II SA/Gd 1153/23

II SA/Gd 1153/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Małgorzata Gorzeń
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. w L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 października 2023 r., nr WOP.7722.143.2023.HB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał Spółdzielni [...] (dalej: "Spółdzielnia", "Skarżąca") budowę parkingu (22 miejsca postojowe) zrealizowanego na działce nr [...], obręb [...] w L., wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformował Spółdzielnię o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, którą wyliczono na kwotę 200.000 zł.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w wyniku dokonanych w dniu
13 czerwca 2023 r. oględzin parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] stwierdzono,
że obiekt jest ogrodzony płotem z siatki stalowej o wysokości 1,2 m i obsadzony żywopłotem, brama wjazdowa ma szerokość 4 m (rozsuwana w obszarze działki nr [...]), wydzielono 22 miejsca postojowe o szerokości 2,6 m i długości 5 m z nawierzchnią wykonaną z kostki betonowej, drogi dojazdowe utwardzono żwirem gruboziarnistym. PINB wskazał, że obecny podczas oględzin prezes zarządu Spółdzielni C. C. przedłożył oświadczenie z 12 czerwca 2023 r., w którym opisał stan poprzedniego zagospodarowania działki oraz przebieg robót budowlanych, w wyniku których powstało obecne zagospodarowanie. Organ pierwszej instancji podał, że odległość miejsc postojowych od okien budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi 9,3 m, natomiast odległość miejsc postojowych od granicy działki [...] (działka z budynkiem mieszkalnym) wynosi od 3 m do 4 m.
PINB wskazał następnie, że w oświadczeniu z 12 czerwca 2023 r. Spółdzielnia wyjaśniła, iż na części działki nr [...], na wprost wejść do budynku przy ul. B. [...], w styczniu 2001 r. przygotowano dla właścicieli tego budynku 29 stanowisk parkingowych oznaczonych żółtymi słupkami i zabezpieczonych blokadami. Podano,
że droga dojazdowa została wykonana z tłucznia betonowego, żwiru i cementu, lecz
w trakcie użytkowania elementy te uległy zużyciu, powstały pęknięcia, wybrzuszenia, zagłębienia i koleiny. Uszkodzenia te były wymieniane średnio raz w roku, szczególnie po zimie, poprzez wypełnianie pęknięć i zagłębień masą asfaltową. Na wniosek właścicieli lokali mieszkalnych korzystających z miejsc parkingowych, w marcu 2023 r. Spółdzielnia przystąpiła do modernizacji drogi dojazdowej i miejsc parkingowych, które - będąc
w eksploatacji ponad dwadzieścia lat - nie spełniały warunków bezpiecznego dojazdu
i parkowania (nawierzchnia całkowicie uszkodzona, nie przepuszczająca wody opadowej). Usunięto uszkodzoną nawierzchnię betonowo-asfaltową na drodze dojazdowej i miejscach postojowych. Spółdzielnia wyjaśniła, że droga dojazdowa została wykonana z kamienia płukanego i żwiru gruboziarnistego, zwibrowana, a powierzchnia wysypana kamieniem płukanym. Miejsca postojowe wykonano z ażurowych płyt betonowych na podsypce
z grubego żwiru (całość przepuszczająca wody opadowe). Wskazano, że zmodernizowana droga i miejsca parkingowe całkowicie zmieniły estetykę otoczenia, komfort ich użytkowania oraz bezpieczeństwo osób parkujących i pojazdów. Plac został obsadzony żywopłotem i zabezpieczony ogrodzeniem z paneli stalowych w kolorze zielonym, a całość zamknięto bramą przesuwną. W wyniku modernizacji powstały 22 miejsca parkingowe.
Organ pierwszej instancji podał, że 14 czerwca 2023 r. Spółdzielnia przedłożyła dokumentację fotograficzną z lutego 2023 r. obrazującą stan pierwotny oraz dokumentację z 14 czerwca 2023 r., na której pokazano stan obecny.
Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego PINB stwierdził, że zakres wykonanych robót budowlanych nie stanowił modernizacji oraz remontu istniejącego parkingu. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie doszło do rozebrania pierwotnego parkingu, a w jego lokalizacji wykonano budowę nowego parkingu o innych parametrach technicznych. PINB wskazał, że budowa parkingu z 22 miejscami postojowymi wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego), natomiast
z prowadzonych rejestrów zgłoszeń i pozwoleń na budowę nie wynika, aby Spółdzielnia posiadała pozwolenia na budowę ww. parkingu.
Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie budowy naruszono przepisy § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r., poz. 1225) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", dotyczące lokalizacji miejsc postojowych od okien budynku mieszkalnego i od granicy z sąsiednią działką - odległość miejsc postojowych, znajdujących się w części południowej działki, wynosi od okien budynku 9,3 m (zgodnie z ww. przepisami powinna wynosić 10 m), natomiast od granicy działki od 3 m do 4 m (zgodnie z ww. przepisami powinna wynosić 6 m).
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 20 października 2023 r. utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 3 pkt 1, 3, 7a i 8 Prawa budowlanego definiujących pojęcia obiektu budowlanego, budowli, przebudowy i remontu, a także § 3
pkt 25 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. definiującego pojęcie parkingu, oceniając następnie, że materiał dowodowy bezspornie wskazuje, iż aktualnie na przedmiotowym terenie istnieje obszar utwardzony za pomocą ażurowych płyt betonowych, ogrodzony ze wszystkich stron z zamontowaną przesuwną bramą o szerokości 4 m i wysokości 1,20 m, oświetleniem i drogą dojazdową wykonaną z kamienia płukanego i żwiru gruboziarnistego. Parking posiada wydzielone 22 miejsca postojowe o szerokości 2,6 m i długości 5 m.
Zdaniem PWINB z porównania znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej sporządzonej w lutym 2023 r. (przed wykonaniem parkingu) oraz w dniu
14 czerwca 2023 r. (po jego wybudowaniu) wynika, że istniejący uprzednio teren, do czasu powstania parkingu był zwyczajowo użytkowany jako miejsce do parkowania samochodów, natomiast w wyniku zrealizowanych robót (po lutym 2023 r.) powstał parking wraz z całą infrastrukturą. Organ odwoławczy zaznaczył, że jakkolwiek nie można wykluczyć, że już
w 2001 r. istniał utwardzony teren wykorzystywany do parkowania pojazdów, niemniej
w świetle ustaleń w tym zakresie, a zwłaszcza dokumentacji fotograficznej, ewentualnie istniejące w 2001 r. utwardzenie zostało całkowicie zdewastowane i wyeksploatowane, co potwierdziła również Spółdzielnia. W tym stanie rzeczy przedmiotowych robót nie można uznać za przebudowę ani remont, ale za budowę parkingu od podstaw; ułożenie ażurowych płyt wymagało usunięcia ewentualnych pozostałości, a następnie wykonania podbudowy pod nawierzchnię parkingu.
PWINB zaznaczył, że jakkolwiek w definicji budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) nie wskazano parkingów, to jednak orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, że obiekty o takich parametrach jak przedmiotowy obszar (wydzielona część działki, utwardzona płytami, ogrodzona i uzbrojona
w odpowiednie instalacje, funkcjonująca od czasu powstania jako powierzchnia terenu służąca do dojazdu, postoju i parkowania samochodów) jako całość użytkowa jest niewątpliwie budowlą - parkingiem.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000. Natomiast art. 29 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000.
Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje PWINB ocenił, że budowa parkingu na 22 miejsca postojowe wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowy parking nie jest ani budynkiem ani obiektem małej architektury, zatem uznać należy go za budowlę. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z jednym stanowiącym całość użytkową obiektem budowlanym - parkingiem dla samochodów, położonym na jednej działce, skomunikowanym jednym wjazdem.
Za chybiony PWINB uznał argument Strony kwestionujący zasadność wszczęcia postępowania z wniosku złożonego przez osobę niebędąca stroną postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo złożone nie przez stronę ma charakter wyłącznie informacyjny, jeżeli zaś działania wyjaśniające podjęte przez organ wykażą, że istnieją podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego, organ - jak w przedmiotowej sprawie - jest zobligowany do wszczęcia postępowania z urzędu, zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego Spółdzielnia, wnosząc
o uchylenie w całości wydanych w sprawie rozstrzygnięć i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła mu naruszenie:
1. przepisów art. 28, art. 61 § 4, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, naruszających tym samym interes społeczny, ale przede wszystkim interes strony, brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia, powierzchniowe i spłycone postępowanie dowodowe oraz rażąco dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, skutkującym błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną;
2. prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 pkt 2b w zw. z art. 48 Prawa budowlanego przez nieuzasadnione przyjęcie, że dla wykonanych robót budowlanych przy remoncie parkingu - miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] w L., zarządzanej przez Spółdzielnię, należącej także do najemców, tj. do wspólnot mieszkaniowych: B. [...], B. od nr [..] do nr [..], S.[...], A. [...], A. [..]-[..], konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy taki obowiązek nie wynika z art. 29 ust. 4 pkt 2b Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy nie wyjaśniły do końca, kto jest stroną niniejszego postępowania. Natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. w sprawie jest siedem stron postępowania, ponieważ na tej części parkingu miejsca postojowe dla swoich samochodów posiadają mieszkańcy (osoby niepełnosprawne) innych wspólnot mieszkaniowych. Skarżąca przyznała, że została zarządcą ww. parkingu (miejsc postojowych), ale tylko dlatego, ponieważ część parkingu (działka nr [..]), a co za tym idzie wyznaczone dla osób niepełnosprawnych z tych wspólnot mieszkaniowych miejsca postojowe, znajdują się przy budynku wspólnoty mieszkaniowej B. [..] (po dokonanej zmianie administracyjnej ulic), która jest zarządzana przez Skarżącą (pozostałe wspólnoty mieszkaniowe nie są przez nią zarządzane). W tej sytuacji PINB powinien był w pierwszej kolejności ustalić strony postępowania (art. 28 k.p.a.), a potem, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić te strony o wszczęciu postępowania, ponieważ poszczególne wspólnoty mieszkaniowe są użytkownikami tego parkingu. Tego nie uczynił PINB, zaś PWINB jako organ drugiej instancji tego nie zweryfikował, czym naruszył wszelkie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do twierdzenia organów, że Spółdzielnia wybudowała "nowy" parking Skarżąca zarzuciła, że organy nie sprawdziły dokumentów pochodzących z czasów budowy budynków, parkingu, czy też zapisów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta L. Organy nie zauważyły,
że ów parking zgodnie z prawem powstał na przełomie 1989/1999 r., kiedy rozpoczęto budowę budynku nr [..] przy ul. B. Parking ten stanowił, zgodnie z art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, urządzenie budowlane, które było realizowane w pozwoleniu na budowę budynku nr [...] przy ul. B., a nie - jak wskazały w swoich postanowieniach organy - że powstał nowy obiekt budowlany.
Strona skarżąca podała, że zgodnie z § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia
i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych
i przebywających okresowo, w tym również stanowiska dla samochodów, z których korzystają niepełnosprawni. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zaznaczono,
że ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 18 ww. rozporządzenia, musi się odnosić do obszaru inwestycji, co wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skarżąca zarzuciła, że w protokole z wizji działki nr [...] inspektorzy nadzoru budowlanego nie ustalili podstawowego faktu, że pod warstwą naniesionej przez ponad
22 lata istniejącego parkingu ziemi, żwiru znajdują się płyty żelbetowe (tzw. yomby), które stanowiły podkład betonowy docelowego parkingu. W czasie budowy parkingu w 1998 r. około 60% powierzchni działki zajętej pod parking była "wyścielona" płytami betonowymi gr. 8 cm typu yomb z otworami dla przenikania wód opadowych do gleby. Pozostała część działki parkingowej była usypana z tłucznia kamiennego, a sam wjazd (z innej działki) był wyasfaltowany. Zdaniem strony skarżącej inspektorzy nadzoru budowlanego powinni te podstawowe fakty związane z budową parkingu ustalić podczas wizji, tj. kiedy powstał parking, jaka była jego podbudowa, jakie są parametry techniczne, a zwłaszcza dotyczące roku, w którym powstał parking, a także poprosić Wydział Budownictwa o przekazanie im archiwalnych dokumentacji związanych z budową osiedla [..] w L.
Zdaniem strony skarżącej w sprawie miał miejsce remont parkingu, który zgodnie
z art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Podczas remontu parkingu dokonano wymiany częściowo nawierzchni z płyt betonowych yomb i zastąpiono te powierzchnie innymi płytami betonowymi (też z otworami). Uzupełniono również nawierzchnię z tłucznia kamiennego, posadzono krzewy na granicy działki, oddzielono działkę nr [...] niskim ogrodzeniem (parking) z uwagi na lokalizację chodnika ogólnodostępnego dla mieszkańców L., którego początek jest na ul. S. i łączy pasaż ogólnodostępny przy rzece Ł. Nie wykonano jedynie ponownego oznaczenia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych - z uwagi na wydane postanowienie o wstrzymaniu prac budowlanych.
Podsumowując podniesiono, że parking na działce nr [...] powstał zgodnie
z pozwoleniem na budowę podczas realizacji osiedla [..] w L., a sam parking, zgodnie z definicją z art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, jest zaliczony do urządzeń budowlanych, które są związane z obiektem budowlanym (budynki mieszkalne na osiedlu [..] w L.), zapewniając możliwość użytkowania obiektu (obiektów) zgodnie
z jego przeznaczeniem. Podkreślono, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, nie wymagało zarówno dokonania zgłoszenia, jak i udzielenia pozwolenia na budowę.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku
z 20 października 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku z 28 czerwca 2023 r. wstrzymujące Spółdzielni [..] w L. budowę parkingu (22 miejsca postojowe) zrealizowanego na działce nr [...], obręb [...] w L., wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz informujące Skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.
Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz
o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego
(art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły parking znajdujący się na działce nr [...], obręb [...] w L. Zdaniem organów obiekt ten został wybudowany przez Skarżącą bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Spółdzielnia nie zgadza się z przyjętą klasyfikacją wykonanych robót jako budowy wymagającej pozwolenia na budowę podkreślając, że przed rozpoczęciem przez nią prac obiekt ten istniał (powstał zgodnie z pozwoleniem na budowę podczas realizacji osiedla [..] w L.), zaś Skarżąca podjęła jedynie czynności w zakresie remontu istniejącego parkingu - nie ingerując w substancję tego obiektu przywróciła mu cechy funkcjonalne.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do kwestii oceny prawidłowości kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez Spółdzielnię - czy stanowiły one budowę parkingu - jak przyjęły to organy, czy też polegały na remoncie istniejącego parkingu - na co wskazuje argumentacja skargi.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, przy czym ustawodawca nie definiuje tych pojęć, co skutkuje koniecznością dokonania ich wykładni językowej przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego.
Remont oznacza natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi także istnieć remontowany obiekt, dlatego w przypadku remontu następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.
Odnośnie do znaczenia pojęcia odbudowy należy zauważyć, że w języku potocznym "odbudowa" oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480).
W judykaturze wskazuje się, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu,
w przeciwieństwie do odbudowy, gdzie ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej
w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości. W tej sytuacji ponowne wzniesienie obiektu nie może być rozumiane jako remont. W orzecznictwie akcentuje się również, że pojęcia remontu nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11). Jeśli zatem roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, które uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) w istocie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, nierzadko zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11, z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1546/07, z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 56/05, czy z 29 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00).
Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że robót budowlanych wykonanych przez Skarżącą w marcu 2023 r. na działce nr [...], obręb [...] w L., nie można uznać ani za remont istniejącego tam parkingu ani za jego przebudowę.
Zdaniem Sądu z legalnej definicji remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), kładącej nacisk na "odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego" wynika, że przy ocenie, czy w sprawie mieć będziemy do czynienia z remontem, czy też budową obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, jaki istniał przed wykonaniem na niej prac przez inwestora. Mówiąc inaczej, konieczne jest dokładne ustalenie "pierwotnego stanu" nieruchomości, tj. stanu sprzed wykonania robót budowlanych. Tylko bowiem porównanie stanu działki sprzed wykonania prac (jej stanu pierwotnego) ze stanem jej zagospodarowania istniejącym po wykonaniu tych prac, pozwoli na jednoznaczną ocenę charakteru robót budowlanych, które zostały wykonane.
Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej (dołączonej do protokołu oględzin z 13 czerwca 2023 r. i dostarczonej przez Skarżącą przy piśmie
z 14 czerwca 2023 r.) wynika, że aktualnie na działce nr [...], obręb [...] w L., istnieje utwardzony za pomocą ażurowych płyt betonowych parking, który jest oświetlony
i ogrodzony ze wszystkich stron płotem z siatki stalowej i obsadzony żywopłotem. Wjazd na parking odbywa się bramą przesuwną o szerokości 4 m i wysokości 1,20 m, droga dojazdowa została wykonana z kamienia płukanego i żwiru gruboziarnistego. Na parkingu zostały wydzielone 22 miejsca postojowe o szerokości 2,6 m i długości 5 m.
Natomiast z oświadczenia prezesa zarządu Spółdzielni z 12 czerwca 2023 r. wynika, że na części działki nr [...], na wprost wejść do budynku przy ul. B. [..], w styczniu 2001 r. przygotowano dla właścicieli tego budynku 29 stanowisk parkingowych oznaczonych żółtymi słupkami i zabezpieczonych blokadami. Droga dojazdowa i stanowiska parkingowe zostały wykonane z tłucznia betonowego, żwiru
i cementu. W trakcie użytkowania elementy te ulegały zużyciu, szczególnie droga dojazdowa i koleiny miejsc parkingowych (pęknięcia, wybrzuszenia, zagłębienia). Uszkodzenia te były wymieniane średnio raz w roku, szczególnie po zimie, poprzez wypełnianie pęknięć i zagłębień masą asfaltową. Prezes zarządu Spółdzielni podał, że na wniosek właścicieli lokali mieszkalnych korzystających z miejsc parkingowych, w marcu 2023 r. Spółdzielnia przystąpiła do modernizacji drogi dojazdowej i miejsc parkingowych, które - będąc w eksploatacji ponad dwadzieścia lat - nie spełniały warunków bezpiecznego dojazdu i parkowania (nawierzchnia całkowicie uszkodzona, nie przepuszczająca wody opadowej). Usunięto wówczas uszkodzoną nawierzchnię betonowo-asfaltową na drodze dojazdowej i miejscach postojowych. Wyjaśniono, że droga dojazdowa została wykonana
z kamienia płukanego i żwiru gruboziarnistego, zwibrowana, a powierzchnia wysypana kamieniem płukanym. Miejsca postojowe wykonano z ażurowych płyt betonowych na podsypce z grubego żwiru (całość przepuszczająca wody opadowe). Prezes zarządu Spółdzielni wskazał, że zmodernizowana droga i miejsca parkingowe całkowicie zmieniły estetykę otoczenia, komfort ich użytkowania oraz bezpieczeństwo osób parkujących
i pojazdów. Plac został obsadzony żywopłotem i zabezpieczony ogrodzeniem z paneli stalowych w kolorze zielonym o wysokości 120 cm, a całość zamknięto bramą przesuwną o szerokości 4 m i wysokości 120 cm. Podsumowując podano, że w wyniku modernizacji powstały 22 miejsca parkingowe o szerokości 2,60 m i długości 5 m.
W ocenie Sądu zarówno znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, jak i wyjaśnienia samej Skarżącej potwierdzają, że w sprawie nie mamy do czynienia z remontem istniejącego parkingu, lecz z budową nowego obiektu budowlanego, która wymagała pozwolenia na budowę.
Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych należy stwierdzić, że zakres,
w jakim Spółdzielnia dokonała odtworzenia istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego spowodował powstanie nowej substancji budowlanej. Takie odtworzenie obiektu nie może być uznane za remont, ale co najmniej za jego odbudowę. Jak już wcześniej wskazano, wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, co w sprawie nie miało miejsca. Remont nie prowadzi bowiem do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. W przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy niż przy budowie obiektu budowlanego. Zrealizowanie obiektu budowlanego, w oparciu o istniejące elementy obiektu uprzednio istniejącego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych jego gabarytów, nie stanowi więc jego remontu ale odbudowę, która jest elementem składowym budowy.
W niniejszej sprawie mieliśmy zatem do czynienia z budową praktycznie nowego obiektu, gdyż nawet jeśli wykorzystywał on uprzednio elementy istniejącego obiektu - to
w znikomym stopniu. Organy dokonały zatem prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez Skarżącą robót budowlanych. Oparta ona została na ustaleniach faktycznych mających potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Należy powtórzyć, że rozbiórka obiektu, a następnie realizacja w tym samym miejscu (ewentualnie z pewnymi zmianami) zamierzenia budowlanego, nie jest remontem tego obiektu budowlanego, a wykonaniem nowego obiektu budowlanego. Zatem nawet gdyby przyjąć, że pierwsze posadowienie parkingu na działce nr [...] nastąpiło zgodnie
z przepisami Prawa budowlanego (podczas realizacji osiedla [...] w L.), to okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem ponownego posadowienia parkingu na tej działce.
Wymaga podkreślenia, że zgodnie z wyżej przedstawioną ustawową definicją remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) remontem nie mogą być objęte roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego lub jego części
i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa ta polegałaby na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po jego rozbiórce.
W wyniku remontu nie może powstać nowy obiekt budowlany, bądź jego część. Remontować nie można czegoś co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. Konieczną cechą remontu w rozumieniu Prawa budowlanego jest to, aby roboty budowlane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym.
Odnosząc się końcowo do zarzutu, że organy niewłaściwie ustaliły krąg stron postępowania należy wskazać, że okoliczność korzystania z parkingu na działce nr [...] przez mieszkańców budynków sąsiadujących z tą działką wspólnot mieszkaniowych nie miała znaczenia w niniejszej sprawie, skoro inwestorem i wykonawcą robót budowlanych przeprowadzonych na tej działce w marcu 2023 r. była Skarżąca (będąca użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości). Bez wpływu na prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie pozostawał również fakt, że zgłoszenie wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych na ww. działce pochodziło od osoby trzeciej. Pismo z 24 maja 2023 r. było jedynie sygnałem dla PINB, którego jednym z zadań jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1
pkt 1 Prawa budowlanego), aby przeprowadzić czynności wyjaśniające mające na celu sprawdzenie legalności wykonanych robót budowlanych.
Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.
W tym stanie rzeczy uznać należało, że organy prawidłowo wdrożyły określony
w art. 48 Prawa budowlanego tryb legalizacyjny stwierdzonej samowoli budowlanej.
W świetle art. 28 w zw. z art. 29-30 Prawa budowlanego przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących budowę przedmiotowego parkingu (w ramach której mieści się także odbudowa) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Niesporne jest natomiast, że Skarżąca takiego pozwolenia na budowę nie uzyskała.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]