowego pozostający we władaniu prywatnym [...]". W rozstrzygnięciu tym zatem nie określono wprost, że działki zostają wydzielone pod drogi publiczne, lecz posłużono się zwrotem "układ komunikacyjny", który – zdaniem Sądu – należy rozumieć jako pewną komunikacyjną całość, składającą się zarówno z elementów o charakterze publicznym, jak i nie publicznym, a więc zarówno dróg publicznych, jak i wewnętrznych. Należy też zauważyć, że sama Spółka we wniosku z dnia 16 sierpnia 2008 r. o podział swoich nieruchomości wskazała, że celem podziału jest racjonalizacja zarządzania m.in. działkami nr [...]-[...], z których wydzielono sporne działki. Natomiast w decyzji podziałowej zaznaczono, że "Dla działki nr [...] jak i dla wszystkich wydzielonych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej". Z kolei w postanowieniu Wójta z dnia 17 kwietnia 2008 r. - opiniującym pozytywnie proponowany podział - wskazano, że działka "G" stanowi fragment zaprojektowanego w obowiązującym planie miejscowym układu komunikacyjnego, złożonego z dróg dojazdowych KD, przewidzianego do obsługi nowych terenów inwestycyjnych w sąsiedztwie obszaru opracowania. Również w tym postanowieniu zastrzeżono, że wszystkim wydzielonym działkom należy zapewnić dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że także wolą samego wnioskodawcy nie było uzyskanie - na skutek podziału, działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Co więcej, Spółka nie kwestionowała ani ww. postanowienia opiniującego, ani decyzji podziałowej, która stała się ostateczna. Oznacza to, że tak dokonany podział i uzyskane przeznaczenia działek wydzielanych, były zgodne z wolą wnioskodawcy – Spółki.
Odnosząc się zaś do kwestii wskazania w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2008 r., że działki mają stanowić – zgodnie z planem miejscowym, część układu komunikacyjnego, złożonego z dróg dojazdowych KD, należy wyjaśnić, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że takie oznaczenie w planie z 2005 roku nie przesądza o publicznych charakterze tych działek, w szczególności o tym, że są to działki przeznaczone pod drogę gminną.
Zgodnie z § 69 ust. 2 pkt 5 oraz częścią graficzną uchwały nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 27 sierpnia 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część nizinna A (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r., nr 141, poz. 3356), przedmiotowe działki zostały oznaczone w planie symbolem "KD" czyli stanowią: drogi dojazdowe, minimalny pas drogowy 15 m, pas ulicy 10 m (okoliczność bezsporna).
Z zapisów planu wynika nadto, że dla dróg dojazdowych ogranicznikiem ich szerokości mogą być rowy funkcjonującego systemu melioracyjnego (§ 69 ust. 5). W obrębie istniejącej zabudowy szerokość pasa drogowego dostosowuje się do uwarunkowań wynikających z zabudowy i innych elementów uniemożliwiających osiągnięcie parametrów określonych w ust. 3 (§ 69 ust. 4). Zaznaczono też w planie, iż na rysunku planu określono drogi, które docelowo mogą zmienić klasę ze względu na obniżenie lub podwyższenie ich funkcji (§ 69 ust. 10).
Wprawdzie, jak wskazano w skardze, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tereny komunikacji lądowej w planie miejscowym miały oznaczenie - KD jako drogi publiczne, a KDW – jako drogi wewnętrzne, jednak tak zdefiniowanych oznaczeń w planie miejscowym z 2005 roku nie ma, ponieważ przystąpiono do sporządzania projektu tego planu przed wejściem w życie tego rozporządzenia, a zatem – zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie to nie znajdowało do niego zastosowania, podobnie jak przepisy u.p.z.p. Plan ten bowiem uchwalono na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139).
W planie tym cały system komunikacyjny został podzielony (w § 69 ust. 2) na drogi:
- KS – ekspresowe;
- KGP – główne ruchu przyspieszonego;
- KZ – zbiorcze;
- KL – lokalne;
- KD – dojazdowe;
- KPJ – ciągi pieszo – jezdne.
Należy w tym miejscu dodać, że obowiązujące w chwili uchwalenia planu oraz przystąpienia do jego sporządzania przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838), za drogi publiczne uznawały (vide art. 2): drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ustawy, do dróg gminnych zaliczało się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych; zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu; przebieg dróg gminnych ustalał natomiast zarząd gminy. Stosownie natomiast do art. 8 tej ust. 1 tej ustawy, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami stanowiły drogi wewnętrzne.
Z powyższego wynika, że przedmiotowe działki zostały zatem uznane za drogi dojazdowe, bez wskazania, czy są to drogi publiczne. Co za tym idzie, same parametry tych dróg określone w planie, a odpowiadające przepisom wykonawczym dla dróg dojazdowych publicznych, nie mogły mieć przesądzającego znaczenia dla kwestii publicznego charakteru spornych wydzielonych działek. Dalsze zapisy planu – zawarte m.in. w § 69 ust. 4, 5 i 10, wskazują bowiem, że te parametry nie były wiążące i mogły ulegać zmianom.
Co więcej, tezę o tym, że wydzielone działki nie stanowią dróg publicznych potwierdza fakt, iż w decyzji podziałowej zawarto zastrzeżenie, aby "dla wszystkich wydzielanych działek zapewnić dostęp do drogi publicznej". Taki samo zastrzeżenie widnieje również w postanowieniu opiniującym podział z 17 kwietnia 20098 roku. Zastrzeżenie to koresponduje z ówczesną treścią przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n., który stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Przy czym, za dostęp do drogi publicznej ustawodawca uważał również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.
Takie zastrzeżenie, zdaniem Sądu, oznacza, że przedmiotowe działki nie mogły stanowić drogi publicznej, gdyż wtedy zapis ten przybrałby inną formę, wskazującą, że pozostałe wydzielone decyzją działki mają dostęp do drogi publicznej - działek nr [...]-[...].
Dodatkowo, za brakiem drogowego - o przeznaczeniu publicznym, charakteru wydzielonych działek przemawia również fakt, że w księgach wieczystych prowadzonych dla działek nr [...]-[...] ustanowiono na nich służebności przejazdu i przechodu. Służebność związana z prawem przejazdu (służebność drogi) nazywana też służebnością drogi koniecznej, ma na celu zapewnienie dostępu właścicielom nieruchomości, na rzecz których dokonano obciążenia, do drogi publicznej przez nieruchomość obciążoną (art. 145 Kodeksu cywilnego). Jak natomiast słusznie zauważył Wojewoda, drogi publiczne, jeżeli podlegają obciążeniom, to mają one charakter trwałego zarządu (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), nie zaś służebności. Ograniczone prawo rzeczowe (m.ni. służebność) na nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego (a więc np. droga publiczna stanowiąca własność gminy) może być zaś nieodpłatnie ustanowione jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli więc przedmiotowe działki miałyby stanowić, jak wywodzi skarżąca, drogi publiczne, to nie byłoby konieczne ustanawianie na nich prawa przejazdu i przechodu celem umożliwienia właścicielom dostępu do tych dróg publicznych, gdyż dostęp do dróg publicznych, z działek bezpośrednio przylegających do ich terenów, nie wymaga uregulowania prawnego w drodze decyzji czy umowy.
W ocenie Sądu, dla potwierdzenia tezy przyjętej przez Wojewodę, tj. że przedmiotowe wydzielone działki nie stanowiły dróg publicznych, znaczenie mają też okoliczności zaistniałe po dniu wydania decyzji podziałowej. Wprawdzie strona skarżąca podnosi, że czynności dokonywane po wydaniu decyzji podziałowej są nieistotne dla skutku prawnego związanego z uostatecznieniem się tej decyzji, lecz zdaniem Sądu w tej sprawie nie mogą być one irrelewantne. Należy przy tym zauważyć, że te następcze okoliczności nie stanowiły dla organu punktu wyjścia dla przyjętej tezy, lecz jedynie argumentację ją potwierdzającą. Wojewoda bowiem na podstawie analizy decyzji podziałowej i dokumentacji związanej z tą procedurą uznał, że działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, natomiast okoliczności mające miejsce po dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej oceniał pod kątem tego, czy potwierdzają one to stanowisko, czy też nie. Trafnie w konsekwencji stwierdził, że zarówno przedłożone przez Wójta orzeczenia Sądu Rejonowego, jak i fakt wprowadzenia do obrotu tych działek przez Spółkę potwierdzają, że na mocy decyzji podziałowej nie zostały one wydzielone pod drogi publiczne.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii odmowy wpisu prawa własności Gminy do działek nr [...]-[...], orzeczonej postanowieniami Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r. W orzeczeniach tych wprost stwierdzono, że brak jest precyzyjnego określenia kategorii drogi, a tym samym brak możliwości zidentyfikowania podmiotu publicznego, któremu przysługiwałoby prawo własności do działek. Skoro więc organ uprawniony do rozstrzygania, potwierdzania i ujawniania uprawnień właścicielskich uznał, że nie przysługują one Gminie odnośnie działek nr [...]-[...], to mając ten dowód w zebranym materiale Wojewoda nie mógł go pominąć lub wbrew niemu uznać, iż prawo własności ww. działek Gminie przysługuje.
Nie ma przy tym racji skarżąca twierdząc, że ów wpis prawa własności w księdze wieczystej nie jest wymagany, gdyż przejście prawa własności działek wydzielonych następuje ex lege. Trzeba bowiem zauważyć, że przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., zarówno w dacie wydawania decyzji podziałowej, jak i aktualnie przewiduje, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej, a realizacja obowiązku ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną (zob. wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 557/21; wyrok WSA z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1113/20,dostępne w CBOSA), lecz nie można mylić braku złożenia wniosku o wpis w księdze wieczystej z orzeczeniem właściwego Sądu odmawiającym takiego wpisu. Orzeczenie takie potwierdza bowiem pewien stan prawny. O ile więc można zgodzić się z tezą, że brak złożenia przez podmiot publiczny wniosku o wpis jego prawa w księdze wieczystej i w związku z tym nieujawnienie tego prawa w księdze, nie stanowi przeszkody do ustalenia odszkodowania, to już orzeczenie odmawiające takiego wpisu taką przeszkodę stanowi. Potwierdza ono dokonaną przez organ ocenę treści decyzji podziałowej. Skoro bowiem właściwy organ orzeczniczy uznał, że nie jest możliwe wpisanie w księdze wieczystej prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to tym samym potwierdził, że prawo to nie przeszło na podmiot publiczny. Wpis prawa własności w tej sprawie do księgi wieczystej ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, lecz jedynie w takim znaczeniu, że potwierdza przejście prawa dokonane ex lege, jeśli w dniu wydawania decyzji podziałowej zostały spełnione ustawowe przesłanki takiego przejścia. Jeżeli nie można dokonać owego potwierdzenia oznacza to tym samym, że wcześniej de facto nie zostały spełnione warunki dla zaistnienia skutku przejścia prawa własności.
W związku z tym zasadnie Wojewoda - stawiając tezę, że objęte niniejszym postępowaniem działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne (warunek niezbędny dla skutku przejścia prawa własności ex lege), poparł ją faktem, że właściwy organ orzeczniczy nie potwierdził wynikającego z decyzji podziałowej (wg skarżącej) skutku.
Podobnie należy odnieść się do kwestii obrotu spornymi nieruchomościami, jakiego dokonała Spółka po ich wydzieleniu. Okoliczność ta posłużyła organowi jako poparcie swojej tezy, nie zaś jako źródło tej tezy, że działki nie stanowią dróg publicznych i nadal były własnością Spółki, a nie podmiotu publicznego.
Po pierwsze, jak słusznie zauważono, drogi publiczne nie mogą stanowić własności osób prywatnych. Jak stanowi bowiem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych mogą one stanowić własność tylko właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy i zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., nr III CZP 72/06 - działki stanowiące drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego. Sprzedaż takich działek stanowiłaby więc rażące naruszenie prawa, a o dopuszczenie się takiego naruszenia trudno podejrzewać profesjonalistę, jakim jest notariusz sporządzający umowy przeniesienia własności nieruchomości. Jeżeli więc akty takie zostały sporządzone wobec spornych działek, to oznacza, że notariusz, który ma obowiązek zbadać stan prawny nieruchomości, nie dopatrzył się w nich publicznego charakteru.
Po drugie, prawo obrotu nieruchomością przysługuje właścicielowi lub podmiotowi działającemu w jego imieniu. Nie jest możliwe przeniesienie własności nieruchomości stanowiącej własność innej osoby, podmiotu, bez uzyskania ich stosowanej zgody, szczególnie – jak już wyżej wskazano – kiedy umowa sporządzana jest przez notariusza. W tej sprawie Spółka takiego obrotu dokonywała, a więc musiała czynić to jako właściciel, trudno bowiem zakładać, że świadomie dysponowała prawem innego podmiotu – w tym wypadku publicznego, gminy, bez jej wiedzy i zgody. Czynności takiej nie zatwierdziłby też notariusz aktem notarialnym, albowiem również on jest zobowiązany do zbadania tytułu prawnego osoby (fizycznej lub prawnej) stawającej do aktu.
Wobec tego, wbrew twierdzeniom Spółki, również fakt swobodnego prawnego dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami i uzyskiwanie z tego tytułu korzyści potwierdza tezę, że sporne działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne – gdyż obrót nimi nie jest możliwy, ani nie stały się własnością gminy – gdyż w takim wypadku ich zbycie przez Spółkę nie mogłoby dojść do skutku.
Wreszcie należy zwrócić uwagę, że w dniu 25 maja 2023 r. Starosta wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy 015.KDD w zakresie budowy układu drogowego wraz z budową kanalizacji deszczowej, kanału technologicznego, oświetlenia oraz przebudową sieci elektroenergetycznej w miejscowości [..]". Decyzja ta obejmowała m.in. działki nr: [...]-[...] i stwierdzono w niej, że działki te staną się własnością Gminy P. z dniem ostateczności decyzji zrid. Co więcej, w piśmie z dnia 4 lipca 2023 r. Wójt wyjaśnił, że złożony przez niego wniosek o wydanie decyzji zrid jest realizacją zapisu decyzji podziałowej z 2008 r., że docelowy sposób władania powyższym odcinkiem drogi (tj. przewidzianego w planie miejscowym układu drogowego, obejmującego działki nr [...]-[...] – przypis Sądu) będzie przedmiotem odrębnego postępowania.
Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że gmina, mając świadomość, iż na mocy decyzji podziałowej nie doszło do wydzielenia na ww. nieruchomościach dróg publicznych, i że nie jest ona ich właścicielem, a chce realizować przewidziany w planie na tym terenie układ komunikacyjny, musi dokonać tego w drodze decyzji zrid. Dopiero na mocy tej decyzji sporne działki uzyskały przeznaczenie pod drogi publiczne, a ich własność została odjęta dotychczasowemu właścicielowi i przeszła na rzecz Gminy. Gdyby zaś skutek w postaci przejścia prawa własności działek miał nastąpić wcześniej, na mocy decyzji podziałowej, to wydanie decyzji zrid nie byłoby prawnie możliwe.
Ponadto, z uwagi na treść art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, to w konsekwencji wydania decyzji zrid zostanie ustalone odszkodowanie za działki nr [...]-[...] na rzecz dotychczasowego właściciela. Zatem umorzenie postępowania odszkodowawczego w niniejszej sprawie, jak dokonał tego Wojewoda, nie pozbawia właściciela takiego odszkodowania. Natomiast do ustalania takiego odszkodowania stosuje się te same reguły, które stosowane były na etapie postępowania przed organem I instancji, tj. przepisy u.g.n. (art. 12 ust. 5 specustawy).
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda prawidłowo uznał, iż działki nr [...]-[...] na mocy decyzji podziałowej z dnia 20 sierpnia 2008 r. nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nie stały się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, a więc nie zostały spełnione przesłanki do administracyjnego ustalenia odszkodowania za te działki na rzecz byłego właściciela.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, w ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasady reformationis in peius, tj. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie odwołania złożyły dwie strony postępowania – Spółka oraz Wójt, zaś w sytuacji, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) - zob. komentarz Andrzeja Wróbla do art. 139 k.p.a. w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. jest chybiony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., którego skarżąca upatruje w tym, że zaskarżona decyzja została wydana z udziałem osób, które brały udział w wydaniu wcześniejszej decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 7 września 2022 r., uchylonej następnie przez Sąd, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Powołany w zarzucie przepis stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie, będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11, dostępny w CBOSA).
W rezultacie, prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi też do uznania, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego. Dlatego też obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym - w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną. Nie mogą być w rezultacie pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia (por. wyrok NSA z dnia 20 października 20217 r., sygn. akt II GSK 110/16, dostępny jw.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w wydaniu zaskarżonej decyzji nie brały udziału te same osoby, które orzekały na etapie postępowania przed organem I instancji. Istotnie, z danych znajdujących się w elektronicznych aktach administracyjnych II instancji wynika, że sprawa była prowadzona przez I. K. oraz D. D., które brały też udział w wydawaniu decyzji Wojewody z dnia 7 września 2022 r. Decyzja ta została następnie poddana kontroli sądowej i wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 886/22, a po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy, wydana została zaskarżona decyzja. Wobec tego nie mamy do czynienia z sytuacją, która mieści się w dyspozycji normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ma bowiem podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji (zob. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 905/20; z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 570/18; z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 297/13, dostępne w CBOSA).
Z powyższych względów również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.
W kwestii naruszenia przez organ wskazań wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 886/22 i odstąpienia od dotychczasowego stanowiska w kwestii przysługiwania Spółce prawa do odszkodowania, wyrażonego we wcześniejszych decyzjach z 2018 r. i 2019 r. oraz w decyzji z dnia 7 września 2022 r. wskazać należy, że zarówno decyzje, jak i wyrok zostały wydane w innym stanie faktycznym niniejszej sprawy, niż istniał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy został bowiem uzupełniony m.in. o dokumentację planistyczną oraz decyzję zrid, szczególnie zaś wydanie decyzji zrid musiało mieć wpływ na rewizję przez Wojewodę swojego dotychczasowego stanowiska w kwestii przeznaczenia działek nr [...]-[...] pod drogi publiczne. Natomiast naruszenia art. 8 k.p.a. nie można upatrywać w sytuacji zmiany stanowiska organu, jeżeli zmianie uległy też okoliczności faktyczne sprawy, którą już wcześniej ten organ rozpoznawał. Działanie takie, tj. trwanie przy dotychczasowym stanowisku, mimo posiadania nowych dowodów, stanowiłoby z kolei naruszenie zasad postępowania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek pominięcia lub błędnej oceny nowych dowodów bądź też orzeczenie wbrew tym dowodom i ocenie, wyłącznie po to, aby wydane orzeczenie zgodne było z dotychczasowym poglądem organu.
Co więcej, decyzje z 2018 r. i 2019 r., na które powołuje się Spółka zostały wydane w innej sprawie, niż obecnie rozpatrywana, bowiem toczyła się ona z wniosku M. 1 Spółki z o.o. Fakt, iż w decyzji z 18 października 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję I-instancyjną i umorzył postępowanie twierdząc, że to nie Spółka M.1, lecz Spółka M.2 jest podmiotem uprawnionym do odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 u.g.n., nie przesądza o konieczności ustalenia na rzecz skarżącej tego odszkodowania. Przede wszystkim bowiem organ nie jest związany decyzją wydaną w innej sprawie administracyjnej, a po drugie wskazanie w tej decyzji, że to Spółka M2 jest podmiotem uprawnionym oznacza tyle, że jest ona podmiotem, który może ubiegać się, złożyć wniosek, o ustalenie takiego odszkodowania. Kwestia zaś spełnienia pozostałych ustawowych przesłanek wynikających z art. 98 u.g.n. rozstrzygana jest już w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem właściwego podmiotu (Spółki M2) na podstawie zebranych dowodów. Te zaś wykazały, że choć Spółka posiadała legitymację do wystąpienia z wnioskiem (była właścicielem działek w chwili wydawania decyzji podziałowej), to nie spełnione zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania na jej rzecz.
Wojewoda nie naruszył też art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 886/22. Wbrew bowiem twierdzeniom Spółki, w wyroku tym Sąd nie przesądził, że Wojewoda nie może badać charakteru i kategorii drogi posadowionej na spornych działkach, a tym bardziej, nie uznał, że ta okoliczność została już w sprawie ustalona zgodnie ze stanowiskiem skarżącej. Przeciwnie, Sąd potwierdził uprawnienie Wojewody do badania tej kwestii wskazując, że konieczność wyjaśnienia charakteru i kategorii drogi nie uzasadniała wydania decyzji kasatoryjnej, celem przeprowadzenia tych czynności przez organ I instancji, lecz winien tego dokonać Wojewoda. Dopiero po zbadaniu tej okoliczności i prawidłowym ustaleniu, że działki zostały wydzielone pod drogę publiczną, ziściłaby się konieczność wypełnienia drugiego z zaleceń Sądu, tj. zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego.
Reasumując całość powyższych rozważań Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie, że działki nr [...]-[...] - na skutek podziału dokonanego decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r. - nie zostały przeznaczone pod drogi publiczne i nie przeszły na własność podmiotu publicznego, co uprawniałoby dotychczasowego właściciela do ubiegania się o odszkodowanie za odjęte prawo własności. Wniosek taki został przez Wojewodę powzięty po dokładnej, kompleksowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego w stosunku do stanu, w jakim orzekał organ decyzją z dnia 7 września 2022 r., i dokonanej zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 886/22. Organ przeanalizował treść decyzji podziałowej, a także dokumentację ją poprzedzającą, aby ustalić faktyczny cel i zamiar podziału, tj. czy obejmował on wydzielenie spornych działek pod drogi publiczne i uznał, że nie taki był cel ich wydzielenia. Następnie organ wskazał dowody, które tezę tą potwierdzają i w tym zakresie oparł się również na zdarzeniach i czynnościach, które miały miejsce już po uostatecznieniu się decyzji podziałowej. Działanie takie było prawidłowe, gdyż te następcze okoliczności tworzą spójną całość, której źródłem jest wydzielenie działek nr [...]-[...] o przeznaczeniu pod układ komunikacyjny, lecz nie pod drogi publiczne. Wydzielenie działek, fakt ich późniejszego wprowadzenia do obrotu przez Spółkę, oddalenie wniosku Gminy o wpis w księdze wieczystej prawa własności do tych działek czy wreszcie decyzja zrid, tworzą wieloletni ciąg zdarzeń, przyczynowo – skutkowy, wynikający z tego, że działki te nie stały się drogami publicznymi.
Postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę nie narusza więc reguł procedowania ustalonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji prawidłowo przeprowadzonego postępowania Wojewoda zastosował przepisy prawa materialnego uznając, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W tej sytuacji, skoro organ I instancji swoją decyzją takie odszkodowanie ustalił, zasadnym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji Starosty i orzeczenie o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.