II SA/Gd 1141/24

II SA/Gd 1141/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.N , D.N na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 września 2024 r., nr WI-I.7840.1.158.2024.GM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 24 czerwca 2024 r., nr AB.6740.8.18.2024.3, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących A. N i D. N kwotę 1.494 (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. N. i D. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 września 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Wejherowski, po rozpoznaniu wniosku skarżących, decyzją
z 24 czerwca 2024 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne, na części działki nr [...], obręb L., gmina C.
W ocenie organu, mimo wezwania, projektu nie doprowadzono do zgodności z § 5 pkt 8 lit. a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego
z 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 16 sierpnia 2016 r. poz. 2942), odnoszącym się do zakazu budowania obiektów w pasie szerokości 100 m m.in. od linii brzegów rzek. Ponadto organ stwierdził, że projektowane budynki rekreacji indywidualnej nie będą pełnić funkcji indywidualnej, lecz usługową.
W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy podnieśli, że działka jest ich współwłasnością i realizacja zabudowy rekreacji indywidualnej jest tylko i wyłącznie na ich potrzeby (1 budynek dla jednego współwłaściciela). Powołano się również na fragment pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 lipca 2022 r., nr GD.RZI.0141.156.2022.MM, zgodnie z którym na działkach nr [...]-[...] nie występują cieki wyróżnione. Zarzucono niekonsekwencję przy wydawaniu decyzji w rejonie inwestycji, gdzie po 25 lipca 2016 r. Starosta wydawał pozwolenia na budowę w tożsamych sprawach, tj. dla dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz w podobnych lokalizacjach - wzdłuż cieku wodnego.
Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie decyzją z 6 września 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w całości podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne.
Zauważono, że planowana zabudowa położona jest na obszarze objętym postanowieniami uchwały nr XXXlII/266/202 Rady Gminy Choczewo z dnia 20 sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Lubiatowo - Kopalino - Jackowo w gminie Choczewo i znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 083.L - teren zabudowy letniskowej z istniejącymi podziałami geodezyjnymi. Zgodnie z załącznikiem graficznym planu, w odległości około 59,9 m od działki inwestycyjnej znajduje się teren oznaczony w planie symbolem 085.W – potok L. Oznacza to, że budynki zlokalizowane na obszarze Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, położone będą w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki L., co jest niezgodne z ustaleniami § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz pism Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 1 września 2022 r. i z 2 marca 2023 r.
Mianowicie, w piśmie z 2 marca 2023 r. poinformowano, że zgodnie z ewidencją urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, prowadzoną przez Państwowe Gospodarstwo Wodneoogo Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku, na działce nr [...]-[...] obręb L. znajduje się rzeka L. Część rzeki L. na długości około 250 m znajdująca się na terenie działki nr [...] stanowi koryto zamknięte - rurociąg betonowy fi 800 mm, który został wykonany w latach 70-tych. XX wieku podczas inwestycji melioracyjnych "prowadzonych na tym terenie". Z mapy stanowiącej załącznik nr 1 do ww. pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na której zobrazowano przebieg rzeki L., jednoznacznie wynika, że rurociąg betonowy znajduje się w całości na działce nr [...], z kolei na działce nr [...] obręb L. znajduje się fragment rzeki L., który stanowi koryto otwarte. Powyższe potwierdza również mapa poglądowa przebiegu rzeki L., dołączona do pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 1 września 2022 r.
Także z pomiaru dokonanego skalówką na kopii projektu zagospodarowania terenu wynika, że w odległości ok. 67,5 m od planowanej zabudowy (na działce nr [...]) znajduje się koryto rzeczne z wodą płynącą.
Natomiast skarżący wskazują na pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 lipca 2022 r., w którym poinformowano, że " według Map Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) w skali 1:10000 (map referencyjnych) na działkach: [...]-[...] nie występują cieki wyróżnione (w tym rzeka L.), występują natomiast cieki niewyróżnione. Wyjaśniono, że MPHP cieki wyróżnione stanowią: rzeki, potoki, strugi, kanały, rowy (tzn. takie dla których wyznaczono zlewnie), z kolei cieki niewyróżnione stanowią takie cieki, które mogą być w miarę potrzeby przeniesione do warstwy wyróżnionej wraz z wyznaczeniem dla nich zlewni (identyfikatory cieków opisane w artykule A. I. i R. O. dostępnym na stronie https://geoforum.pl). Jednakże, jak zauważył organ odwoławczy, w piśmie tym wyraźnie zastrzeżono, że informacje w zakresie warstw cieków i zbiorników niewyróżnionych zawarte w MPHP obecnie są weryfikowane w zakresie określenia charakteru wód, a często także ich przebiegu oraz kierunku spływu, w związku z powyższym na dzień dzisiejszy mogą zawierać informacje niezgodne ze stanem faktycznym. Ponadto, w odniesieniu do wydruków map z interaktywnego systemu: https://wody.isok.gov.pl/imap_kzgw (przywołanego w piśmie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), organ zauważył, iż przy próbie wydruku mapy z przedmiotowego systemu, u dołu strony pojawia się komunikat: "Uwaga: Ten wydruk ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowany jako dokument oficjalny". W powołanym przez inwestorów piśmie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie podkreśliło również, że "danych MPHP nie należy traktować jako źródła informacji o prawnie ustanowionej klasyfikacji wód. Taką klasyfikację zawiera Ewidencja gruntów i budynków (EGiB), a rozbieżność pomiędzy danymi MPHP i EGiB jest wskazaniem na konieczność weryfikacji operatu geodezyjnego dla problematycznego terenu".
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka ewidencyjna nr [...] stanowi
"W - grunty pod rowami". Załącznik 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219), dalej "rozporządzenie EGiB", w pkt 8 precyzuje, że "do gruntów rolnych pod rowami [W] zalicza się grunty zajęte pod rowy, o których mowa w art. 16 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478, z późn. zm,), pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych", tj. sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Powyższe potwierdza mapa ewidencyjna oraz mapa do celów projektowych, na której sporządzono rysunek miejscowego planu zagospodarowania terenu, z których wynika, że wzdłuż ul. P. przebiega koryto prowadzące wodę (oznaczone na mapie strzałką oznaczającą kierunek spływu wód). Zgodnie z oświadczeniem uprawnionego geodety, ww. mapa została opracowana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny pozytywnie zweryfikowany w dniu 28 listopada 2023 r., nr GD.6640.7721.2023/1.
Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż przez działkę nr [...] przebiega ciek wodny. W szczególności, że miejscowy plan precyzyjnie określa na terenie 085.W (działka nr [...]) omawiany potok L. Tym samym, jeżeli plan ustala przeznaczenie terenu jako W - jeziora i ważniejsze cieki wodne (§ 2 miejscowego planu), należy przyjąć, że tak właśnie przebiega ten potok, a uwzględniając zapisy uchwały krajobrazowej, że w pasie szerokości 100 m od linii jego brzegu nie można budować nowych obiektów budowlanych. Zgodnie zaś z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu oraz mapą dostępną na stronie internetowej Urzędu Gminy Choczewo (https://choczewo.e-mapa.net/) działka inwestycyjna nr [...] położona jest w odległości 59.9 m (pomiar wykonany w Systemie Informacji Przestrzennej - kopia znajduje się w aktach sprawy organu odwoławczego) od nieskanalizowanej części rzeki (tj. jej naturalnej linii brzegowej). Zaprojektowane budynki nie spełniają zatem wymogu § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku.
Odnosząc się do kwestii funkcji planowanych budynków Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor deklaruje realizację dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] doprecyzowując, że realizacja zabudowy rekreacji indywidualnej jest tylko i wyłącznie na potrzeby własne inwestorów (po 1 budynku na każdego współwłaściciela). Analizując jednakże przedłożony projekt oraz całość zamierzenia budowlanego Wojewoda podzielił pogląd Starosty, że mamy do czynienia nie z dwoma budynkami rekreacji indywidualnej, a budynkami, które należy traktować w kategoriach obiektów usługowych. Zgodnie bowiem z treścią § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków", budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Tym samym, budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Obiekt rekreacji indywidualnej nie stanowi zabudowy usługi. W sytuacji, gdy wnioskodawca realizuje budynki na cele wypoczynku innych osób, nie mamy do czynienia z budynkami rekreacji indywidualnej, lecz z zabudową usługową. Przez "rekreację indywidualną" należy bowiem rozumieć rekreację organizowaną samodzielnie przez zainteresowane tą formą aktywności osoby, nie zaś zapewnianie zakwaterowania za pośrednictwem trudniącego się świadczeniem tego typu usług podmiotu i prowadzeniu działalności usługowej, polegającej na wynajmowaniu takich obiektów.
Zauważono, że w obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planie dopuszczono zarówno budynki rekreacji indywidualnej, jak i budynki pełniące funkcję usługową. Inwestor mógłby zatem wybudować w tym miejscu budynki o funkcji usług turystyki, jednakże realizacja tego rodzaju inwestycji wiąże się z koniecznością spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie warunków technicznych, jakie takie budynki powinny spełniać, w szczególności w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, czy zapewnienia swobodnego dostępu osobom niepełnosprawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku inwestorzy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucili naruszenie:
1. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz.U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.", polegającą na:
- odstąpieniu od rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego - rzeczywistego przebiegu cieku wodnego L. w miejscowości L., gmina C. oraz charakteru cieku sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji,
- faktycznym pominięciu i nierozważeniu dowodów w postaci wypisów z rejestru gruntów m.in. dla działki nr [...], działki nr [...] oraz działki nr [...], obręb L., gm. C., gdzie dla działek [...] i [...] określono klasyfikację: "grunty pod rowami –W", zaś działki nr [...] jako "drogi – dr";
art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., polegającą na odstąpieniu od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który to dowód winien być obligatoryjnie przeprowadzony w sytuacji ujawnienia sprzeczności między danymi z rejestrów, stanem rzeczywistym, a pisemnymi stanowiskami właściwych podmiotów co do rzeczywistego przebiegu cieku wodnego L. w miejscowości L., gmina C. oraz charakteru cieku sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji;
art. 80 k.p.a., polegającą na:
- ustaleniu stanu faktycznego, a to przebiegu cieku wodnego L. w miejscowości L., gmina C., oraz charakteru cieku sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, na podstawie niepełnego i sprzecznego materiału dowodowego, bez rzetelnego wyjaśnienia wątpliwości wynikających z danych ewidencyjnych oraz pism Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie;
- błędnym uznaniu rowu melioracyjnego, położonego na działce nr [...], częściowo biegnącego jako zamknięty rurociąg betonowy o średnicy 800 mm i długości ok. 250 m, za linię brzegu rzeki L., podczas gdy jest to rów melioracyjny (urządzenie wodne);
d) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a., polegającą na nieprzekonującym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności:
- sporządzeniu uzasadnienia w sposób zawiły, niejasny i wybiórczy, w zakresie uznania, że inwestycja podlega pod ograniczenie z §5 pkt 8 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim,
- niewyjaśnieniu istoty rozbieżności między materiałem dowodowym zgromadzonym w toku sprawy,
- niewyjaśnieniu przyczyn oparcia rozstrzygnięcia na niektórych dowodach, mimo niewyjaśnienia sprzeczności między tymi dowodami i dowodami, które pominięto,
- ogólnikowym i nieprzystającym do konkretnego przypadku wyjaśnieniu przyczyn uznania, iż funkcja zamierzenia projektowanego przez inwestorów me jest indywidualną, w szczególności poprzez pominięcie charakterystycznych parametrów inwestycji.
2. Przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
art. 16 pkt 65 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), dalej "Prawo wodne", poprzez jego niezastosowanie i uznanie cieku, częściowo biegnącego jako zamknięty rurociąg betonowy o średnicy 800 mm i długości ok. 250 m, za linię brzegu rzeki L., podczas gdy jest to rów melioracyjny, stanowiący urządzenie wodne w rozumieniu przywołanej ustawy;
art. 16 ust. 47 Prawa wodnego w zw. z punktem 8 Załącznika nr 1 do rozporządzenia EGiB, poprzez uznanie cieku sąsiadującego z działką inwestycyjną skarżących za sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu;
§ 3 pkt 5 i § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, polegającą na dowolnym uznaniu planowanego zamierzenia za inwestycję obejmującą wzniesienie budynków, które należy traktować w kategoriach obiektów usługowych;
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725) dalej "Prawo budowlane", w zw. z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w zw. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na błędnym uznaniu, że projekt przedłożony przez skarżących niezgodny jest z ustaleniami tego planu;
art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, polegającą na uznaniu, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany przedłożony przez inwestorów nie spełnia wymogów
z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a zatem inwestorzy zostali słusznie wezwani do usunięcia braków, czego nie uczynili, dlatego organ administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom Wojewody i Starosty, z akt sprawy nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że planowana na terenie działki [...] inwestycja znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, albowiem z uproszczonych wypisów z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej, wynika, że dla działek [...] i [...] określono klasyfikację: "grunty pod rowami – W", zaś działki nr [...] jako "drogi – dr". Odnosząc się do pism Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 1 września 2022 r. i z 26 lipca 2022 r. skarżący zwrócili uwagę, że dane urządzeń melioracji wodnych są gromadzone od kilkudziesięciu lat, a z pisma z dnia 1 września 2022 r. wynika prawdopodobieństwo, że ostatnie dane o przebiegu L. mogą pochodzić z okresu budowy rurociągu betonowego o średnicy 800 mm, czyli z lat siedemdziesiątych XX wieku. Mapy Podziału Hydrograficznego Polski powstały natomiast w latach 2012—2013 na skutek działalności Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej na zlecenie Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, a zatem przyjąć należy, że zawierają aktualne dane.
Ponadto Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku zasygnalizował w swoim piśmie sprzeczność, którą Wojewoda winien rozpoznać poprzez powołanie biegłego z zakresu geodezji, a być może także hydrologii, który powinien opracować operat geodezyjny rozstrzygający klasyfikację cieku wodnego przebiegającego przez działkę nr [...], działkę nr [...] oraz działkę nr [...] — czego zaniechał i tym samym naruszył przepisy postępowania administracyjnego.
Również w piśmie z 2 marca 2023 r. wskazano, że istnieją różnice w przebiegu trasy rzeki L. pomiędzy ewidencją, a Mapami Podziału Hydrograficznego Polski: według Map Podziału Hydrograficznego Polski, rzeka L. od granicy zalesionego pasa nadmorskiego początkowo płynie po części działki nr [...], a następnie skręca w kierunku wschodnim poprzez teren działki nr [...]. Na działce numer [...] w ewidencji urządzeń melioracji wodnych znajduje się rów o symbolu R-A. Zgodnie zaś z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi "W – grunty pod wodami". Zgodnie z § 9 rozporządzenia EGiB: grunty pod rowami oznacza się symbolem W; grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi oznacza się symbolem Wm; grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi oznacza się symbolem Wp; grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi oznacza się symbolem Ws. A zatem, zgodnie z wyrysami z rejestru gruntów, przez działkę nr [...], działkę nr [...] oraz działkę nr [...] nie przebiegają wody płynące, w tym struga L., ale wody opadowe i/lub gruntowe zbierane w rowach melioracyjnych.
Natomiast organ stwierdzając, że działka inwestycyjna znajduje się w pasie 100 m od nieskanalizowanej części rzeki, tj. od naturalnej linii brzegowej L., organ arbitralnie wybrał z pisma Dyrektora jedynie informację, że Map Podziału Hydrograficznego Polski nie należy traktować jako źródła informacji o prawnie ustanowionej klasyfikacji wód, a pominął informację, iż klasyfikację wód zawiera Ewidencja Gruntów i Budynków. W konsekwencji błędnie uznał, że w sąsiedztwie inwestycji znajduje się ciek, o którym mowa w art. 16 ust. 47 Prawa wodnego w zw. z punktem 8 Załącznika nr 1 do rozporządzenia EGiB, to jest rów - sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu, mimo iż rzeczony ciek jest rowem melioracyjnym stanowiącym urządzenie wodne w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego i § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim nie ma tu zastosowania.
Równie dowolne było ze strony organów uznanie, że planowane budynki mają charakter usługowy, a powołane na poparcie tej tezy wyroki sądów administracyjnych nie przystają do realiów sprawy (w jednym inwestor planował na podstawie zgłoszenia realizować budynki wymagające pozwolenia na budowę, a drugi wyrok dotyczył zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem, posiadającym autonomiczne definicje zabudowy rekreacji indywidualnej i zabudowy usług hotelarskich). Natomiast inwestorzy przedłożyli projekt budowlany prawidłowo klasyfikujący planowane budynki i bez wątpienia zgodny z uchwałą nr XXXIII/266/202 Rady Gminy Choczewo z dnia 20 sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Lubiatowo — Kopalino — Jackówo w gminie Choczewo.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania rowu melioracyjnego, położonego na działce nr [...] częściowo biegnącego jako zamknięty rurociąg betonowy o średnicy 80 mm i długości ok. 250 m za linię brzegu rzeki L., podczas gdy jest to rów melioracyjny, wyjaśnił Wojewoda, że nie badał odległości projektowanej zabudowy od zamkniętego koryta rzeki L. na dz. nr [...], lecz od otwartego koryta rzeki L. na dz. nr [...]. Skoro wzdłuż działki nr [...] przebiega otwarte koryto rzeczne, ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego precyzuje, że na terenie 085.W (działka nr [...]) znajduje się potok L., należało przyjąć, że tak właśnie przebiega rzeka (L.). Zgodnie zaś z § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, na obszarach chronionego krajobrazu, budowanie nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki jest zabronione.
W kwestii niewłaściwego zakwalifikowania przez Wojewodę projektowanych dwóch budynków rekreacji indywidualnej jako kompleksu budynków o charakterze usługowym, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, iż obiekty rekreacji indywidualnej nie stanowią zabudowy usług turystyki, a w sytuacji gdy inwestor zamierza zrealizować kilka budynków rekreacji indywidualnej, należy je rozpatrywać w kategorii zabudowy usługowej. Rekreacja indywidualna to bowiem rekreacja organizowana we własnym zakresie i niemożliwym jest, by mogła ona następować w kilku obiektach jednocześnie. Natomiast realizacja budynków o funkcji usług turystyki wiąże się z koniecznością spełnienia dodatkowych wymogów, jak chociażby dostępność dla osób niepełnosprawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z 24 czerwca 2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne, na części działki nr [...], obręb L., gmina C. Jak wynika z treści decyzji, powodem wydania decyzji odmownej było przyjęcie przez organy, że realizacja inwestycji nastąpi w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki L. oraz że projektowane budynki nie będą pełnić funkcji rekreacji indywidualnej, lecz usługową. To oznacza, że przedłożony projekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2024 r., poz. 572), który przewiduje na tym terenie budynki rekreacji indywidualnej, jak i budynki pełniące funkcję usługową, lecz spełniające dodatkowe warunki techniczne, m.in. w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych. W przypadku natomiast stwierdzenia tego typu sprzeczności nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zgodności inwestycji z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia zabudowy zauważyć należy, że niewątpliwie działka inwestycyjna nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale nr XXXIII/266/202 Rady Gminy Choczewo z dnia 20 sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Lubiatowo - Kopalino - Jackówo w gminie Choczewo, symbolem 083.L - zabudowa letniskowa z istniejącymi podziałami geodezyjnymi. I o ile można zgodzić się z organem, że budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie innych osób i obiekt rekreacji indywidualnej nie stanowi zabudowy usługi turystyki, to nie sposób uznać, że o usługowym charakterze przedmiotowych budynków świadczy sam tylko fakt, iż inwestor zaplanował dwa takie budynki letniskowe na jednej działce ewidencyjnej. Inwestorzy bowiem wyjaśnili, że działka jest ich współwłasnością i dla każdego z nich przewidziano jeden budynek rekreacji indywidualnej, służący jego potrzebom. W aktach sprawy nie ma natomiast żadnego dowodu, z którego można by wywodzić, że rzeczywistym zamiarem inwestorów wnioskujących o budowę dwóch budynków rekreacji indywidualnej było stworzenie bazy wypoczynkowej dla innych osób, czyli świadczenia przez skarżących usług hotelarskich. Organ dokonał więc istotnego ustalenia w sprawie bez uwzględnienia wszystkich okoliczności, kwestionując bezpodstawnie wolę inwestorów.
W związku z tym nie sposób skutecznie zarzucać inwestycji, że nie spełnia dodatkowych wymogów technicznych, jakie przewiduje rozporządzenie dla budynków usług, w szczególności w zakresie zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym i z tego powodu odmawiać zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Sporna inwestycja, zdaniem Sądu, stanowi budowę dwóch budynków rekreacji indywidualnej, a nie usługowych, co jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dugą sporną kwestią w sprawie jest to, czy istotnie planowana zabudowa, która realizowana jest na terenie Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, narusza zakaz ustanowiony w § 5 pkt 8 lit. a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 16 sierpnia 2016r., poz. 2942). Przepis ten stanowi, że na obszarach chronionego krajobrazu zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organy stoją na stanowisku, że budynki posadowione będą w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki L. (teren oznaczony w planie symbolem 085.W – potok L., działka nr [...]). Natomiast, zdaniem skarżących, znajdujący się na tej działce ciek, to grunt pod rowami, a więc sztuczne koryto, do którego nie odnosi się przepis § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku. W ocenie Sądu stanowisko skarżących jest zasadne, zaś orzekające organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych dotyczących charakteru cieku na działce nr [...].
Swoje stanowisko o tym, że planowana zabudowa znajdzie się w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych organy wywiodły z zapisu planu, że działka nr [...] oznaczona została symbolem 085.W - potok L., oraz pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 2 marca 2023 r., gdzie wskazano, że na tej działce znajduje się rzeka L. Natomiast odnosząc się do pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. zwracano uwagę jedynie na ten fragment pisma, w którym wskazano, że danych MPHP, z których wynika, że m.in. na działce [...] nie występują cieki wyróżnione (w tym rzeka L.), nie należy traktować jako źródła informacji o prawnie ustanowionej klasyfikacji wód. Pominięto jednak przy ocenie dalszy fragment pisma, w którym wskazano, że taką klasyfikację zawiera EGiB, a rozbieżność między danymi MPHP i EGiB jest wskazaniem na konieczność weryfikacji operatu geodezyjnego. Organ nie uwzględnił, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, zatem to on powinien podjąć czynności związane z wyjaśnieniem wątpliwości co do charakteru i klasyfikacji cieku na tej działce. Takich działań jednak nie podjęto, wobec czego – zdaniem Sądu – kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy na działce nr [...] mamy do czynienia z rzeką, jeziorem lub innym naturalnym zbiornikiem wodnym ma treść EGiB.
Z tej zaś ewidencji wynika, że działka nr [...] stanowi grunty pod rowami – "W". Z Załącznika nr 1 do rozporządzenia EGiB wynika, że do gruntów rolnych pod rowami zalicza się grunty zajęte pod rowy, o których mowa w art. 16 pkt 47 Prawa wodnego, pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych. Z kolei wskazany przepis Prawa wodnego definiuje rowy, jako sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Rowy zatem niewątpliwie nie mogą zostać uznane za naturalny zbiornik wodny. Istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie nie było zaś to, czy na działce nr [...] znajduje się ciek wodny, lecz czy stanowi on rzekę, jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny. Tylko bowiem dla takich wód uchwała Sejmiku ustanowiła pas 100 m, w którym zakazana jest zabudowa - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Do tych kwestii orzekające organy się nie odniosły, wybiórczo rozpatrując zebrany materiał dowodowy. Powyższe oznacza, że organy te przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a w konsekwencji również z naruszeniem art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie bowiem należało uwzględnić, że znajdujący się na działce [...] ciek wodny nie stanowi naturalnego cieku wodnego, ale, stosownie do EGiB, rów (sztuczne koryto) niebędący rzeką, jak wymaga tego § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku. W konsekwencji, dla działki nr [...], która znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od granicy działki nr [...], nie obowiązuje zakaz nowej zabudowy wynikający z § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku. Dlatego też nie sposób uznać, że planowana inwestycja narusza zakaz ustalony w § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku i w takim kształcie nie może zostać wobec niej wydane pozwolenie na budowę.
Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd doszedł do wniosku, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, bowiem orzekające organy nie rozpatrzyły należycie całego materiału dowodowego oraz oceniły dowody w sposób wybiórczy, pomijając istotne elementy mogące wyjaśnić istotę sprawy. W konsekwencji dokonano błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że planowane budynki pełnić będą inną funkcję, niż przewiduje plan, zaś w ramach tej innej funkcji nie spełniają dodatkowych warunków technicznych. Błędnie też uznano, że w sprawie zastosowanie znajdą zapisy § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku, wobec czego nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności konieczne będzie uwzględnienie, że klasyfikacja cieku na działce nr [...] powinna zostać zgodnie z danymi w EGiB, tj. że są do wody pod rowami, a więc nie rzeka, jezioro, czy inny naturalny zbiornik wodny. Oceniając zaś funkcje planowanych budynków należy uwzględnić wyjaśnienia inwestorów wskazujących, że budynki mają służyć wyłącznie ich potrzebom i w tym świetle dokonać oceny zgodności funkcji obiektów z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym. Dopiero uwzględnienie tych okoliczności pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z prawem.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1.494 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 960 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).