II SA/Gd 1154/23

II SA/Gd 1154/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 7a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. i I. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 października 2023 r., nr WI-I.7840.1.164.2023.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Pani A. G. i Pani I. G. (dalej: inwestorki, skarżące) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 października 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę.
Decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 11 lipca 2023 r. odmówił A. G. i I. G. zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę dachu i poddasza budynku mieszkalnego przy ul. M.[...] w G., na działkach nr [...]-[...], obr. [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że ze względu na błędne przyjęcie najniższej rzędnej terenu w obrysie poddasza, projektowana przebudowa spowoduje przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynku o 40 cm, a w przypadku pomiaru do górnej krawędzi ściany zewnętrznej przekroczenie wysokości wynosi 30 cm. Organ zwrócił uwagę, że rzędna przy północno-wschodnim narożniku budynku została przez inwestorki błędnie odczytana i wynosi 24,64 m n.p.m. Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni błędny odczyt tej rzędnej oraz całkowite pominięcie w interpolacji warstwicy terenu o rzędnej 25 m n.p.m. spowodowało, że w interpolacji przedstawionej przy piśmie z 10 lipca 2023 r. uzyskano najniższą rzędną terenu pod budynkiem wynoszącą 24,32 m n.p.m. Na potrzeby prowadzonego postępowania organ I instancji wykonał własną interpolację na podkładzie mapowym pozyskanym z Biura Planowania Przestrzennego, z którego wynika, że najniższa rzędna terenu w obrysie poddasza (z pominięciem pergoli nad projektowanym w miejscu wcięcia dachu tarasem) wynosi 23,92 m n.p.m. - południowo-wschodni narożnik obrysu dachu (cofnięty w kierunku północnym o 3,19 m od południowo-wschodniego narożnika budynku). Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni ze względu na błędne przyjęcie najniższej rzędnej terenu w obrysie poddasza projektowana przebudowa powoduje przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynku o 40 cm (różnica wysokości dopuszczalnej 34,92 m n.p.m. i przyjętej maksymalnej wysokości budynku w załączonej dokumentacji na poziomie 35,32 m n.p.m.), a w przypadku przyjęcia w dokumentacji pomiaru do górnej krawędzi ściany przekroczenie wysokości wynosi 30 cm (poziom górnej krawędzi ściany jest o 10 cm niższy od najwyższego punktu dachu). Prezydent Miasta Gdyni zwrócił też uwagę, że na dołączonych do projektu przekrojach i elewacjach budynku po przebudowie (rys. A9-A11) nie zostały zamieszczone rzędne wysokościowe odnoszące się do poziomu terenu, niezbędne do stwierdzenia zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Zdaniem organu pierwszej instancji wyjaśnienia przedstawione przez inwestora w piśmie z 10 lipca 2023 r. nie rozwiały również wątpliwości w zakresie kwalifikacji projektowanego poddasza jako nieużytkowego. Ponadto, w ocenie organu I instancji, analizując parametry projektowanej kondygnacji poddasza, takie jak wielkość i ilość okien, wysokość w świetle konstrukcji (obniżona formalnie przez warstwę docieplenia umieszczoną na stropie między 3 kondygnacją a poddaszem), docieplenie pionowych ścian poddasza, wygodny dostęp z klatki schodowej, układ funkcjonalny pomieszczeń oraz tarasu, nowe kanały wentylacyjne otwarte na kondygnacji poddasza, konstrukcję dachu wykonaną w sposób pozwalający na łatwe zwiększenie wysokości pomieszczeń oraz wykonanie docieplenia w stropodachu - stwierdzono, że praktycznie jest to kondygnacja spełniająca warunki kondygnacji użytkowej (mieszkalnej), którą dla wykazania jej "nieużytkowości", a tym samym zgodności z ustaleniami miejscowego planu w zakresie liczby kondygnacji, opisano jako nieużytkową. Działanie takie ma znamiona próby obejścia prawa.
Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z 27 października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 11 lipca 2023 r. Wojewoda podkreślając, że kwestią sporną jest zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda, tekst jednolity ogłoszony uchwałą Rady Miasta Gdyni nr XXVII/661/16 z dnia 21 grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017 r. poz. 446) - karta terenu 28 MW1,U, przeznaczonego dla zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 mieszkań, zabudowy usługowej wskazał, że w punkcie 6 lit. b przedmiotowej karty dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono wysokość zabudowy do 3 kondygnacji nadziemnych i do 11 m. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego wysokość zabudowy podana w karcie terenu służy do określenia dopuszczalnego zewnętrznego, pionowego gabarytu projektowanych budynków, a "wysokość wyrażona w metrach to pionowy wymiar budynku mierzony do kalenicy, punktu zbiegu połaci dachowych bądź górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki, od naturalnej rzędnej terenu znajdującego się poniżej, przy czym za naturalną rzędną terenu przyjmuje się rzędną wynikającą z wartości określonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której został sporządzony rysunek niniejszego planu miejscowego; budynek nie powinien przekraczać dopuszczalnej wysokości w żadnym miejscu swojego rzutu". Biorąc pod uwagę, że w ramach inwestycji projektowany jest dach płaski o kącie nachylenia wynoszącym 1° (2%-2,5%) oraz mając na uwadze treść przytoczonej powyżej definicji należy zdaniem Wojewody uznać, że wysokość w analizowanej sprawie wyznacza pionowy wymiar budynku mierzony do górnej krawędzi ściany zewnętrznej. Zgodnie z definicją z planu miejscowego za naturalną rzędną terenu przyjmuje się rzędną wynikającą z wartości określonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której został sporządzony rysunek planu miejscowego. W tym kontekście Wojewoda stwierdził, że interpolacja zawarta w projekcie skarżących nie podaje rzędnych zlokalizowanych we wschodniej części budynku, które dla sprawy są kluczowe. Mimo to, nałożona na mapę w projekcie siatka interpolacyjna pozwala uzyskać brakujące dane. I tak, Wojewoda wskazał, że rzędna znajdująca się w południowo-wschodnim narożniku obrysu projektowanego dachu, wynikająca z danych przedstawionych na interpolacji przedłożonej przez inwestorki, pokrywa się z wyliczeniami, jakie przeprowadził organ I instancji, ponieważ przyjmuje tę samą wartość - 23,92 m n.p.m. Prawidłowe obliczenie tej rzędnej umożliwia ustalenie, że wysokość zabudowy na analizowanym obszarze nie powinna przekraczać 34,92 m n.p.m. (23,92 m n.p.m.+ 11 m).
Wojewoda zauważył, że na dołączonych do projektu przekrojach i elewacjach budynku po przebudowie (rys. A9-A11) nie zostały zamieszczone rzędne wysokościowe odnoszące się do poziomu terenu, niemniej z pisma pełnomocniczki inwestorek z 10 lipca 2023 r. można się dowiedzieć, że projektowana rzędna dachu w najwyższym jego punkcie wynosi 35,32 m n.p.m. Różnica między tym punktem, a górną krawędzią ściany zewnętrznej to 10 cm (przekrój A9), a więc górna krawędź ściany zewnętrznej znajduje się na rzędnej 35,22 m n.p.m. Tym samym, w ocenie Wojewody, projektowana wysokość budynku przy ul. M. [...] w G. przekracza wysokość dopuszczoną planem miejscowym o 30 cm.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego odstąpienia przez organ I instancji od przeprowadzenia obligatoryjnego ich zdaniem dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji na okoliczność ustalenia rzeczywistej naturalnej rzędnej gruntu pod budynkiem, Wojewoda wskazał, że punktem odniesienia dla ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy jest zdefiniowana w planie miejscowym naturalna rzędna terenu wynikająca z wartości określonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której został sporządzony rysunek planu miejscowego, a nie rzeczywista rzędna terenu, która wymagałaby przeprowadzenia aktualnych pomiarów geodezyjnych w terenie. Spór w tym zakresie jest więc sporem o interpretację przepisu prawa miejscowego, a do jego rozstrzygnięcia nie jest niezbędne powołanie biegłego, bowiem dokonanie interpretacji obowiązujących przepisów jest zadaniem organu administracji w ramach prowadzonego postępowania. Wojewoda podkreślił też, że organ rozpoznając sprawę może, ale nie musi, skorzystać z dowodu z opinii biegłego, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.
Wojewoda uznał też, że dokumenty przedstawione z odwołaniem, tj.: fotografie rzutów i przekrojów budynku pochodzące z 1935 r., aktualne fotografie budynku, pisemne oświadczenie skarżących na okoliczność "niezmienności trwałego ustalenia naturalnych rzędnych gruntu pod budynkiem na przestrzeni ostatnich 40 lat", a także protokół z przeprowadzonych 21 lipca 2023 r. pomiarów wysokościowych rzędnych terenowych na nieruchomości położonej przy ul. M. [...] w G. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podkreślił, że obowiązujący na terenie inwestycji plan miejscowy z 2008 r. nie przewiduje ustalania wysokości zabudowy przy użyciu rzędnych wynikających z pomiarów wykonanych w terenie przez geodetę, a dowody przedstawione przez skarżące stanowią okoliczności niemające znaczenia dla sprawy.
Odnosząc się do twierdzenia odwołujących się, że w karcie terenu wskazano, iż niedozwolone jest jedynie dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników, Wojewoda wyjaśnił, że nie można z tego wyprowadzić wniosku, że dopuszczalne jest jakiekolwiek przekroczenie określonej w planie wysokości zabudowy, byleby nie było ono większe, niż w stanie istniejącym. W stanie istniejącym budynek przy ul. M.[...] posiada już 3 pełne kondygnacje nadziemne, natomiast projekt dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę zakładał nadbudowę budynku o kolejną kondygnację, rozumianą zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225).
Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że najwyższego poziomu budynku po przebudowie nie można uznać za poddasze nieużytkowe, ponieważ definicja słownikowa tego słowa oraz intencja uchwałodawcy uchwalającego obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że poddasze nieużytkowe znajduje się wyłącznie w dachu stromym, a nie pod dachem płaskim. Ponadto przestrzeń poddasza nieużytkowego powinna posiadać cechy charakterystyczne dla strychu, a nie pomieszczenia przystosowanego do przebywania w nim ludzi. Tymczasem w ramach inwestycji nad trzecią kondygnacją projektuje się otoczony barierą zabezpieczającą taras, który niewątpliwie jest przystosowany do przebywania na nim ludzi. Z przedłożonego projektu wynika również, że dostępność do tego tarasu przewidziana została z poddasza. Skoro więc poddasze zapewniać ma komunikację pomiędzy klatką schodową a tarasem, nie sposób negować jego użytkowego charakteru. Organ odwoławczy nie podzielił również argumentacji skarżących, że dzięki zaprojektowaniu tarasu, zapewniony został dostęp do kominów na dachu, ponieważ nad tarasem projektowana jest aluminiowa pergola. Tym samym nieprawidłowe jest powoływanie się na zgodność inwestycji z § 308 ust. 1 warunków technicznych, który stanowi, że w budynkach o dwóch lub więcej kondygnacjach nadziemnych należy zapewnić wyjście na dach co najmniej z jednej klatki schodowej, umożliwiające dostęp na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych. Ponadto zgodnie z § 308 ust. 3 tego rozporządzenia jako wyjście z klatki schodowej na dach należy stosować drzwi o szerokości 0,8 m i wysokości co najmniej 1,9 m lub klapy wyłazowe o wymiarze 0,8 x 0,8 m w świetle, do których dostęp powinien odpowiadać warunkom określonym w § 101. Projektowany otwór drzwiowy prowadzący na taras, który ma zapewnić dostęp do kominów na dachu ma wymiary 1,2m x 1,7m, a więc nie spełnia ww. warunku, ani tym bardziej wymogu § 62 ust. 1, który stanowi, że drzwi wejściowe do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych oraz do mieszkań powinny mieć w świetle ościeżnicy co najmniej: szerokość 0,9 m i wysokość 2 m. Projektowane poddasze ma zostać również doświetlone 8 oknami oraz przeszklonymi drzwiami. Położenie i wielkość projektowanych okien jest taka sama jak w przypadku okien zlokalizowanych na pozostałych, regularnych kondygnacjach. Zapewnione w ten sposób naturalne oświetlenie jest zatem charakterystyczne dla wnętrz mieszkalnych, a nie strychu mającego służyć do przechowywania sprzętów sportowych. Przyjęte przez inwestorki rozwiązania projektowe świadczą o tym, że przestrzeń nad istniejącym stropem trzeciej kondygnacji jest przeznaczona do przebywania w niej ludzi, co nie pozwala na zakwalifikowanie projektowanego poddasza jako nieużytkowego. Jakkolwiek projektowana wysokość poddasza, mająca wynieść 1,89 m, nie spełnia wymogu § 72 warunków technicznych, określającego wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, to nie należy zapominać, że jest to wyłącznie jeden z warunków uznania poddasza za użytkowe. Ponadto należy mieć na względzie, że przepisy ustawy Prawo budowlane kwalifikują odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie wysokości w zakresie nieprzekraczającym 2%, jako nieistotne. Taki zabieg pozwala na uzyskanie dodatkowej wysokości poddasza. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, który kwalifikuje przedstawiane rozwiązania projektowe jako próbę obejścia przepisów prawa.
W ocenie organu odwoławczego inwestorki nie udzieliły również wyczerpującej odpowiedzi na wezwanie Prezydenta Miasta Gdyni z 28 listopada 2022 r., którym zobowiązane zostały do uzupełnienia wniosku, a w tym wskazania czy roboty budowlane dotyczą również zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że zgodnie z posiadaną przez niego dokumentacją budynek objęty wnioskiem zawiera więcej niż dwa lokale. Taki stan potwierdzają również zapisy księgi wieczystej nr [...], z których wynika, że w budynku przy ul. M. [...] w G. wyodrębnione zostały trzy lokale. Taka liczba lokali świadczy zaś o rym, że objęty zamierzeniem budynek nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.
Z kolei z przedłożonej dokumentacji projektowej, określającej liczbę lokali mieszkalnych i użytkowych (pkt 7 projektu architektoniczno-budowlanego), wynika jedynie, że w budynku mieszkalnym mieszczą się 2 lokale mieszkalne. Za niewyjaśnioną należy zatem uznać faktyczną liczbę i rodzaj lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku. Ponadto w projekcie mowa jest wyłącznie o budynku mieszkalnym. Taka nazwa jest niekompletna, ponieważ nie odpowiada nomenklaturze stosowanej przez przepisy ustawy Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Określenie funkcji obiektu budowlanego ma zaś znaczenie zasadnicze, gdyż decyduje o sposobie użytkowania obiektu i wywiera znaczący wpływ na sposób ustalania szczegółowych wymagań, jakie ten budynek, a więc i jego przebudowywana część powinien spełniać.
Reasumując należało zdaniem Wojewody uznać, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu I instancji w dniu 10 stycznia 2023 r., a ponadto w projekcie nie została prawidłowo określona funkcja przebudowywanego budynku, czego konsekwencją musiała być odmowa zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę dachu i poddasza budynku mieszkalnego przy ul. M.[...] w G.
A. G. i I. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 października 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę zarzuciły organowi:
1) rażące naruszenie art. 7 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na odstąpieniu od ustalenia, które ze sprzecznych stanowisk co do rzeczywistej naturalnej rzędnej gruntu (dz.dz. nr [...]-[...]) pod budynkiem oddaje rzeczywisty stan faktyczny, tj. czy prawidłowe jest stanowisko Prezydenta Miasta Gdyni, że najniższa rzędna wynosi 23,92 m n.p.m., czy też prawidłowe jest stanowisko skarżących, że najniższa rzędna wynosi 24,32 m n.p.m.;
2) rażące naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego polegające na pominięciu wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, który to dowód powinien być obligatoryjnie przeprowadzony w sytuacji sprzecznych stanowisk w przedmiocie rzeczywistej naturalnej rzędnej gruntu pod budynkiem;
3) rażące naruszenie art. 7 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na błędnym ustaleniu, jakoby budynek w G. przy ul. M. nr [...] obejmował więcej niż dwa lokale, a to na skutek mylnego odczytania treści księgi wieczystej KW nr [...], z której wynika, że w budynku przy ul. M.[...] w G. wyodrębnione zostały tylko dwa lokale, którym przysługują udziały w nieruchomości wspólnej w wysokości: 2/3 dla lokalu objętego KW nr [...] i 1/3 dla lokalu objętego KW nr [...], a w konsekwencji nieprawidłowa jest odmowa zakwalifikowania budynku jako obiektu jednorodzinnego;
4) rażące naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. art. 7 K.p.a. polegające na poczynieniu w instancji odwoławczej ustaleń co do kwalifikacji budynku jako niebędącego jednorodzinnym, a czego nie kwestionował Prezydent Miasta Gdyni i nie wzmiankował w swojej decyzji, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, przy jednoczesnym przyznaniu przez Wojewodę Pomorskiego, że "za niewyjaśnioną należy zatem uznać faktyczną liczbę i rodzaj lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku" przy jednoczesnym przejściu do porządku dziennego nad zauważonym brakiem należytego wyjaśnienia kwestii przeznaczenia i ilości lokali mieszkalnych w budynku;
5) rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewodę Pomorskiego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym zarzutu odmowy wydania skarżącym pozwolenia na budowę (przebudowę) dachu, skutkującą de facto obniżeniem aktualnej (historycznej, przedwojennej) wysokości budynku w sytuacji, gdy z budynkiem sąsiadują m.in. dwa 10-piętrowe bloki z roku 1972 (ul. M. nr [...] i nr [...]), które stanowią dominanty w tym rejonie;
6) rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odmówienie mocy dowodowej dokumentom przedstawionym wraz z odwołaniem, tj.: fotografiom rzutów i przekrojów budynku z 1935 r., aktualnym fotografiom budynku, pisemnemu oświadczeniu skarżących, a także protokołowi autorstwa geodety mgr. inż. W. J. z przeprowadzonych pomiarów wysokościowych rzędnych terenowych gruntu w G. przy ul. M.[...], pomimo że żaden podkład mapowy do MPZP nr [...] nie ukazuje warstwy bezpośrednio na gruncie, tj. dz. nr [...]-[...], co w konsekwencji zmusza do "interpolowania" (zgadywania) rzędnej w miejsce ustalenia (uszczegółowienia) tej rzędnej przy pomocy nowoczesnych urządzeń pomiarowych;
7) rażące naruszenie art. 7 K.p.a. przez uznanie mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której został sporządzony rysunek MPZP nr [...] za nieobarczoną błędami oraz kompletną i wyczerpującą, podczas gdy przeczy temu treść protokołu z 25 lipca 2023 r. z czynności pomiarów wysokościowych autorstwa geodety mgr. inż. W. J.
8) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. zapisami § 12. ust. 1. pkt 2 i ust. 2. pkt 6 lit. b w zw. z lit. g Karty Terenu nr 28 MW1,U objętymi Uchwałą nr XXI/507/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda - dalej powoływanej jako "MPZP nr 1302" (zmienionej następnie Uchwałą nr XV/314/15 Rady Miasta Gdyni z dnia 30 grudnia 2015 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda - objętej tekstem jednolitym przyjętym Uchwałą nr XXVII/661/16 Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia tj. uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda) polegające na:
a) błędnym uznaniu, że projekt budowalny budynku nie spełnia ustaleń MPZP nr
[...] w zakresie dopuszczalnej wysokości maksymalnej budynku, tj. 11,0 m liczonej od naturalnej rzędnej terenu, wynikającym z przyjęcia przez Wojewodę Pomorskiego (za Prezydentem Miasta Gdyni) nierzeczywistych rzędnych gruntu pod budynkiem,
b) błędnym przyjęciu punktu odniesienia dla ustalenia wysokości górnej krawędzi ściany zewnętrznej jako wartości 23,92 m n.p.m. zamiast wartości 24,32 m n.p.m., co skutkowało błędnym uznaniem, jakoby projektowana wysokość budynku została przekroczona o 0,40 m;
c) błędnym uznaniu, że Projekt Budowalny dla Budynku nie spełnia ustaleń MPZP nr [...] w zakresie dopuszczalnej wysokości maksymalnej budynku, tj. 11,0 m liczonej od naturalnej rzędnej terenu, wynikającym z pominięcia przez organ I instancji, że część wschodnia gruntu (dz.dz. nr [...]-[...]) pod budynkiem, wzdłuż ul. W. P. stanowi uskok o wys. 1,0 m pomiędzy pasem drogowym a gruntem;
d) dokonaniu przez Wojewodę Pomorskiego nieprawidłowej wykładni zapisu ust. 2. pkt 6 lit. b w zw. z lit. g Karty Terenu nr 28 MW1,U, zgodnie z którym
niedozwolone jest jedynie dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników (w tym wysokości), w myśl której to wykładni Wojewody Pomorskiego zapis ten nie dotyczy wymiany całego pokrycia dachowego i przebudowy poddasza, podczas gdy reguły wykładni prowadzą do wniosku, że skoro zakazana jest rozbudowa lub nadbudowa powodująca dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników lub parametrów, to znaczy, że przebudowa (zmieniająca bryłę budynku) skutkująca obniżeniem wysokości budynku jest dopuszczalna;
e) arbitralnym przyjęciu przez Wojewodę Pomorskiego, że projektowane poddasze nieużytkowe jest to kondygnacja spełniająca warunki kondygnacji użytkowej (mieszkalnej), którą dla wykazania jej "nieużytkowości", a tym samym zgodności z ustaleniami MPZP nr [...] w zakresie liczby kondygnacji, opisano jako nieużytkową, co błędnie zakwalifikowano jako próbę obejścia prawa, podczas gdy wysokość projektowanego poddasza wynosi w najwyższym punkcie 1,89 m, a zatem nie może być zakwalifikowane jako poddasze użytkowe (przeznaczone na pobyt ludzi) w rozumieniu przepisów o warunkach technicznych, a przez to nie może być zakwalifikowane jako poddasze użytkowe w rozumieniu MPZP nr [...];
9) naruszenie przepisu art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania skarżącym pozwolenia na przebudowanie ich własnej nieruchomości;
10) naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącym zagospodarowania ich własnej nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni.
Skarżące wniosły też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści ksiąg wieczystych o numerach: [...]-[...] na fakty: wyodrębnienia w budynku skarżących tylko dwóch lokali mieszkalnych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej jako "p.b."). przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Na obszarze objętym planowaną inwestycją skarżących obowiązuje uchwała nr XXI/507/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda (Dz. Urz. Woj. Pom. 2017.446 – dalej jako "m.p.z.p.").
Zgodnie z postanowieniami tej uchwały (pkt. 6 karty terenu), dla terenu 28 na którym planowany była inwestycja skarżących, określono dopuszczalną wysokość zabudowy do 3 kondygnacji i do 11 m. W § 12 pkt 2 m.p.z.p. wyjaśniono, że wysokość zabudowy podana w karcie terenu służy do określenia dopuszczalnego zewnętrznego, pionowego gabarytu projektowanych budynków:
a) wysokość wyrażona w metrach to pionowy wymiar budynku mierzony do kalenicy, punktu zbiegu połaci dachowych bądź górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki, od naturalnej rzędnej terenu znajdującego się poniżej, przy czym za naturalną rzędną terenu przyjmuje się rzędną wynikającą z wartości określonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której został sporządzony rysunek niniejszego planu miejscowego; budynek nie powinien przekraczać dopuszczalnej wysokości w żadnym miejscu swojego rzutu;
b) wysokość wyrażona w liczbie kondygnacji to dopuszczalna liczba kondygnacji nadziemnych projektowanych budynków, przy czym przez poddasze użytkowe rozumie się kondygnację w dachu stromym z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi;
c) wysokość wyrażona w metrach od poziomu ulicy, to pionowy wymiar budynku mierzony do kalenicy, punktu zbiegu połaci dachowych, górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki, od poziomu przyległej ulicy tj. od rzędnej najbliżej położonego krawężnika, a w przypadku jego braku od rzędnej najbliżej położonej nawierzchni ulicy; spełnienie wymagań należy wykazać w projekcie budowlanym pokazując na elewacji frontowej linię przekroju terenu na wysokości krawężnika lub nawierzchni ulicy; budynek nie powinien przekraczać dopuszczalnej wysokości w żadnym miejscu swojego rzutu;
d) wysokość wyrażona w metrach nad poziomem morza, to wysokość bezwzględna (rzędna) kalenicy, punktu zbiegu połaci dachowych, górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki, wyrażona względem średniego poziomu morza, oznaczana skrótem n.p.m.; budynek nie powinien przekraczać dopuszczalnej wysokości w żadnym miejscu swojego rzutu.
W przedmiotowej sprawie udzielenie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne, ponieważ projekt budowlany przewiduje powstanie czwartej kondygnacji budynku. Z przedłożonego przez skarżące projektu budowalnego wynika, że dotyczy on budynku mieszkalnego 3 kondygnacyjnego z poddaszem nieużytkowym (pkt 2.1 projektu budowlanego – k.A7: opis stanu istniejącego). Zamierzeniem inwestycyjnym skarżących była "przebudowa poddasza w budynku mieszkalnym". W wyniku tej przebudowy powstać miał płaski dach wraz z przestrzenią pomiędzy dachem a stropem istniejącej kondygnacji, o wysokości 189 cm (rysunek A9 projektu). W ocenie skarżących jak i z treści projektu budowlanego wynika, że powstała przestrzeń będzie zmodyfikowanym poddaszem.
W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne, ponieważ zaprojektowana przestrzeń pomiędzy dachem a istniejącą – trzecią kondygnacją – stanowić będzie kolejną kondygnację. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 – dalej jako "rozporządzenie"), jako kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.
Nie ulega wątpliwości, że projektowana "przebudowa poddasza" doprowadzi do powstania, jak wcześniej wskazano, części budynku pomiędzy dwoma stropami – istniejącym obecnie stropem trzeciej kondygnacji i projektowanym stropem w postaci dachu płaskiego. W świetle powyższej definicji nie ma znaczenia, że powstała przestrzeń będzie mieć jedynie 189 cm wysokości. Wysokość taka ma jedynie znaczenie dla kwalifikacji ponad 2 metrowego w świetle poddasza jako kondygnacji. Definicja kondygnacji określona w § 3 pkt 16 rozporządzenia jest dwuelementowa. W pierwszej części zdefiniowano pojęcie kondygnacji jako przestrzeń pomiędzy stropami. Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia stropu, zatem w tym zakresie sięgnąć należy do znaczenia tego pojęcia w języku potocznym. Strop to poziomy układ konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje, przenoszący obciążenia na pionowe elementy nośne (ściany lub słupy). Na górnej powierzchni stropu układana jest podłoga, a dolną powierzchnię najczęściej pokrywa się tynkiem, tworząc sufit. Jedną z funkcji stropu jest przeniesienie obciążenia stałego, dotyczy to ciężaru własnego, ciężaru ścianek działowych na poddaszu, również częściowo ciężaru więźby dachowej (por. Wikipedia - Wolna Encyklopedia). Wedle zaś definicji słownikowej, strop to poziomy element konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje budynku (zob. pwn.pl). W drugiej części definicji kondygnacji, za kondygnację uznaje się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m.
W realiach przedmiotowej sprawy nie budziło wątpliwości, że planowana część budynku nie jest przeznaczona na urządzenia techniczne. W projekcie budowlanym wskazano (k. A7 i A8), że inwestycja nie zmieni dotychczasowej funkcji poddasza, to jest pomieszczenia nieużytkowego z pomieszczeniem strychowym, a także że przestrzeń na urządzenia techniczne znajduje się w piwnicy. W ocenie Sądu także projektowane okna i taras wskazują, że mająca powstać przestrzeń nie będzie przeznaczona na urządzenia techniczne. Prawodawca zaś z pojęcia kondygnacji wykluczył jedynie te części poziome budynku, które przeznczone są na urządzenia techniczne i mają wysokość w świetle poniżej 2 m.
Rozstrzygnąć zatem należało, czy skarżący zasadnie podnosili, że planowana "przebudowa" nie doprowadzi do zmiany dotychczasowej funkcji poddasza. Definicja poddasza nie została określona w przepisach Prawa budowlanego. Przyjąć zatem należy potoczne rozumienie tego określenia. Słownik Języka Polskiego definiuje poddasze jako przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku. Definicja ta oddaje istotę i charakter poddasza. Poddasze jest "efektem ubocznym" przykrycia budynku dachem stromym, wnikającym z istoty konstrukcji dachu stromego i stanowi przestrzeń pomiędzy górną kalenicą połacią dachową i ostatnią kondygnacją budynku. W przypadku dachu płaskiego poddasze nie powstaje, ponieważ każda powstała przestrzeń pomiędzy ostatnią kondygnacją a dachem jest wyborem inwestora. Nie ma bowiem technicznych przeszkód, aby dach płaski położony został bezpośrednio na ostatniej kondygnacji budynku nie tworząc dodatkowej przestrzeni pomiędzy dachem a ostatnią kondygnacją. Z wyjątkiem przestrzeni o wysokości poniżej 2 m przeznaczonej na urządzenia techniczne, każda pozioma część budynku powstała pomiędzy dwoma stropami będzie stanowić kolejną kondygnację. W realiach przedmiotowej sprawy zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy przebudowy istniejącego poddasza, ponieważ wykonanie dachu płaskiego spowoduje zmianę poddasza w kolejną kondygnację.
Z tych tylko przyczyn wniesiona do Sądu skarga nie mogła okazać się skuteczna.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że skoro planowana inwestycja ma powodować zmianę wysokości oraz liczby kondygnacji, to nie może być uznana za przebudowę. Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a p.b.). Planowane przedsięwzięcie miałoby zatem stanowić rozbudowę budynku, ze względu na zmianę parametrów powyżej. Zgodnie z pkt 6 lit. g zapisów m.p.z.p. dotyczących terenu 28, na działkach istniejących, na których w momencie wejścia w życie planu przekroczone zostały powyższe, dopuszczalne parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy z zakazem jej rozbudowy lub nadbudowy, powodujących dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników lub parametrów. Unormowanie to nie ma jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ budynek w dacie wejścia m.p.z.p. posiadał już 3 kondygnacje. Nie przekraczał zatem wprowadzonego przez plan wskaźnika wysokości (ilości kondygnacji) i dlatego regulacja ta w tym zakresie nie ma zastosowania.
Odnosząc się do sporu dotyczącego prawidłowego określenia rzędnych terenu, co byłoby istotne dla określenia wysokości budynku, gdyby nie planowana kolejna kondygnacja budynku, odnotować należy, że organy obu instancji związane są w tym zakresie postanowieniami m.p.z.p. Plan miejscowy jest źródłem prawa obowiązującego na określonym obszarze, do którego przestrzegania zobowiązane są również organy administracji publicznej (art. 6 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie uchwałodawca wskazał, że za naturalną rzędną terenu przyjmuje się rzędną wynikającą z wartości określonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której został sporządzony rysunek niniejszego planu miejscowego. W konsekwencji inwestor projektując inwestycję powinien odnieść się do wartości wskazanych na przedmiotowej mapie. Ewentualne zarzuty wobec prawidłowości naniesienia żądnych na mapę sytuacyjno- wysokościową mogły by być rozpoznawane w ramach skargi na m.p.z.p., ale nie w przedmiotowym postępowaniu. W związku z tym rację miał Wojewoda, że brak było podstaw do sięgania po opinię biegłego geodety, ponieważ z treści odwołania, skargi oraz z korespondencji z organami administracji wynika, że wolą skarżących było określenie naturalnych rzędnych w sposób odbiegający od postanowień planu miejscowego, poprzez określenie ich rzeczywistych wartości. Nie było ku temu podstaw prawnych. Argumentacja skarżących jest w istocie polemiką z istniejącym stanem prawnym wynikającym z m.p.z.p, a nie z ustaleniami faktycznymi organu i jako taka nie podlega ocenie biegłego.
Ponadto zauważyć należało, że organy obu instancji zasadnie wskazały, że w przedłożonym przez inwestorki projekcie budowlanym, na przekrojach i elewacjach budynku po przebudowie (rys. A9 - A11 projektu budowlanego) nie zostały zamieszczone rzędne wysokościowe odnoszące się do poziomu terenu, niezbędne do stwierdzenia zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Zgodnie z § 21 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679), część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera charakterystyczne przekroje, w zakresie niezbędnym do przedstawienia układu funkcjonalno-przestrzennego, z nawiązaniem do poziomu terenu, ukazujące powiązanie z podłożem oraz przyległymi obiektami. Brak ten nie dość, że powoduje niemożność zweryfikowania planowanej wysokości budynku w świetle zapisów m.p.z.p., to jednocześnie stanowi naruszenie wskazanego przepisu techniczno-budowlanego. Prezydent Miasta postanowieniem z 10 stycznia 2023 r. wezwał inwestorki do uzupełnienia projektu budowlanego m.in. w zakresie wskazania zgodnie z definicjami m.p.z.p. wysokości zabudowy (k. 5 akt administracyjnych Prezydenta Miasta). Brak ten w toku postępowania nie został uzupełniony, co również stanowiło przesłankę odmowy wydania pozwolenia na budowę, określoną w art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.
Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia określenia prawidłowej kategorii budynku, rację mają skarżący, że wątpliwości w tym zakresie powinny być wyjaśnione przez organ admnistracyjno budowlany. Informacja ta jest elementem części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (por. § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Słusznie zauważył Wojewoda, że p.b. nie zawiera kategorii budynku mieszkalnego. Załącznik do ustawy wskazuje m. in. na budynki mieszkalne jednorodzinne (kategoria I) oraz pozostałe budynki mieszkalne (kategoria XIII). W tym sensie określenie w projekcie budowlanym kategorii budynku jako mieszkalny narusza przepisy p.b. Zauważyć jednak należy, że w takim przypadku należałoby nałożyć na inwestorki obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 2 p.b.), czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Co jednakże w świetle powyższych rozważań nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi.
W zakresie zaś ustaleń czy sporna nieruchomość jest budynkiem jedno czy wielorodzinnym, nie wątpliwie ustaleń takich nie poczyniono. Budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a p.b.). Z księgi wieczystej [...] wynika, że w budynku wyodrębniono 3 lokale (Dział I-0). Skarżący kwestionowali ten stan rzeczy. W sytuacji, gdy w przedmiotowym budynku wydzielone były, jak twierdzą skarżący jedynie dwa lokale, to powinni oni wnieść do Sądu wieczystoksięgowego o sprostowanie danych dotyczących oznaczenie nieruchomości. O okoliczności tej skarżący poinformowani powinni zostać przez Prezydenta Miasta w trybie art. 79a K.p.a. Organ miałby też możliwość wyjaśnienia tej kwestii w ramach prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Kwestia ta jednak nie mogła być powodem uwzględnienia skargi, przez wzgląd na okoliczności opisane uprzednio.
Odnotować także należało, że w ramach postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę, nie jest kompetencją organów admnistracyjno-budowlanych dywagowanie na temat przyszłego sposobu wykorzystywania przez inwestorki planowanej inwestycji. Organy obu instancji wskazując na wielkość i ilość okien, wysokość w świetle konstrukcji, docieplenie pionowych ścian poddasza, wygodny dostęp z klatki schodowej, układ funkcjonalny pomieszczeń oraz tarasu, nowe kanały wentylacyjne otwarte na kondygnacji poddasza, konstrukcję dachu wykonaną w sposób pozwalający na łatwe zwiększenie wysokości pomieszczeń oraz wykonanie docieplenia w stropodachu, słusznie wskazały, że są to standardy pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednakże przepisy prawa nie zabraniają, co do zasady, w ramach wykonywanego prawa własności, wykonywać w opisanym standardzie także przestrzeni nie przeznaczonych na pobyt ludzi. Kwestia ewentualnego użytkowania budynku w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, powinna być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy okoliczność taka zaistnieje. Nie można w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę antycypować takiego stanu rzeczy. Niemniej i ta okoliczność, wobec opisanego powyżej stanu sprawy, nie mogła spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), skargę oddalił.
GD1Y/00001224/1