II SA/Gd 1152/24

II SA/Gd 1152/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1576
art. 1 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 20 września 2024 r., znak sprawy 010070/680/2789709/2024 (postępowanie 459295417) w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 sierpnia 2024 r.
Uzasadnienie
Pani K. D. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 20 września 2024 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego na córkę D. M.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 19 sierpnia 2024 r. odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, na okres świadczeniowy 2024/2025, z powodu niedostarczenia przez Skarżącą dokumentów potwierdzających dostęp do rynku pracy w Polsce.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie decyzją
z 20 września 2024 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Skarżąca nie posiada legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wyjaśniając że za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa uznaje się pobyt obywatela Ukrainy, który przybył do RP z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi po 23 lutego 2022 r. jeśli został mu nadany numer PESEL z oznaczeniem statusu cudzoziemca "UKR" i został umieszczony w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi, przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Organ wyjaśnił następnie, że w myśl art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje także cudzoziemcom, którzy mogą udokumentować przysługujący im dostęp do rynku pracy i legalny pobyt na terenie Polski. W ocenie Prezesa ZUS, w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej nie ma danych Skarżącej, nie przedstawiła też ona ważnego dokumentu, który potwierdziłby legalny pobyt i dostęp do rynku pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma zatem podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca oświadczyła, że w Polsce przebywa legalnie od 23 grudnia 2021 r., czego potwierdzeniem jest stempel w paszporcie, a 14 marca 2022 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, który do dnia złożenia skargi nie został rozpoznany. Skarżąca powołała się na art. 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ponadto do pisma, które wpłynęło do Sądu 23 grudnia 2024 r., Skarżąca dołączyła dokumenty potwierdzające jej zdaniem przysługujący jej dostęp do rynku pracy.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
W przedmiotowej sprawie Skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o świadczenie wychowawcze na córkę. Orzekające organy odmówiły przyznania tego świadczenia uznając, że wnioskodawczyni jako obcokrajowiec, nie przebywa na terenie kraju legalnie, jak również nie dostarczyła dokumentów potwierdzających dostęp do rynku pracy w Polsce. Zdaniem Sądu podjęte rozstrzygnięcia są co najmniej przedwczesne.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576 ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy państwa"), prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm., dalej jako "ustawa o cudzoziemcach"), jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (lit. c), jak również cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy (lit. d) - jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko orzecznictwa, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (por. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I OSK 1437/22; wyrok NSA z 18 maja 2022 r., I OSK 1732/21). Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do świadczenia wychowawczego wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem. Przy czym, w orzecznictwie uznaje się, że jeżeli cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2337/17).
W rozważanym wypadku Skarżąca jest obywatelką Ukrainy, która przebywa w Polsce od 23 grudnia 2021 r. Natomiast, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej jako "u.p.o.u."), przepisy tej ustawy dotyczą każdego, kto jest obywatelem Ukrainy który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1) bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2). Z kolei na mocy art. 22 ust. 1 tej ustawy, obywatel Ukrainy jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie pobytu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w przypadku gdy: 1) jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 lub 2) jest obywatelem Ukrainy przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy powiadomi w terminie 14 dni od dnia podjęcia pracy przez obywatela Ukrainy powiatowy urząd pracy właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania podmiotu o powierzeniu wykonywania pracy temu obywatelowi, a praca jest powierzana w wymiarze czasu pracy nie niższym niż wskazany w powiadomieniu lub liczbie godzin nie mniejszej niż wskazana w powiadomieniu oraz za wynagrodzeniem nie niższym niż ustalone według stawki określonej w powiadomieniu, proporcjonalnie zwiększonym w przypadku podwyższenia wymiaru czasu pracy lub liczby godzin pracy.
Omawiana ustawa ma zastosowanie do obywateli Ukrainy, którzy wjechali do Polski po 24 lutego 2022 r. Została ona uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia. Nie ulega wątpliwości, że ustawa ta jest regulacją szczególną i z tego względu jej przepisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2023 r., III SAB/Wr 1523/22). Zatem z uwagi na datę przyjazdu Skarżącej na teren Rzeczypospolitej Polskiej, przywołana ustawa nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
W tej sytuacji rolą organów było ustalenie, czy w sprawie możliwe jest zastosowanie reguł ogólnych ustanowionych dla cudzoziemców w zakresie uzyskania świadczenia wychowawczego, wynikających z przywołanego art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa, w szczególności w zakresie wymogu legalności pobytu oraz posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".
Należy zauważyć, że karta pobytu jest jednym z dokumentów, które mogą być wydane cudzoziemcowi (art. 226 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242). Zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.
Zatem, uwzględniając przywołane wcześniej poglądy orzecznictwa, przedmiotem badania powinno być ustalenie czy Skarżąca posiadała zezwolenie na pracę lub czy była zwolniona z obowiązku jego posiadania. Brak przedstawienia przy wniosku wszczynającym postępowanie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" nie zwalnia organu z konieczności czynienia takich ustaleń, bowiem jak wskazano powyżej – powyższa adnotacja ma charakter informacyjny. Jej brak nie oznacza, że cudzoziemiec jest automatycznie wykluczony z rynku pracy.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji, koncentrując się na kwestii karty pobytu, wydały swoje decyzje przedwcześnie, bez dokonania ustaleń w zakresie dotyczącym sprawdzenia posiadania przez Skarżącą uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast kwestia spełnienia warunków podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynika z art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.), który stanowi, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia warunki określone w tym przepisie (pkt 1 -13). Pkt 12. tego przepisu przewiduje natomiast, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach lub na podstawie umieszczonego w dokumencie podróży odcisku stempla, który potwierdza złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskie.
W związku z powyższym, organy zobowiązane były do rzetelnej analizy, czy Skarżąca będąca cudzoziemcem spełnia którąś z przesłanek wymienionych w punktach od 1- 13 art. 87 ust. 1 ustawy lub też spełnia warunki z art. 87 ust. 2 lub 3 tej ustawy. Dopiero stwierdzenie, że cudzoziemiec nie spełnia żadnej z tych przesłanek lub też nie jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę umożliwia uznanie, że nie jest on uprawniony do dostępu do rynku pracy w Polsce.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 marca 2022 r. Skarżąca złożyła w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy (karta pobytu), zaś 27 lutego 2023 r. dokumentacja została przekazana do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. Potwierdzeniem powyższego jest przedłożone do odwołania kopii paszportu, w którym widnieje stempel o złożeniu takowego wniosku wraz z podpisem osoby upoważnionej do przyjęcia wniosku oraz załączony do skargi wydruk ze strony Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z numerem sprawy wniosku o pobyt stały wraz ze statusem sprawy (jednakże bez daty tego statusu). Dowody te (w szczególności wpis w paszporcie, którym dysponował organ odwoławczy), winny zostać rozpatrzone w toku postępowania, zaś organ powinien podjąć kroki w celu wyjaśnienia kwestii wniosku strony o pobyt czasowy i statusu jej pobytu do momentu rozpatrzenia tego wniosku. W szczególności zasadne było zwrócenie się do Wojewody o informację, co niewątpliwie leżało w granicach procesowych kompetencji Prezesa ZUS w ramach postępowania administracyjnego.
Co istotne, z uwagi na fakt złożenia przez Skarżącą wniosku wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, zastosowanie znajduje art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
Nie uwzględniono też regulacji art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy państwa, która przewiduje, iż w przypadku, gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonych w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Skarżąca złożyła wniosek o kartę pobytu, lecz sprawa ta nie została załatwiona w ustawowym terminie 60 dni (art. 112a ustawy o cudzoziemcach).
Powyższe daje asumpt do uznania, że ze względu na znajdujący się w paszporcie strony stempel potwierdzający złożenie wniosku o pobyt czasowy, zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, potwierdzona została legalność jej pobytu w kraju. Wbrew twierdzeniom Prezesa ZUS okoliczność ta wynika wprost z akt, którymi organ ten dysponował, lecz nie dokonał jego prawidłowej oceny. Powyższy stempel oznacza też, że Skarżąca została uprawniona do podjęcia pracy w myśl art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia. Skoro więc jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest legalny oraz jest uprawniona do podjęcia świadczeń, rozważyć należy jej uprawnienie do świadczeń, jakie przepisy prawa gwarantują cudzoziemcom legalnie pracującym i przebywającym w Polsce. Zarówno bowiem karta pobytu, jak i opisane wyżej uprawnienia zrekonstruowane na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wywierają tożsamy skutek prawny. Znamienne jest też to, że dopóki właściwy wojewoda nie wyda zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec nie może doznawać przeszkód w uzyskaniu świadczenia, o które wnioskuje. W konsekwencji, jako naruszające zasadę sprawiedliwości społecznej stanowiącą immanentny składnik demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) należy uznać stosowanie negatywnych konsekwencji względem osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy ta osoba spełniła wszystkie wymagania niezbędne do nadania jej wnioskowi dalszego biegu, a nieuzyskanie tego świadczenia jest wywołane niedoręczeniem wymaganej decyzji o przyznaniu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na opieszałość Wojewody. Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za to, że jej wniosek był rozpatrywany przez wiele miesięcy i nie mógł otrzymać wnioskowanego zezwolenia, a w konsekwencji wnioskowanego świadczenia wychowawczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2022 r., II SA/Po 698/21).
Takie negatywne konsekwencje zastosowano natomiast w niniejszej sprawie, bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez podjęcia czynności wyjaśniających istotne okoliczności sprawy oraz bez zebrania i oceny całego materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także dokonano błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie przedwcześnie odmówiono Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego.
Stwierdzone uchybienia procesowe i materialnoprawne uzasadniają uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią, że Skarżąca złożyła wniosek o kartę pobytu, lecz dokument ten nie został w terminie wydany przez właściwą instytucję. Uwzględnią także, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (zob. wyroki NSA z 12 lipca 2023 r., I OSK 1437/22; z 19 grudnia 2023 r I OSK 1968/22; z 18 maja 2022 r., I OSK 1732/21).
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Wskazane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.